服务型政府理论研究综述.pdf

2006 年第 6 期 总第 30 期 湖北行政学院学报 JournaI of Hubei Administration Institute No 6 2006 GeneraI No 30 收稿日期 2006 09 03 管理研究 服务型政府理论研究综述 杨 磊 马岩巍 华中科技大学 湖北 武汉 430074 作者简介 杨磊 1982 男 湖北长阳人 华中科技大学公共管理学院硕士生 马岩巍 1980 男 山东阳信人 华中科技大学公共管理学院硕士生 摘 要 在新公共服务理论的大背景下 服务型政府理论成为行政管理学术界的一个重要 课题 学者们在服务型政府的定义 建设服务型政府的理论依据 服务型政府的建设框架和服 务型政府的异化四个方面展开了深入讨论 推进了这一理论课题的长足发展 关 键 词 服务型政府 理论依据 基本框架 异化 中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1671 7155 2006 06 0082 04 上个世纪 80 年代在西方国家兴起的新公共 管理运动对以官僚制理论为基础的传统公共行政 理论进行了无情的批判 新公共管理理论一时席 卷全球 并对世界大多数国家的行政改革产生了 非同寻常的影响 2000 年的 11 月 罗伯特 B 登哈特和珍妮特 V 登哈特在美国期刊 PubIic Administration Review 上发表了名为 The new pub Iic service Serving rather than steering 新公共服 务 服务而不是掌舵 的研究论文 从此以登哈特 为代表的新公共服务理论风靡一时 并试图对以 企业家政府为精髓的新公共管理的理论缺陷进行 弥补 国内学者将这篇文章翻译成中文 新公共 服务作为一个新的术语在中国行政管理学术界也 逐渐流行起来 对该理论讨论较多的是如何用新 公共服务理论指导我国的行政改革 如何在实践 中体现服务 建立服务型政府正是在这种情况下 被提出来并得到了广泛关注 本文选取了服务型 政府的含义 理论依据 基本框架和异化四个学者 们比较关注的理论点 对近 6 年来学者们取得的 理论成果进行归纳总结 并指出某些还不尽完善 的地方 一 服务型政府的含义 服务型政府与公 共服务型政府 含义问题是基本问题 是弄清该理论的前提 学者们从不同角度对服务型政府进行了定义 有人从政府职能的角度出发 认为 所谓服 务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供 的 却又与公共利益相关的非排他性服务的政 府 1 著名学者张康之从政府宗旨的角度出发认 为 服务型政府是 把为公众服务作为政府存在 运行和发展的根本宗旨的政府 2 最为广泛引用的是刘熙瑞给出的定义 他指 出 服务型政府 是在公民本位 社会本位理念指 导下 在整个社会民主秩序的大框架下 通过法定 程序 按照公民意志组建起来的以为公民服务为 宗旨并承担着服务责任的政府 3 这一定义包含 了指导理念 政府职能 管理方式等多个角度 因 而得到了广泛认可 但是 与服务型政府同样流行的是公共服务 型政府的概念 它们在论文中出现的几率几乎相 同 在这两个概念上 学术界的认识仍然存在分 歧 主要有以下三种观点 一是各自表述 互不承认 这是比较普遍的 现象 大多数学者在讨论他们的学术观点时都是 二者只提其一 并没有将服务型政府和公共服务 型政府进行对比分析 但从他们对服务型政府和 公共服务型政府的定义 特征和理论来源的描述 来看 所言又事实上是同一概念 第二种观点是将两者等同 认为服务型政府 就是公共服务型政府 程倩在 行进中的服务行 政理论 从 200l 年到 2004 年我国 服务行政 研究综述 一文中同时收录了服务型政府理论和 公共服务型政府理论 但并没有对两者进行对比 分析 只是认为它们都属于服务行政的范畴 4 南 昌大学的陶学荣和黄元龙在引用刘熙瑞关于服务 型政府定义的基础上讨论了建设公共服务型政府 的途径 事实上也就将两个概念等同起来了 5 第三种观点将服务型政府降格为与管制政 府 发展政府为同一类型的传统政府形态 并认为 公共服务型政府是服务型的发展趋势 是更符合 新公共服务理论的政府模式 四川行政学院的王 艳认为 服务型政府并没有超越传统公共行政的 范式 仍然具有传统公共行政的特征 突破官僚 制 建设新型公共服务型政府才是我国行政体制 改革的必然选择 6 这些分歧事实上造成了概念的混乱 不利于 理论的发展 那么 到底应该如何处理这两个概 念呢 本文认为服务型政府是比较符合以新公共 服务理论为指导的政府模式 原因有三 l 从公共服务内容看 公共服务并非全部由 政府提供 也可以由其他公法授权的非政府公共 组织以及工商企业承担 2 从政府服务的内容看 由政府提供的公共 服务理所当然地成为政府服务的内容 但政府在 执行公共政策时还直接为某些微观客体提供个体 服务 是政府及其工作人员在微观管理层面的附 带产出物 也应该被列为政府服务的内容 3 传统的管制政府 发展政府以维护政治统 治 实施社会管理 