毕业论文 加强城市基础设施建设.doc

加强城市基础设施建设的意义及对策加强城市基础设施建设的意义及对策【摘要】随着中国经济的快速发展，而城市基础设施建设相对滞后，包括交通、能源等基础设施和基础产业一直是我国国民经济和社会发展的“瓶颈”，成为当前困扰中国城市经济发展的紧迫问题。一方面是城市设施建设需要大量的资金，另一方面是城市基础设施建设落后，而国家投资金额相对较少；这两方面的矛盾反映了当前比较突出的现实问题，迫切需要引导外资和社会资金投资到我国亟需发展的基础设施和产业上来，即引进一种新型而有效的国际经济技术合作形式。这从理论上讲，在建设城市基础设施时，国外有很多成功的经验我们可以借鉴;从现实意义上讲，国家出台相关政策，鼓励采用民间的资金，运用“建设运营转让”的BOT投资方式，进行城市基础设施建设，目前已有部分地区采用此种方式而成功融资。从而拓宽了城市基础设施建设投资的途径，使城市基础设施建设有了更广泛的发展空间。【关键词】 城市基础设施; 项目融资; BOT；前言 随着我国经济进入工业化中期的快速发展阶段，我国城市化的起飞也已到来。城市基础设施是城市政治、经济、文化活动中所产生的人流、物质流、交通流、信息流的庞大载体.在环境保护日益受到重视的今天,城市基础设施已成为城市赖以生存和可持续发展的重要基础条件。北京作为中华人民共和国的首都及政治中心和文化中心，特别是2008年北京第29届奥运会的成功举办，更加提振了国民的信心。 北京正处于城市化加速发展时期，依据我国城市化的发展目标， 21世纪最初的20年城市人口将增加 3.55亿，城市基础设施投资至少要达到3.55万亿元，年均城市基础设施投资需要17502500亿元。但目前城市基础设施建设相对滞后，地方政府采取了多元化的融资渠道，效果不十分理想，有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求形成矛盾，甚至成为制约城市化进程的瓶颈。因此，城市基础设施建设融资困境成为一个亟待解决的问题。一 目前城市基础设施现状及存在的问题（一）城市基础设施的分类：城市基础设施目前一般被分成5类：1：能源设施类；城市能源主要是电、气、热。2：水设施类；包括供排水和废污水处理设施。3：交通设施类；包括路和运载工具。4：通讯设施类；包括光缆、数字通信、卫星通信等。5：环境设施类；对城市环境起净化和保护作用的设施。（二）城市基础设施的现状；为保证城市化加速发展的顺利进行需要做很多工作，但是目前城市化发展的现状和面临的问题也比较多，如基础设施的供源问题，基础设施的供应问题，基础设施的空间布局问题，基础设施的厂网配套问题，基础设施的浪费问题，基础设施的规划管理问题，以及基础设施建设资金征收、管理和使用中的政策导向不明，操作方式不合理、有些优惠政策难以实现原有目的，诸多问题中的最核心问题是建设资金不足和管理不善，其根源在于基础设施建设和管理缺乏适应社会主义市场经济体制与符合经济发展规律的科学模式。（三）城市基础设施存在的问题；经过50多年的建设，我国城市基础设施取得了令人瞩目的成就。城乡规划体系日趋完善,城市框架进一步拉开，新农村建设和农业“十项工程”稳步推进，人居环境不断优化，城市功能进一步完善。1、基础设施建设的先天不足导致历史欠帐较多，加之经济发展水平滞后于快速的城市化进程，城市基础设施建设总体上仍面临着不少困难,急待改善和发展。2、建设资金渠道单一，财政风险不断增加。我市城市建设资金主要来源是国家开发银行贷款，市财政预算内投入只是补充，这些贷款都是经市人大批准、财政担保兜底偿还为前提的，届时由省财政直接扣款偿债。3、基础设施布局不尽合理，建设不尽配套。生活性设施相对滞后，城市建设规划先天不足，缺乏科学系统全面综合的规划，整体框架没有很好拉开成型。原来一些为工业生产服务的基础设施，又因城市化的快速发展进而变成了影响城市建设的障碍物。同时，城乡户籍制度不完善,造乘城乡差别大。4、统筹建设基础设施的力度不够。重建轻管、重投入轻产出现象较多；部分项目审批程序不完善，设计不充分；有些项目存在边设计、边施工的现象，设计方案未完成或不完整就开始进入招投标程序；项目建设事中监督不够；有些项目前期论证不充分或不科学，使项目建设失败或建成后不能充分发挥作用；垄断经营缺乏竞争，造成项目建设预算过大及存量设施经营维护费用居高不下；征地拆迁协调力度有待提高，且项目融资力度不足。