市场化政策制定工作进展和设想.doc

西部小城镇环境基础设施经济适用技术及示范目市场化政策制定工作进展和设想根据“中国西部小城镇环境基础设施经济适用技术及示范项目”的统一安排，“政策制定活动之市场化政策子活动”项目组从2003年12月至今，开展了一系列实地调研和可行性研究工作，初步形成了推动西部小城镇环境基础设施市场化进程的总体设想。一、市场化政策制定前期工作情况汇报（一）调研活动（）2003年12月12日至12月31日，项目组赴四川的马尔康、小金、康定、道孚、甘孜、泸定、盐源七个县进行调研。（）2004年1月7日至1月12日，项目组赴重庆的涪陵、万州、奉节、巫溪四区县进行调研。（）2004年2月15日至2月31日，项目组赴云南的丽江、维西、香格里拉、宾川四市、县进行调研。（）2004年7月16日至7月21日，项目组赴深圳进行考察、调研。（）2004年8月13日至8月15日，项目组赴贵州湄谭县进行调研。（二）撰写报告（）十六个拟选示范地的调研报告（）西部小城镇环境基础设施市场化调研综合报告（）东部（深圳）考察报告（）湄谭县SWOT分析报告。（三）与“101”个示范点对接市场化政策实施方案与四川的马尔康、康定、泸定、盐源泸沽湖旅游风景区、阿坝，重庆的涪陵、奉节，云南的宾川、丽江、香格里拉十个示范地进行了政策的制定与实施的对接。（四）参加相关活动（）2004年1月13日至14日参加项目启动会（重庆）（）2004年4月26日至29日参加项目第三次协调会（丽江）（）2004年7月21日至25日参加项目财务培训活动（成都）（）2004年8月16日至19日参加贵州湄潭县示范点讨论会（北京）二、西部小城镇环境基础设施市场化的总体设想（一）西部小城镇环境基础设施市场化可行性分析项目组通过详尽细致的调研分析，得出一个基本结论：从目前情况看，中国西部小城镇环境基础设施经济适用技术及示范项目涉及的供水、污水处理、垃圾处理三个行业中，供水行业已经具备了市场化运作的必要条件，近期即可进入试点和推广实施阶段；而污水处理和垃圾处理这两个行业有其特殊性。除少数地区可望实行适度市场化外，大多数地区市场化条件尚未成熟，为此，需要增加一些必备的基础条件，如果盲目推进，势将欲速则不达。1、供水行业自来水作为城市发展中不可缺少的必需品，随着我国西部大开发和城镇化进程的加快，城市空间的拓展和居民生活水平的提高为自来水行业提供了稳定的需求基础。西部小城镇供水领域的市场化是完全可行，也是非常必要的。第一，从时代潮流和发展趋势来看，市场化将成为城镇水业的主导。虽然国际上存在着产业化是否适合公共行业的争论，但以效率为目标的市场化已成为国际水业发展的主流趋势。我国目前正处在市场经济的全面推进期，政府在资产经营领域总体呈退出趋势，在供水领域实行市场化是潮流所向，大势所趋。第二，从供需关系来看，供水领域市场广阔，有利于引入竞争机制。我国在原有的计划经济体制下，供水领域由政府大包大揽。改革开放以后，这种模式已经不能满足新形势下城市供水的需要。随着我国城市化水平的不断提高，作为城市基础设施重要组成部分的水业设施建设和更新的投资需求巨大，通过充分发挥市场机制的作用，才能满足日益增长的城市供水需求。第三，从行业背景来看，城镇水业优势突出。与制造行业相比，城镇水业的产品生命周期是最长的，城镇水业具有稳定的投资回报，适宜进行市场化运作。第四，从产品特性来看，供水领域市场化运作便于操作。自来水作为一种基本的生产生活资料，在城市生产和居民生活中不可缺少，自来水的产品特点确定了其易于收费的特性，公众的自来水有偿使用观念接受程度高，有利于供水领域的市场化运作。综上所述，目前在西部小城镇供水领域实施市场化是可行的，也是必要的。2、污水处理行业通过调研，并在总结国内外污水行业成功经验的基础上，我们认为，目前在西部小城镇推行污水处理市场化仍然需要创造一些条件。第一，公共产品与私人需求之间存在矛盾。流域环境需求的不同，使得西部小城镇对污水处理的认识存在差距。尽管不少小城镇居民能够意识到污水对其生产、生活带来的危害，但是否必须进行处理还存在模糊的认识。不治理污水，短期内并不会影响到人们的生产与生活，而治理污水反而会增加经济负担。在本质上，这是公共产品属性给居民带来的必然反应。第二，污水处理项目的投资对西部小城镇而言是个巨大的经济负担。