我国发行地方公债的理论依据和可行性研究.doc

我国发行地方公债的理论依据和可行性研究一、地方公债的理论基础1.公共产品理论公共产品有纯公共产品与混合公共产品之分纯公共产品必须同时具有三个特征效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性典型的纯公共产品是国防但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性介于纯公共产品和私人产品之间因而只能称作混合公共产品如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于混合公共产品从理论上而言对纯公共产品的供给政府财政应全额负担不能依靠市场机制的解决而对于混合性公共产品的供给则应该采取政府和市场共同分担的原则因此无论纯公共产品的供给还是混合公共产品的供给政府都有责任承担下面考虑政府部门对公共产品的支出政府部门的支出可分为经常性支出和资本性支出在一定时期的政府支出中经常性支出直接形成当年的社会消费利益而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年而是同时在今后的若干年内发挥作用根据这样的划分政府对公共产品的支出大部分都属于资本性支出如政府建造的公路、图书馆等混合公共产品以及国防、照明等纯公共产品他们将在以后很长的时期内为整个社会提供利益其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本而应该分摊到今后的收益年份中去只有一部分纯公共产品如政府必须支付给政府雇员的工资等才属于经常性支出这些支出直接形成当年公共产品的成本它与社会当年受到的公共服务利益直接相关政府可以通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金来支付公共产品的支出在由税费提供的公共产品中受益者和成本负担者是一致的；而由举债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担分割为两个不同的时期使受益者和成本负担者有可能变得不一致因为现在的社会成员免费享用了公共产品所带来的效益而未来的社会成员则要承担以往公共产品的供给成本因此政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担如果以举债收入来承担当年的经常性支出意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益而让以后的人来承担偿还债务的责任这种情况下公共产品的受益与成本承担者分主了举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效率的提供水平难以使公共产品的提供达到有效配置的目标而对于政府的资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为唯一的渠道通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期将有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平因为如果当年用税费等财政资金来承担全部资本性支出就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本而让以后的人免费享受它所产生的效益从资源配置的角度看这会使公共产品的提供规模低于有效的水平另一方面虽然资本性支出提供的公共产品可以通过项目自身的收益弥补成本但是由于项目的收益产生在若干期之后在收益形成之前公共产品的供给成本仍应以债务收入弥补而待项目产生收益后再用收费或税收偿还债务于是可以得出结论政府部门的经常性支出由税费等财政资金支持而资本性支出则由大部分债务资金支持是符合效率要求的由于政府对部分纯公共产品的支出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出所以政府对相当部分公共产品的支出都可以用举债筹集的债务资金来支持2.财政分权下的地方公债理论从层次上看由于公共产品的收益广度和范围不同因而它在全国性和区域性公共产品之分受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品就属于区域性公共产品（亦称地方性公共产品）如果受益范围是跨区域的则就是全国性公共产品从理论上说中央政府也可以提供区域性公共产品然而不同地区之间的居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常是不同的因而需求量也是不同的地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳地位这会有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供地域性公共产品相比之下中央政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实结合起来因此很容易造成某一地区居民的公共产品偏好与实际受益之间的差异甚至有可能大相径庭正是区域性公共产品的存在才使财政分权成为必然地方政府提供区域性公共产品的模式与一般性的公共产品理论基本一致（如前所述）但在人口及生产要素存在流动性的情况下地方政府提供公共产品将受到制约根据提布特(tiebout)模型如果每个地方政府分别提供不同的公共产品那么对居民来说哪个地方提供的公共产品最适合于它的需求偏好他就会选择去哪个地方居住通过这种“以足投票”居民表明了对某种公共产品的消费偏好从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品由于存在着居民的“以足投票”地方政府难以通过税收对流动性要素征税从而削弱了地方资源的可征税性和地方政府的征税能力较低层次的地方政府更是如此这其实也是低层次地方政府以财产税作为征税依据的一个重要原因同样在地方政府提供地方公共产品时如果通过税收筹资不但违背了“受益原则”而且由于受益与负担成本的分离现在的居民承担了以后居民的成本会使居民通过地区间的流动表达不满结果并不能有效的提供公共产品而通过举债支出则可以有效地避免这种副作用的出现这就是财政分权下的地方公债理论二、中国发行地方公债的几个问题发行地方公债还必须解决几个重要的问题是1.