二 分析城市基础设施存在的问题（一）城市基础设施产生问题的原因；由于我国城市基础设施的建设和管理体制基本上还是计划经济时期的模式，严重滞后于市场经济的发展要求。这种非产业化和市场化的建设和管理模式一方面使政府承担过多的责任和义务，财政赤字剧增；另一方面政府管了不该管的事，效率不高，又使该管的事管不好。因此，分析借鉴国内外基础设施建设和管理方面的经验，对城市基础设施建设和管理模式进行系统分析研究，选择适合于我国国情，适应社会主义市场经济发展要求的城市基础设施建设和管理模式，才能从根本上改变城市基础设施建设发展缓慢，严重滞后的现状，适应城市经济快速发展的需要，因此城市基础设施建设的意义重大。（二） 分析国内外成功的经验；通过国外基础设施建设比较成功的城市基础设施建设和管理的对比分析，可以借鉴的经验主要是：1、建立政府主导下的产业化、市场化的基础设施运作模式的构想，即在政府主导下走产业化发展之路，实行市场化运作方式。城市基础设施建设的成功和富有成效的关键在于实现了资本主体多元化、资本来源多渠道及投资方式多样化。2、城市基础设施的管理是政府不可推卸的责任，城市政府作为城市基础设施的特殊的投资主体，应体现政府的主导地位和引导作用，其在城市基础设施方面的主要职责是规划、建设和管理。特别是应该发挥城市规划对城市基础设施建设的指导作用，并具有法律效力。3、按城市基础设施经营性与非经营性的特点，改变部分城市基础设施的价格和收费状况，规范价格形成机制，理顺价格关系，形成资金良性循环的经营机制，有效地进行资本运营。加强法制建设，推行多种管理模式，以立法来确立、推行和巩固城市基础设施涉及的中央与地方，政府与企业、企业与企业、企业与消费者之间的利益关系，明确各自的权、责、利。三 针对以上问题提出以下对策和措施。（一） 加快城市基础设施建设城市基础设施市场化，服务价格的开放，将会有力地促进城市基础设施的发展。但由于城市化进入起飞阶段后，城建规模巨大，估计每年约需投资总额高达5000亿元左右，如此惊人的投资单靠财政投资和价格开放后的收入是绝对不够的。目前国家财政总收入也只有8000亿元左右，因此，必须进一步开拓城建筹资渠道。根据国外经验，可选择的筹资渠道有政府专项城建债券、以BOT方式吸收社会资金和外资等。城市基础设施建设的重点是城市入户电网线路的改造、城市轨道交通设施、城市交通枢纽、城市水源设施、城市污水和垃圾处理设施等。（二） 必须逐步开放城市生活基础设施的服务价格充分发挥市场在城市化进程中的基础性的调节作用，促进城市化按市场规律健康、快速地发展。1、城市生活巨大供需差额，根本原因就在于计划经济时期遗留下来的国家对城市基础设施的低价限制政策。它使我国城市基础设施建设长期处于供应严重不足的状态。低价政策往往使城市基础设施连成本都收不回来，必然要靠政府大量的财政补贴维持正常运转。城市基础设施管理部门一般都很少有资金用于更新和建设，形成了城市基础建设越多，财政负担越重的恶性循环。为改变这一状况，建立起城市化发展的良好的微观运行机制是关键。2、使大多数城市基础设施管理部门企业化，摆脱行政干预，走向市场，成为市场的主体。其次，在考虑到居民的承受能力的情况下，分期分批地、有步骤地放开大多数城市基础设施的价格，并把原来的财政上的“暗补”变为进入居民收入的“明补”。最后，对一些影响较大的公共基础设施服务价格，建立有城市公共基础设施主管部门和居民共同参加的价格协调机制，按“成本+合理利润”的原则，共同制定大家能够接受的合理的价格。3、 只有通过上述改革，才能一方面有效地增加城市基础设施的供应，另一方面适当抑止现有城市居民对城市基础设施过度的需求。从而使“城市生活”在市场的调节下达到供求平衡，以实现城市基础设施的合理配置。城市基础设施价格放开后，开始是会有一个价格上涨的时期，但随着“城市生活”供应量在较高的价格的引导下迅速提高，在供求关系的共同作用下，将使城市基础设施的服务价格逐步下降到正常的水平。从而有利于城市基础设施按市场经济规律健康快速地发展。