污水处理项目是资金密集型项目，投入大，技术要求严格，运行成本高，项目缺乏可靠收入来源，导致市场化的经营环境不足。第三，西部小城镇经济不发达，人口少，居民收入不高，生活水平低，财政收入更是入不敷出，污水处理市场化缺乏经济基础。另一种矛盾是：污水处理项目建成投产后，如何确定居民和政府在运行费用中的分担比例，以保证项目的正常运转？如果非要通过提高收费来维持污水处理设施的运行，居民的承受能力和政府的压力将面临考验。3、垃圾处理行业西部小城镇垃圾处理行业与污水处理行业情况相似，多数地区市场化条件不成熟，除了存在与污水处理行业类似的情况外，还存在特有的问题。（1）建设投资。目前西部小城镇垃圾处理项目的建设资金均来源于政府投资、国债或赠款，资源配置的市场机制远未形成。（2）收费和运营。目前西部乃至全国大部分垃圾处理都还没有实行收费制，仍由政府包办。收费标准及收费方式也是实际工作中面临的难题，多数地区收取的和将要收取的垃圾处理费，仅仅是垃圾处理的成本费，不足部分均由财政补贴，没有考虑成本利润这一市场主体最关注的问题。（二）总体设想根据对西部小城镇供水行业和污水处理、垃圾处理行业的调查分析，我们提出按三个不同行业推进市场化进程的设想。1、供水行业鉴于西部小城镇供水行业已经具备市场化的基本条件，目前应当尽快启动项目试点，逐步推广实施，并及时总结经验教训，以对相关行业起到示范和带动作用。（1）在供水行业打破垄断、开放市场，充分发挥市场机制配置资源的作用，不能再搞地域分割与部门封锁。在指标和进度要求下，已经改制的供水企业，在处理好国有资产不流失与现有职工的合法权益不被侵犯的同时，还应该引入竞争机制，并严格按现代企业制度构建多元化的投资主体，达到既提高供水企业经营管理能力与降低运行成本，又尽可能减少甚至取消政府的财政补贴。可以根据各地的实际情况，通过招投标方式来引进本地或外地投资主体，模式上可选择ROT（改造-运营-移交）、TOT（移交-经营-移交）和BOT（建设-运营-移交）等。（2）必须建立政府对供水行业市场化有效监管的体系。政府代表社会公共利益对供水行业进行有效监管，涉及公共利益的决策，应更多考虑到各个群体的承受能力。在严格规范政府行为的同时，合理设置监管机构，制定一系列的监管制度和监管标准，并界定政府监管的政策界限，实现政府对供水行业监管的法制化、规范化、程序化、高效化。2、污水处理与垃圾处理行业由于西部小城镇污水处理与垃圾处理实施市场化的基础条件尚不成熟，只能采取逐步推进的方式进行，需要解决以下三个问题。（1）市场化经营主体的确立污水处理与垃圾处理行业市场化主体的准入要考虑：竞争强度、经营管理能力、技术实力、资产实力和信誉基础等。关于经营主体的构建，我们的设想是：一是市场化主体必须完全按照现代企业制度建立。二是引入竞争机制，形成多元化的投资主体，可以考虑在更广泛的范围内实施污水处理与垃圾处理经营权的招投标。三是政府需要建立相关的特许经营制度。四是充分核算污水处理与垃圾处理的运行成本，并将该成本和企业的合理利润体现在政府与企业的相关契约之中。五是政府应当给予适当的财政补贴。（2）政府在污水处理与垃圾处理市场化进程中的监管问题地方政府应制定监管制度和相应的配套政策：一是建立适合本地区的特许经营制度，制订适合本地区的市场准入标准，建立竞争性进入机制、市场化建设与经营机制，合理界定政府与经营企业之间的权利义务关系；二是依据地方经济和居民实际承受能力，与上级主管部门合作，建立合理的收费体系；三是确定污水处理与垃圾处理费用的征收和管理办法，建立经营企业处理费用的结算体制；四是建立统一的监管体制，尤其是确定监管主体，并确定各部门的权利义务关系，加强政府各部门对污水处理和垃圾处理行业的监督管理与指导。（三）关于解决污水处理与垃圾处理运行资金不足的设想西部地区小城镇普遍存在以下问题：一是城市不发达，长期忽视污水处理与垃圾处理基础设施建设。加上污水排放或收集管网系统和污水处理设施建设、垃圾清运系统和处理设施建设，投入较大，西部小城镇难以承受。二是城市人口少，经济不发达，导致污水处理量与垃圾处理量较小，在营运上难具规模效益。三是当地居民收入低，生活水平低，居民中弱势群体比重较高，收费困难。四是财政收入更是入不敷出，导致两难境地：如果提高收费标准，则加重居民负担；如果增加地方财政补贴，财政又拿不出钱。