以加强流动人口管理为重点解决城市管理中的突出问题.doc

以加强流动人口管理为重点解决城市管理中的突出问题以加强流动人口管理为重点解决城市管理中的突出问题课题组丰台区是北京市流动人口相对集中的区域。为做好流动人口管理和服务工作，使流动人口更快地适应丰台的生产与生活环境，实现五年之内把丰台区建设成一个经济社会全面协调发展的新城区的目标，课题组通过抽样调查、个案访谈、实地考察等方式针对全区流动人口进行了调研。一、丰台区流动人口现状 丰台区流动人口近40万，以男性为主，已婚居多。男性占67.1，女性占32.9。流动人口总体平均年龄为30.62岁。20-29岁的人数占到总数的45。年龄分布与北京市总体流动人口年龄分布大致相同。流动人口绝大部分来自农村，流出地多为中部地区，19来自于河北，15来自河南，9来自安徽，湖北、湖南、浙江、黑龙江、山东、山西等其他省份也都分别占一定比例。农业户口的人数占到了74.3，非农业户口占到24.8。文化程度以初中为主，平均受教育年数是9.53年， 初中毕业人数最多。流动人口就业以非公有制经济部门为主，职业层次较低。从职业看，个体户和私营企业主以及自我雇佣者，达到24，建筑工人为18，餐饮和娱乐服务业占6%，保姆、清洁工、回收废品等也是流动人口所从事的主要职业。流动人口的平均月工资为1418.65元，集中在500-1500元之间。 流动人口大部分聚居在丰台区142处“城中村”的出租（借）房屋中。67%居住在乡镇，其中南苑乡、卢沟桥乡和花乡相对集中，分别有24.8%、24.2%和13.9%。33%居住在街道，主要在卢沟桥、丰台、大红门、东铁营和西罗园街道。二、丰台区流动人口管理现状（一）丰台区流管工作机制面对流动人口管理出现的新情况，丰台区坚持贯彻中央提出的“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，不断适应外来人口管理工作由治安管理转向城市管理的新特点，转变观念，探索和完善流动人口管理的新机制，提出了“三三工作机制”和建立了“条专块统、以块牵条、专群结合、以专带群”的“十六字流管工作机制”，并组建了新的三级专门管理机构的流动人口管理网络和管理队伍。重新调整了外来人口管理工作领导小组这一议事机构，将公安、工商、房管、税务、计生等相关专业管理部门主要负责人充实进领导小组，并把区流动人口管理工作领导小组办公室（简称区流管办）从公安部门剥离出来，正式列编成为独立机构。稳健实施职能部门委托放权，采用多种形式做好流动人口的服务和教育工作，使流动人口更好地融入丰台区的现代化新城区建设事业之中，全区流动人口管理服务工作取得了一定成效。三级专管机构中，区流管办有专职人员5名，22个街乡（镇）流管办有专职协管员50人，243个社区（村）流管站有合同制专职协管员401人，71个村有兼职协管员305人，人员配备呈现金字塔形状，这一举措有效解决了“有人办事”的问题。流管队伍组建之后，丰台区注重处理好流管站、社区居委会、社区警务站三者之间的关系，成功创建了社区干部与外管协管员的工作融合机制和社区警务站带动外管站、地空站、服务站开展工作的“一站带三站”的具体工作模式，在基层群众性自治组织中形成了管理流动人口的合力。“一站带三站”以协管员、社区民警的例会制度和工作联系制度为主要内容。社区民警作为流管站的副站长，定期主持召开协管员会议，通报实有人口、出租房屋管理和基层安全防范等情况，协管员报告对出租房屋、流动人口进行日常管理的情况，共同研究解决流管工作中的难点、热点问题。工作联系制度指全区统一规范了社区民警在协管员遇到暴力抗税、发现黄赌毒、日常管理受人身伤害等情况时“六必到”的制度。“一站带三站”既保证了协管员高效、安全地开展工作，又充分发挥了社区警力的作用。丰台区还将流管工作经费来源由向流动人口收费变为向出租房屋依法征税，采取“定向来源、定向支出”的方式，当全区出租房屋税不足万元时由区财政补足，超出部分全部定向用于出租房屋、流动人口管理服务工作，为流管工作提供了充足的经费保障，形成了良性循环的流管工作格局。（二）充分发挥社区居委会和村委会等基层群众性自治组织的作用强化街乡（镇）的管理职能和社区居委会、村委会等基层群众性自治组织的自我管理职能，是丰台区深化流管工作体制的重要内容之一。通过社区居委会和村委会的基层管理工作，进一步摸清了出租房屋及租住人员底数，发现解决了一批不安全隐患，强化了税收征管工作，通过各种培训，提高了流动人口的素质。