（三） 逐步取消不合理的户籍制度城市基础设施的市场化，要求其消费者有相适的选择权利。否则市场的分割势必还会影响城市基础设施建设的发展。因此，有必要逐步取消不合理的城乡分割的户籍制度。在此，有人担心户籍制度的取消会引起人口向城市的大量涌入，使城市人满为患。其实这种担心是不必要的，因为这种现象不可能发生，城市基础设施服务价格的放开，使“城市生活”的价值得以真正体现出来，户口放开的城市只可能吸引那些符合这一收入水平的人进入，低于这一收入水平的人群在市场价格的调节下会自动离开，以寻求符合其收入水平的地方。这一点实际上被我国目前在许多方面已不起作用的户籍制度本身所证实。当然，在一些特殊的大城市里会暂时出现一些“贫民窟”现象，但只要对此加以特殊的行政干预，这一问题是不难解决的。在此还必须指出的是，目前我国城乡差别还很大，户籍制度在调整人口的合理分布、控制人口过快增长等方面还起着一定的不可替代的作用，因此，户籍制度的取消是一项长期的目标，不能操之过急，要有步骤分阶段逐步地去实现。（四） 培育民间资本投资主体从目前的所有制格局来看，非公有制经济在国内生产总值中比重不断上升；从城市基础设施的本质属性可以看出，一方面，城市基础设施的准公共物品价值补偿的特征并不排斥民营方式，民间资本进入城市基础设施领域并不违背基础产业的内在特性，不会影响国家对这些关系国计民生领域的控制。另一方面，民间资本进入城市基础设施，既有利于提高基础设施的投资效率和服务质量，也是城市基础设施领域竞争机制建立，开展有效竞争的必不可少的力量。做到“政府搭台，企业唱戏。”【1】从目前的实际情况看，民间资本真正成为城市基础设施领域的投资主体尚需多方面的努力。既需要政府创造适合民营投资发展的环境，加强信息诱导和政策诱导，给与民间资本“优先”的待遇，加强投资诱导和利益诱导，也需要结合采用多种途径和方式，吸引民间资本进入城市基础设施领域。可喜的是目前有的城市在基础设施建设中采用BOT融资方式，使政府与私人企业之间建立合作，并重视专家的作用，政府加大宣传力度，并实施优惠的税收政策，以确保BOT项目得以顺利地进行，这在国外有许多成功的经验可以借鉴。例如，通州在建设运河大桥时即采用了BOT融资。（五）项目融资及BOT融资1、项目融资是近些年兴起的一种融资手段，是以项目的名义筹措一年期以上的资金，以项目营运收入承担债务偿还责任的融资形式。项目融资相对于传统的融资方式而言是一种特殊的融资方式,它是为一个特定经济实体所安排的融资,其贷款人在最初考虑贷款时,使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的安全保障,即依靠项目自身的资产和项目未来的收益作为抵押来筹措资金。通过项目融资,不仅能把国内外民间的大量资金吸引过来,而且还可以在不形成外债负担的前提下弥补基础设施建设的资金缺口,同时吸引国内外的先进技术和管理经验。2、BOT融资BOT模式的概念是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。我国将BOT模式称之为“特许权融资方式”,它具有民营化、全额投资、特许期和垄断经营四个基本特征。其涵义是,国家或地方政府通过特许权协议,将一个公共基础设施(基础产业)项目的特许权授予承包商(一般为国际财团),承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设、运营和维护,并回收成本、偿还债务和赚取利润,特许期结束后将项目所有权无偿移交签约方的政府部门。实质上,BOT模式是指私营机构(含国外资本)参与国家公共基础设施项目,在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的项目融资方式,是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。其参与者如图1所示。