五是政府、企业、居民的市场化意识缺乏，即便是有承受能力的企业和居民，付费意识也急需建立，收费制度的建立健全需要一个渐进的过程。六是收费标准提高之后，对弱势群体的补贴又存在问题。因此解决污水处理和垃圾处理运行资金不足成为政策制定的关键。对此我们提出如下设想：1、建立财政转移支付机制（1）建立中央对西部地区环境保护与生态建设的补贴机制目前，中央财政已经建立起西部生态建设的财政转移支付机制，但是对西部环境污染的治理还未纳入。因此，可以适当扩大转移支付的规模，专门用于西部环境污染治理。（2）建立省级地方政府对本辖区小城镇环境保护与生态建设的补贴机制西部各省区经济发展程度存在差异，因此，建立省级政府对辖区小城镇的财政转移支付机制，提高小城镇污水处理和垃圾处理的能力，有利于当地的环境保护和经济发展。（3）建立长江流域、黄河流域和珠江流域下游地区对上游地区环境保护与生态建设的补偿机制。为保护长江流域、黄河流域、珠江流域的生态环境，治理污染，应树立流域生态环境综合治理的观念，统一规划流域环境保护与能力开发，合理利用流域资源；为此，应建立一定的补偿渠道来核定下游受益地区对上游治污的补偿，在一定程度上可以缓解西部小城镇治污资金短缺的问题。2、建立西部环境保护与生态建设的专项基金该基金的资金来源主要包括：（1）西部向中部和东部输出资源可加收资源附加费近年来，“西气东输”、“西煤东运”、“三峡水电东输”等工程启动，西部向东、中部输出了大量的资源，因而可以从资源输送中适当地收取资源保护附加费，用于西部小城镇环境治理。（2）从长江流域、黄河流域、珠江流域中下游地区的取水量来收取一定的资源保护费。（3）从长江流域、黄河流域、珠江流域的发电量收入中收取一定的资源保护费。（4）外国政府、国际组织、国内外企业、个人与其他组织及社会各界的捐赠款。目前，我们正在组织有关专家对该设想进行论证，并研究补贴、补偿和资源附加费收取的标准。三、中国西部小城镇环境基础设施市场化政策指南的形成第一批五个示范项目，已涵盖了西部小城镇供水、污水处理和垃圾处理的三个领域。从三个领域市场化政策中直接提升适合西部小城镇环境基础设施市场化的国家政策还比较困难，但它们既有个性，又有共性，如果在本省成功扩散，在整个西部推广得到认同，则“第一批五个政策示范案例”+“四省市第二批若干扩散成果”+“整个西部第三批若干经验推广”=“中国西部小城镇环境基础设施（城市供水、污水处理和垃圾处理）市场化政策指南”被国家认同应该顺理成章。本着这一思路，课题组就适合当前五个示范项目的市场化政策草案如何提升为本省政策，以至进一步上升为国家政策形成如下构想：继续扩散推广实施形成三个行业市场化政策讨论稿总结经验在三省市推行专家评估报三省市批准上升为国家政策专家评估修订配合成果扩散执行单位总结经验未通过评估再评估整个西部修订未通过评估再评估通过评估成果扩散至其他示范地继续扩散推广实施对五个示范地市场化政策的详细调研总结经验在三省市推行专家评估报三省市批准上升为国家政策专家评估修订配合成果扩散执行单位总结经验未通过评估再评估整个西部修订未通过评估再评估通过评估成果扩散至其他示范地与五个示范地商定市场化政策制定与实施的工作方案对五个示范地进行回访，确定示范项目市场化政策的框架，并得到专家认同东部考察与五个示范地县政府或其上级政府进行协调，达成共识，明确目标，形成工作方案并得到专家认同在所选的五个示范地进行市场化政策试点四、五个示范项目市场化的进展与工作设想对目前已经确定的五个示范项目，我们根据各自的实际情况进行了初步评估，并分别提出了推动其市场化的设想和总体进展安排。7（一）五个示范项目市场化的进展及条件1、市场化的进展 进展示范地（项目）现有的市场主体政府监管公众对示范项目市场化的认知项目投融资康定（污水处理）康定县供排水公司建设环保局负责行业管理，物价局负责批准收费标准政府、业主热情较高，虽然大部分居民的市场承受力有限，但都能接受。