全区专职协管员按照流动人口比例分级落实到各街道、乡镇流管办和社区。目前，全区每个社区（责任区）均能保证1至3名协管员，专职开展流管工作。调整后的协管员工作明显加强。对全区街乡（镇）流管员和社区协管员的补充，给基层的流管工作增添了新的活力。三、丰台区流动人口管理服务中存在的难点丰台区地处城乡结合部，这里房租低，交通相对便利，城市管理比较薄弱，是流动人口相对聚集的地方。居民大多是两类，一类是由原来城郊的农民转化而来，这些居民由于受教育程度不高、家庭经济实力薄弱等原因，大多靠将房屋出租或做些小生意为生；另一类是低收入的流动人口，他们生活条件非常简陋，缺乏基本的生活设施，安全隐患极多，治安管理混乱。而依靠出租房屋为生的原城郊农民，往往和作为承租人的流动人口形成利益共生体，共同抵触地方政府的管理包括出租房屋管理和税款征收工作。基于丰台区的这些特点，流动人口管理工作中的难点问题主要表现在以下几方面：（一）流动人口数量难以统计，出租房屋管理难度加大目前在丰台区到底有多少流动人口，难以有一个准确的统计数据。能够进行流动人口统计的两条途径暂住证办理和出租房屋登记目前都存在着一些问题。一是尽管2003年以来，公安系统贯彻中央提出的“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，简化暂住证办理手续，未设置任何前提条件，但流动人口办证的积极性并没有随之提高，相反办证率越来越低。二是2004年7月1日起全市统一取消房屋租赁许可证，实行房屋租赁登记备案制度，但是很少有人办理房屋出租备案， 对未登记备案的没有任何制约手段，致使出租房屋管理困难。特别是城乡结合部地区的大量出租房屋的登记备案更无法解决。而且出租房屋门难进，公安部门对暂住人口的管理得不到配合和支持，从出租房屋登记的途径也无法得到比较准确的流动人口信息。 （二）流动人口犯罪率居高不下流动人口为北京的城市建设与发展做出了巨大的贡献，但也出现了一些治安犯罪问题。在丰台的治安事件中，流动人口犯罪占的比例在65%以上。2001年至2004年上半年，受刑事拘留以上的有11741人，其中流动人口8183人，占693%；治安拘留的有17562人，其中流动人口12727人，占725%。从这些统计数据看，流动人口犯罪已成为城市管理中的主要问题，并呈逐步上升的趋势。（三）违法建设屡拆不止，违规出租增多，居住环境隐患增多，形成新的城市贫困在丰台的流动人口中，607的人租住在平房中，还有一些住在地下空间，这等于是在丰台形成了许多居住的城市贫困区，这对城市来说是一种威胁。在这种聚居的贫困地区人员密度大、卫生差、安全隐患多，往往是事故、疾病、案件等多发地带。 丰台区自2001年以来，一直下大力气狠抓拆违工作，共拆除违法建设近500万平方米。但违法建设屡拆不止，屡禁不绝，一边是拆违走规范程序，一边是住户快速抢建，部分农村地区违法建设基本处于失控状态。这些违法建设内，安全隐患突出，治安隐患集中，往往形成地方政府管理的难点和焦点。近年来煤气中毒事故、火灾事故、有影响的刑事治安案件绝大多数都发生在违法建设或违规出租房屋内。仅在2003年交通事故死亡人数中，流动人口占总亡人数的5564，煤气中毒死亡人数占总亡人数的90以上，同时在违法建设多的地方，无照经营者就多，给工商管理部门的工作也造成了困难。（四）流动人口聚集的居住格局，为管理工作带来了障碍由于城市规划或开发商的原因，许多农田被征用之后，处于短期的闲置状态。本地人和流动人口利用这个机会，在这些闲置土地上私搭乱建出租或自住。目前已经形成了部分依靠这种方式建立的流动人口大院，里面居住有几百人，甚至上千人。流动人口在里面集生产、经营、生活的为一体。太和大院就是一个典型的例子。太和大院是和义农场（隶属南郊农场）所属太和中学的校办工厂（太和家俱厂）将场地（面积约40亩）分别租给三个人，三个人又在场地上违法建设15个出租院并将其分租给流动人口而形成的出租大院，服装加工户无照经营，流动人口大多无暂住证、流动人口婚育证。这种流动人口的聚集格局是生产安全、治安的隐患所在。并且同一身份人口居住的集中，往往容易形成自己的一套社会结构，外部力量很难进入，一旦发生冲突，容易形成凝聚力，对社会稳定造成很大威胁。（五）对流动人口的无照经营查处难度大流动人口的无照经营在工商部门的管理中也是一个难度较大的问题。