发行地方公债的目的究竟是什么由于现在地方财政存在大量隐性赤字通过发行地方公债似乎可以顺理成章的解决这一问题但是实际上这是不可行的地方财政赤字的存在原因是多方面的既有财政举债过度的问题又有财政包袱过重而导致的欠拨支出挂帐等问题用地方公债弥补赤字无疑相当于承认了这些问题存在的合理性这不但不能解决地方财政支出结构不合理和地方政府职能不到位的问题反而会因为公债资金不能获得收益而导致偿债危机所以是不可取的实际上发行地方公债的目的主要就是通过规范地方财政收支体系为地方政府提供一种财政补偿机制使其继续承担相应的职能一方面为经济发展提供必要的公共产品另一方面也通过公债资金的有偿性、规范性解决地方政府预算的软约束降低其对市场的过度干预增强其经济建设支出的效益2.地方公债的发行可否减轻中央政府的债务压力事实上中央政府发行的国债中已经为地方政府代为发行了一部分债务一般来说中央政府发行公债应该用于全国性的、经济效益外溢明显的大型基础设施的建设项目如果中央代为发行地方公债其实已经说明这部分资金的使用项目具有地域性既然这部分资金使用于地方性公共产品的提供当然应该由地方政府发行公债筹集更为合理从这个角度讲地方公债的发行的确可以减轻中央政府的债务压力但是如果考虑到地方财政风险的存在这一问题就变得复杂了具体在下面第四个提出的问题中论述3.地方公债能否用于支持落后地区是否可以用于西部大开发必须认识到地方公债属于一种非常规范的财政筹资方式必须有规范的筹资与偿付机制配套才能发挥作用但是当前我国的地方财政却是这样一种现状越是贫穷落后的地区、财政越是紧张、财源越是枯竭如果贸然使用公债资金很可能无法收到预期的收益因而很难承受还本付息的负担而发达地区正相反越是发达的地区非规范的收入越多从建立规范的地方财政收支体系出发发行地方公债可以降低非规范收入数额；并且发达地区财源充足也有助于降低财政的偿债压力至于通过发行地方公债支持西部大开发则不能一概而论如果仅仅是带有扶贫性质则并不可取；如果是建设地方性的基础设施为经济发展减轻瓶颈约束也是值得考虑的一种筹资方式4.地方公债在现阶段能否起到防范财政风险的作用虽然地方公债提上议事日程与地方财政风险有关但是发行地方公债是否可以起到减轻甚至是防范财政风险的作用则还需要深入探讨地方政府通过债务筹资提供与经济发展有关的公共基础设施等公共产品在发达国家也普遍应用因此发行地方政府公债从理论上而言确实可以解决我国地方政府的财政风险问题但是如果深入思考就会发现地方公债这一规范的财政筹资方式是与发达市场经济相适应的而我国现在的市场经济体制还远不能说完善在过渡经济时期地方政府作为相对独立的利益主体追求垄断租金的最大化只要是能使其最大化利益什么样的方式方法都是可以采用的地方财政风险的一个根源也在于此本文第二部分在介绍美国及日本发行地方公债时就已经提到了监管的重要性实际上现阶段我国发行地方公债的关键不在于能不能发而在于相应的监管机制能否建立如果不能建立有效的监管体系地方政府对于资金的需求就是无底洞发行地方公债也不可能起到规范收入、防范风险的目的甚至会加重地方财政的风险程度5.地方公债的定位地方公债到底采取什么样的形式也是值得思考的虽然预算法已经规定除法律和国务院机构规定外地方政府不得发行地方债券但是在现实中地方基础设施建设资金短缺的压力也使一些地方政府采取规避措施绕开预算法的限制主要是通过一些同地方政府有密切联系的或本身就是政府下属的企业来发行企业债券筹集资金用于市政建设由项目收益偿还借款但仍然列为企业债券例如1999年2月上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券筹资资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年45月济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券为城市供水调蓄水库工程筹资但是由于发行企业债券要依据企业债券管理条例而许多公用事业项目不符合企业债券的要求从而不能利用债务融资所以并不能从根本上解决地方基础设施建设资金短缺的问题不过从形式上看这些企业债券大体相当于美国市政债券中的收入债券即能够以项目产生的收益偿还所借债务这种收入债券由于不会给财政带来很大的偿债压力因而很适合我国地方政府借鉴使用；而一般责任债券由于要以政府无限的税收收入作为担保在我国地方税体系没有建立起来、地方税主体税种不明确的情况下是不适合采取的因此中国的地方公债在发行初期可以定位于大中城市的市政建设公债在经济发达的大中城市对地方基础设施的需求较高并且信用评级制度也有一定的发展可以作为市政建设公债的试点待时机成熟后再加以推广并发展其他形式的地方公债三、结论地方公债发行的可行性经过本文以上的分析可以得出这样的结论地方公债是公共财政的有机组成部分也是财政分权的客观要求因而是规范的财政收支体系的必然要求但是由于体制转轨的影响当前我国地方财政隐含着相当程度的财政风险发行地方公债一方面可以规范地方政府财政收支、化解财政风险另一方面如果监管体系不能相应建立并发挥作用地方公债则反而有可能引起更严重的财政风险所以地方公债的发行应该谨慎从事可以选择经济发达地区的大中城市进行市政建设公债的发行试点待积累足够的经验且时机成熟后再扩大发行范围参考文献1孙开著.政府间财政关系研究M.大连东北财经大学出版社1994.2文也.防范和化解地方财政风险的理性思考J.当代财经2001,(11).3张晋武