国债资金、地方财政及企业自筹、银行贷款、申请荷兰赠款丽江（污水处理）改制后的国有独资的供排水公司防预站监管水质、物价局监管收费价格，建委与供排水公司之间的“裁判员与守门员关系”没界定清楚政府、业主积极争取，大部分居民的能够认同银行贷款、政府配套、申请由荷兰政府赠款奉节（污水处理）国有性质的奉节县公平排水有限责任公司招标、建设、收费、资金使用等监督条理和监督的程序不健全完全市场化的承受力不足国债资金、地方配套、申请荷兰赠款涪陵（垃圾处理）国有性质的涪陵区固体废弃物处理有限公司行政主管部门为区建委，物价局审批垃圾处理费收取与价格调整，监管内容、方式还缺乏规章制度政府、业主和居民的市场化意识较高国债投资486万元、申请荷兰赠款380万元；地方自筹资金139万元。宾川（城市供水）改制后的宾川县第二自来水厂行政主管部门为城建局，防疫站、环监站监管用水的安全、清洁、卫生，物价局监管水价具有进行环境基础设施的市场化运作的基础财政拨款、银行贷款、业主投资、国有资产管理公司投资、员工持股，申请国债资金，申请荷兰政府赠款162、市场化的条件（1）康定县常住人口7万人，污水处理量较少，难以形成规模；污水处理费已从2002年12月起开征，城镇居民容易接受污水处理收费，但承受能力不足；县政府已承诺用财政补贴污水处理运行费用的不足部份。因此，康定县污水处理项目的市场化程度不能太高，只能逐步推进。（2）丽江市已有一座运行多年的污水处理厂及配套截污管网，具备相应的行业运营技术和管理经验；作为三个遗产城市，随着城市化进程的加快，旅游业的迅猛发展，生活污水排放量与污水处理量都将增大，污水处理能力已有2万立方米/日，加上示范项目1万立方米/日污水处理能力，具备较大的规模效应，能够降低运营成本；当地2003年的GDP达到17.84亿元，地方财政收入10739万元，城镇居民人均可支配收入7377元，地方财政和城镇居民具有较高的价格承受能力；目前污水处理与城市供水采取“一体化模式”。因此，丽江市污水处理项目可采用较高程度的市场化来建设和运营。（3）奉节县公平镇现有城镇人口1.32万人，污水处理示范项目规模为0.4万立方米/日，污水日处理规模较小，单位运行成本较高；县政府承诺对弱势群体由财政给予补助，按照国家对三峡库区水环境治理的有关政策规定，该项目建成后由重庆市水务集团经营，能确保项目正常运行。因此，奉节县公平镇污水处理项目可基本实现市场化运营。（4）涪陵区总人口113万人，2002年末全区GDP85.3亿元，人均GDP达7667元，地方财政和城镇居民对垃圾处理收费具有较高的承受能力；有运营的1座城镇生活垃圾处理厂，具备相应的垃圾处理技术和管理经验。因此，涪陵李渡镇垃圾处理项目可采用较高程度的市场化来建设和运营。（5）宾川县国企改革已于2003年底基本完成，成立了国有资产经营投资有限公司，以资本为纽带的国有资产管理、监督、运营体系基本形成；非公有制经济迅速发展，截至2003年底，全县个体工商户达8860户，私营企业达149户，私营企业累计上缴税金1744万元，占县级财政收入的20.6%，当地经济的市场化程度较高；城镇现有人口8万人，城镇居民生活用水价格目前为1.60元/吨，这在“16+1”中处于较高水平，城镇居民对市场化带来的价格变化具有很高的接受能力；现有供水量4000立方米/日的自来水厂1座，县城自来水普及率仅35%，用水量还有较大的提升空间。宾川县政府己承诺，项目建成运行以后，将关闭自备水源，该供水项目基本可实现市场化运营。（二）五个示范项目可供选择的市场化模式根据五个示范地项目的特点，可以选择的市场化运作模式主要有如下几种：1、供排水一体化模式供排水一体化模式是指将原属事业单位的污水处理厂与属企业性质的自来水公司合并，形成一个企业集团，同时经营供水和污水处理业务，甚至还有向更深层次的一体化发展，把原水供应、城市供水、排水、污水处理、中水回收利用都囊括在一起运作的方式。这种模式在我国许多地区被采用，如深圳水务集团。这种模式有三个显著的特点：第一，“回报扶贫”。用供水行业较高的投资回报，补贴污水处理项目的不足。第二，“技术和管理扶弱”。供水行业发展已具有了较长历史，在水处理技术和管理经验方面都较污水处理行业有优势，二者合并后，有助于提高污水处理行业的技术和管理水平。第三，解决污水处理融资的企业法人主体问题。传统运营体制中的事业单位是不允许向社会融通污水处理资金的，改制合并后的企业就可以解决这一问题。同时，由于有供水业务做保障，“一体化”后的企业具有较高的融资信誉和融资能力。但是，如果没有特殊政策或行政干预，具有回报和技术及管理优势的供水企业，并不见得愿意背“污水处理这个包袱”。