3、BOT模式具有以下特点:（1）项目发起人对项目没有直接控制权,在融资期间也无法获得任何经营利润,只能通过项目的建设和运行获得间接的经济效益和社会益;（2）由于采用BOT模式融资的项目涉及巨额资金,又有政府的特许权协议作为支持,投资者愿意将融资安排成为有限追索的形式,在项目中注入一定的股本资金,承担直接的经济责任和风险;（3）通过采取让本国公司或外国公司筹资、建设、经营的方式来参与基础设施项目,项目融资的所有责任和风险都转移到项目公司,这样可以减轻政府财政负担,同时又有利于提高项目公司的运作效率。4、BOT的模式 ： BOT还有20多种演化模式，比较常见的有：BOO（建设经营拥有）、BT（建设转让）、TOT（转让经营转让）、BOOT（建设经营拥有转让）、BLT（建设租赁转让）、BTO（建设转让经营）等。（六）政府与基础设施融资在经济发展全球化的新形势下,各国都在寻求经济发展的有效途径,但在发展过程中都面临不同程度的资金短缺问题。作为利用外资的一种新的形式,项目融资自20世纪80年代兴起以来,为解决资金短缺问题提供了一条新的途径,越来越受到各国特别是发展中国家的重视,并不断应用于大型工程项目的建设中。政府投资项目采用BOT模式进行基础设施建设,还可以为社会创造就业机会,为政府增加财政收入,为当地引进先进的技术和管理经验等。可见,对于适合条件的我国基础设施项目运用BOT模式进行建设具有广阔的前景。1政府在基础设施融资中的作用：（1） 城市政府应为项目融资模式发展创造良好的条件，完善城市政府的信用体系建设。国家应尽快建立起城市政府的信用评估体系，由专业部门或机构对城市政府的信用水平进行评级，促进城市政府加强信用体系建设，提高经营城市的综合能力。城市政府作为城市基础设施项目融资的主体之一，应树立信用政府的理念，与社会投资人平等协商，信守合同。（2） 城市政府应为参与城市基础设施项目融资的各方，创造一个“公开、公平、公正”的环境。这就要增加项目的经济强度，包括：建立基础广泛、公平负担的城市基础设施收费体系，确保项目投资的正常回收；确定合理的信用担保结构，把项目的回收款项列入地方政府的财政预算之中。（3） 发展既了解我国国情又熟悉国内外资本市场运作的专业化中介服务机构。项目融资的运作过程较为复杂，涉及经济、技术、法律、政治等多方面问题。因此，需要专业的中介服务机构参与到项目融资的项目调研、融资结构设计、前期谈判、协议的设计等各项工作中。项目融资对中介服务机构具有较高要求，如中介服务机构必须熟知国际、国内金融市场的操作规则，掌握项目所在地的政治、经济状况、法律法规和相关政策、市场环境等情况。通过中介服务机构的专业化服务，可以使项目参与各方在项目建成前透彻、深入地分析其可能遇到的风险，达到降低项目成本，减少项目风险的目的。中介服务机构还可以协调各方意见，减少谈判的难度。因此，中介服务机构的培育也是发展项目融资模式的重要一环。 2 城市基础设施建设项目中应用BOT模式的对策(1) 政府要对BOT项目予以支持,以确保项目有一个良好的政策氛围。BOT项目在很大程度上依赖于政府的特许权以及特定的税收政策和外汇政策。而BOT项目在我国尚属试点,至今还无专门的BOT法,这样就容易导致外国投资者对我国法律环境的疑虑。为此,就需要各级政府依照国家相关的法律及国际上的一贯做法,协调配合,形成对BOT项目的有力支持,为项目建设营造一个良好的政策氛围。(2) 制定防范BOT项目风险的措施。BOT项目一般都是大型的基础设施项目,建设周期长,涉及的资金数额巨大。私人资本投入到原本是政府投资的公共基础设施项目,需承担较大的风险。因此政府应加强风险管理,以便防范、减少BOT风险给项目投资者带来的损失。(3) 规范管理和健全法制法规。虽然我国已具备实施BOT的基本法律环境,但现有法律制度在政府特许、担保等多方面未能满足BOT项目的制度需求,亟待完善现有法律制度或做出有利的应用解释。(4) 鼓励内资参与BOT项目投资。目前我国民间资金充裕,截至2004年底,中国城乡居民储蓄余额已突破12万亿元大关,如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标。如果通货膨胀的压力不能得到有效缓解,加之诸如股市等其它投资渠道的不顺畅,发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时,内资BOT可以避免或减少外资BOT所具有的许多风险,如政