违章建筑多的地方，无照经营就多。造成无照经营的主要原因一是村委会为了降低拆迁补偿费的支出，对没有房产证明的不给盖章；二是流动人口存在这样的误区，认为办完照以后费用很大，又纳税，又交管理费，有的地方村委会给盖一个章，还要收费，成本很高；三是流动人口认为有可能这里生意不好做，几天就不干了，就不会去办照了。这种村集体与流动人口各自的利益谋划使得无照经营增多，造成工商部门的查处难度加大。四、难点形成的主要原因（一）流动人口与部分本地人口形成利益一体化的社会关系丰台区在北京的发展中城乡结合部的特点比较明显，低廉的房租、相对便利的交通以及比较薄弱的城市管理，这些条件都比较适合流动人口居住。这些流动人口一般文化素质比较低，就业行当比较多，要求不高，只要满足基本的生存就行。他们居住环境恶劣，卫生条件差，治安事件多等，是城市的不安定因素。但是城乡结合部地区的一些集体和个人正是依靠流动人口的到来有了大量的收入来源。他们依靠出租房屋和土地，经营流动人口工作和生活的各项事务，找到了一条提高收益、积累资金的途径。这种城乡结合部地区某些集体和个人与流动人口形成的利益一体化关系是流动人口在城乡结合部地区长期存在和发展的原因所在。这种关系破坏了城市社会的管理体系，带来城市管理的新问题。比如城市政府对流动人口进行管理的一些政策、措施难以通过现有的社会管理系统（如乡村组织）得到有效传递，利益共同体内的相互包庇行为大量产生：向房主收税时承租人不配合；查验流动人口证照、查处无照经营时出租人不配合；安全监察、治安防范时，为抵触出租房屋税，房主一般不让房客配合；拆违时房主房客都不配合，房东与承租人合谋欺骗和阻挠管理部门和管理者的工作。部分人为了获取租房利益，违章建房，私搭乱建现象层出不穷。利益共生体内出租群体和承租群体之间的相互包庇行为导致了全区相当一部分流动人口管理处于“体外循环”状态。流动人口对丰台的财政税收贡献，部分由这些集体和个人所获得，并没有完全贡献到丰台的财政中，这些都给流动人口的管理工作造成了很多困难。（二）管理体制未转换以城乡结合部为特点的丰台区在管理体制上一直存在着城市管理和农村管理分开的城乡二元管理体制。在现今城市化速度加快，流动人口已成规模的趋势下，原来城乡二元管理体制已不适应社会的发展，应将城乡二元管理体制向城乡融合的管理体制转变。丰台区这种管理体制的惰性主要表现在土地城市化与人口城市化未同步进行。城市化过程中，一方面是城市扩展到周边的农村地区，原来的农民转成居民，他们的土地变成城市的土地，而农民除了得到一些赔偿之外，没有城市居民的待遇，就业困难，缺乏社会保障，没有被纳入到城市管理中来，这就使失地农民只能依靠出租房屋得到一些收益。同时，由于开发商受经济利益的驱动，对失地农民往往是低价安置，也给城市管理工作带来一些矛盾。另一方面，大量的流动人口需要低价的出租房屋，因此农民简易房屋甚至是违章的出租房屋很有市场，屡拆不止。（三） 管理系统不顺畅虽然丰台区在流动人口管理工作上重新调整了外来人口管理工作领导小组这一议事机构，将公安、工商、房管、税务、计生等相关专业管理部门主要负责人充实进领导小组，把区流动人口管理工作领导小组办公室（简称区流管办）从公安部门剥离出来，正式列编成为独立机构，并且择优招聘了438名专职协管员，但是目前在管理系统内仍然存在不顺畅的问题。丰台区农村地区村一级的流管协管员其薪酬由村财政负担，这其中主要是来源于他们对流动人口收取的卫生综合服务费等费用，但是由于后来取消了对流动人口收取卫生费的规定，他们失去了薪酬来源，也就降低了为流动人口工作的积极性，而且村级协管员不是专职的协管队伍，往往是联防、税收，收卫生费等多项工作一个人干，因此容易影响流动人口管理工作的统一和协调。 同时由于市流管办还挂靠在公安部门，上下不畅，流动人口管理机构在全市未形成统一的垂直管理，市、区、乡镇三级管理交错，工作机制的不顺畅难以适应新形势下流动人口城市管理的需要。（四）管理制度的缺失2003年国家取消了收容法，使流动人口的流动进一步合法化。2003年市公安局核发房屋租赁安全合格证的行政审批项目被取消，2004年5月北京市外地来京人员租赁房屋管理规定等规章被废止，标志着一段时期内行之有效的出租房屋管理“两证一牌”制度的终结。行政许可法实施后，“一条例十规章”部分有效，部分无效，同一规章内部分条款有效，部分条款无效，支离破碎。