2、管理合同（政府投资建造，委托运营）模式管理合同模式是指由政府投资建造供水、污水处理或垃圾处理设施后，为了降低运营成本，将设施运营中的某一部分承包给民营企业；或者为了增加企业对设施管理的自主性，减少政府对日常管理的干预，将整个设施运营的所有管理责任委托给民营企业运营的运作方式。在管理合同模式下建设主体是政府，运营主体是纯粹的民营企业，在提高效率和服务质量方面有较充分的市场体制与机制保障。另外，由于运营期间的支出和从政府取得的服务费相对稳定，管理合同模式对于民营企业的经济风险较小，但收益率也相对较低。不过，管理合同模式仍然无法解决政府环境基础设施建设资金短缺的难题。3、BOT模式BOT（建设运营移交），是指政府与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司筹资和建设城市环境基础设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运营良好的城市环境基础设施无偿移交给政府。BOT模式的优点是显而易见的。对政府而言，BOT项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用污水和垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。对企业而言，由于有污水和垃圾处理费做担保，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。表面上，BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。所以，与政府建设和运营的项目比，BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。当然，BOT模式也具有一定的风险隐患。政府面临的风险主要有：一是当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成民营企业的不规范参与竞争，导致城市环境服务供给的不公平和无序问题，严重时，可能使政府丧失对环境基础设施的控制权。三是承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成环境基础设施不能如期建成并投入使用。四是少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。对运营商而言，风险主要有：一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。4、TOT 模式TOT模式，即移交运营移交，是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购得设施并取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。从本质上看，TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于BOT模式，但对投资者仍有较大吸引力。TOT模式运作的关键是要做好设施转让前的资产评估，确定合理的投资回报率。（三）五个示范项目市场化实施的初步结论根据五个示范地的市场化进展和条件，结合城市供水、污水处理与垃圾处理的行业特征，项目组初步认为这五个示范项目市场化的模式选择分别如下：1、宾川县供水项目由于投资主体已确定，基本的市场化条件也具备，可采用“委托运营模式”，未来的发展可将排水纳入，实现供排水“一体化模式”。2、涪陵区李渡镇垃圾处理项目由于政府已经投资建设，其市场化的程度也较高，可采用“委托运营模式”。如果能够创造条件，吸引民营企业介入，可采用“TOT模式”，尽快收回投资去建设其它环境基础设施项目。3、奉节县污水处理项目由于重庆水务集团公司承诺建成后运行，按照国家对三峡库区水环境治理的有关政策规定，BOT（建设运营移交）模式能确保该项目的正常运行。4、丽江市污水处理项目由于丽江市供排水公司的存在、当地市场化程度较高，该项目可采用：（1）供排水“一体化模式”，直接将该项目纳入丽江市供排水公司；（2）“