对此，一些从事实际工作的人指出，现在把过去的制度取消了，新的制度又没有，形成制度真空，使执法者束手无策。（五）管理机制的不协调在对流动人口的管理与服务中，政府、市场和群众组织三种管理机制应共同发挥作用，明确三者的职能范围。但在目前的实际管理中，仍然存在管理机制不协调的问题。政府管得过多，市场调节未完全发挥作用，群众组织开始在管理中发挥一定作用，但是远远不够。比如流动人口的就业应以市场为主进行调节，政府应减少行政干预，不要设置地方的职业保护，阻碍流动人口的进入，而对于系统的就业培训等服务性事业应以群众组织的管理为主，政府以此为基础进行制度建设来实现管理。又如在城市化过程中，对失地农民的安置应发挥政府职能，由政府起主导作用，而不是由市场来起主导作用，不能让开发商来安置农民。这样就可以避免失地农民和租住其房屋的流动人口形成利益共同体而妨碍对流动人口的管理。五、加强丰台区流动人口管理工作的对策建议随着社会和经济的发展，城市化速度的加快，对流动人口的管理模式也在发生着相应的变化，正在由原来计划体制下的行政管理向适合社会发展需要的方向变化，由防范犯罪为主的治安管理向城市融合的多方位综合管理转变。（一）制度与政策建设1、以人为本，建立流动人口平等待遇的思想理念。要用平等的思想理念来指导流动人口管理和服务工作。对流动人口的管理理念要防止只管理不服务和只服务不管理两种极端思想，使流动人口受到与常住人口一样的服务的同时也应接受与常住人口一样的管理与约束。2、政府、市场和群众组织三种管理机制共同发挥作用，提高管理效率。政府专门机构、市场和群众组织三种管理机制要共同发挥作用，各司其职，明确各自的职能范围。3、将城乡二元管理体制转向城乡融合管理体制，逐步构筑流动人口与丰台融合的制度框架。（1）在城市化过程中，同时实现土地城市化与人口城市化。土地被城市征用之后，对无地的农民相应地提供就业机会和社会保障，使失地农民彻底完成从农村管理到城市管理。对于征用土地农民的安置不能让开发商起主导作用，应由政府起主导作用来进行规划和安置。（2）将管理流动人口就业的重点转到协调劳资关系、保护劳动者利益上来，加大对流动人口的就业培训力度。（3）将流动人口纳入社会公共服务的覆盖范围，主要是流动人口子女的就学和公共卫生服务的问题。（4）扩大流动人口社会保障覆盖面，尤其要保证零散民工的社会保障措施的到位。4、通过城市改造来打破流动人口聚集的居住格局和违章建设屡禁不止的现象。通过打破居住格局，杜绝违章建筑的不断出现，对工商管理、安全防范、社会稳定会有积极的作用。（二）管理的组织系统建设1、以社区为基础，建立独立的流动人口管理机构和人员队伍。在对流动人口的管理上，要充分发挥社区的基层作用。在社区（包括居委会社区和村社区）设立相应的流动人口事务的专门管理人员，根据社区的流动人口数设立管理人员数量。社区管理人员熟悉社区中每一家的基本情况，对流动人口的管理有其优势，对维持治安、杜绝犯罪都有一定的作用，应该说基层工作人员是国家政权稳定的基础。同时在每一级政府管理机构中都相应设立流动人口管理机构，解决人员编制。流动人口是城市管理中的一个重点，应该形成一支相应的管理队伍，起码在目前这个阶段这个时期应有这样的一支队伍，与政府相关部门形成垂直隶属关系，并给以相应的经费开支和资金支持。2、抓住单位和社区两个环节，重视出租房屋的管理。在目前出租房屋管理困难加大的情况下，对流动人口的具体管理中，应依靠两头，即工作单位和社区。对有稳定工作的流动人口，一方面应依托其单位作为管理的一个机构，对聘用流动人口的单位给予一些制度规定，通过单位的直接管理来实现对流动人口的管理。另一方面，通过流动人口居住的社区对其实行管理。对于没有稳定工作的流动人口，社区是管理的主要力量。而社区的管理主要是通过对出租房屋的管理来实现的。应加大对出租房屋的管理力度，对非法出租房屋加大处罚。社区可以进一步发挥出租房屋服务社的作用，为房屋出租人和流动人口承租人牵线搭桥，这样双方都会通过社区取得信任，有利于社区的管理工作。3、消除身份差异，完善登记管理，在目前农村和城市二元户籍管理制度下，应对流动人口建立登记信用制度。具体做法是：（1）登记。流动人口在其居住地的社区要进行年龄、性别、出生地、迁出地等基本情况的登记。（2）分级。根据流动人口的学历、技能、工作的稳定程度，居住的时间等将登记证分成不同的级别。所享受的待遇根据级别的不同有所差异。对于急需的人才给予最高的级别