主导经济发展为最主要的职 能 并不以服务为要务 所以 认为服务型政府并 没有突破传统公共行政范式的观点是值得商榷 的 因此 服务型政府内在地包含了公共服务的 内容 7 它已经表达了公共服务型政府想要表达 的思想 是比公共服务型政府更为合适的概念 二 建设服务型政府的理论依据 学理讲究追根溯源 任何一种观点 不从理论 上探寻根源就不能有足够的说服力 为了不断完 善服务型政府理论 为建设服务型政府提供理论 支持 学者们深刻挖掘了服务型政府的理论渊源 服务型政府的概念是在新公共服务理论大行 其道的背景下被提出来的 因此大部分学者将新 公共服务理论作为服务型政府理论的理论来源之 一 侯玉兰在分析登哈特新公共服务理论的七大 原则的基础上提出 要以新公共服务理论为基础 构建现代服务型政府 也有学者不同意这种观点 宁波大学法学院 的王雁红认为 受西方国家新公共管理运动的影 响 服务型政府 成为了我国政府管理者和学者 们频繁提及的词语 8 王艳认为服务型政府并没 有超越传统公共行政的模式 也就是否认了将新 公共服务理论作为其理论来源 除此之外 学者们还从更为广阔的视角为服 务型政府理论提供了理论依据 南京大学的束锦和苏州大学的肖靓从公共行 政理念的转向和政府失灵及其矫正两个角度为推 进服务型政府建设寻求了理论依据 他们认为 公共行政的变革是以理念为先导的 而公共行政 的理念有着自身的发展轨迹 即由统治到管理再 到服务 他们总结了矫正政府失灵的一般对策 即加强制度约束 进行市场化改革和转变政府职 能 他们认为 建设服务型政府是解决 政府失灵 的关键 9 中央民族大学管理学院的肖陆军和杨丹从四 个方面为建设服务型政府提供了理论依据 第一 从政治学的视角看 马克思主义的民主理论是服 务型政府建设的理论源泉 第二 从行政学的视角 看 现代公共行政学理论是服务型政府建设的直 接支撑 第三 从行政法学的视角看 行政法治观 念正在经历从管理行政到服务 从注重行政权利 的行使到注重对相对人权利的尊重 从以物为中 心到以人为本的变革 第四 从公共经济学的视角 看 公共产品支出原理为服务型政府建设提供了 理论依据 l0 郑州大学公共管理学院的何水也从几乎相同 的角度探讨了服务型政府的理论依据 他提出 人民主权理论 新公共管理理论 行政法治理论 为人民服务理论分别为服务型政府建设提供了政 治学 行政学 行政法学理论依据以及最根本的理 论落脚点 ll 张康之教授从政府规模的视角分析 了政府规模的不虞效应及对策的不适 认为传统 的统治型和管理型政府形态都共同包含着政府本 位主义和权力本位主义的理念特征 自身无法克 38 2006 年第 6 期 杨 磊 马岩巍 服务型政府理论研究综述 服政府规模膨胀问题 而服务型政府尊重政府结 构分化和政府职能专业化的历史趋势 但它不允 许政府结构分化和政府职能专业化造成政府规模 的膨胀 这样 他就从限制政府规模的角度为建 设服务型政府寻找到了理论依据 三 如何建设服务型政府 服务型政府的 基本框架 在为建设服务型政府寻找到了理论依据后 学者们更深入地研究了如何建设服务型政府 一是路径研究 北京大学政治发展与政府管理研究所的谢庆 奎讨论了服务型政府建设的基本途径 他认为服 务型政府的建设是一项系统工程 涉及观念更新 政府职能转变 民主与法制建设 政治文明建设等 诸多方面 需要一个时间较长的过程 这个过程 就是政治与政府创新的过程 而政治创新和政府 创新紧密相连 相互促进 相互融合和重合 因 此 服务型政府建设的基本途径 就是政府创新 即通过政府改革 发展和创新的途径 逐步实现服 务型政府的目标 12 南京农业大学的刘祖云认为 服务型政府体 制建构应借鉴西方前沿的政府管理理论与实践 可以有三个基本的路径选择 政府服务体制建构 的市场化取向 全面质量管理 进入政府管理领 域 以政府服务结果评价为内容的政府绩效管 理 13 束锦和肖靓从矫正政府失灵的视角 对推进 服务型政府建设的路径进行了分析 他们认为可 以从理念变革和技术变革两方面来推进中国政府 管理改革 全面建设服务型政府 他们认为首先 要推进行政理念的转变 即由 统 管 到 服 务 理念的转变 这要求树立 以人为本 的科学发 展观 演绎政府 社会服务人 的角色 在技术层 面 他们提出了以 法治 和 德治 强化对政府运 作的约束和监督 推进政府市场化改革 构建 顾 客导向型 行为模式 建立 以绩效为主 的政府评 价机制等四项具体操作方案 9 二是对服务型政府基本框架的分析 谢庆奎提出 服务型政府是民主政府 有限 政府 法治政府 责任政府 绩效政府 这是服务型 政府的形态 也是服务型政府的目标 12 P126 刘祖云提出 与 服务型政府 的理念相比 责任政府 法治政府 透明政府 等一些政 府理念只是次一级的目标范式 因为它们是实现 服务型政府 这一主导价值的操作性工具 14 他们的讨论都认为服务型政府是比法治政 府 责任政府有着更深刻内涵的概念 是比它们更 高一级的政府范式 这就彻底澄清了服务型政府 与法治政府 责任政府等概念的关系 否定了将服 务型政府作为后两者的平行概念甚至是更低一级 政府范式的做法 结束了一段时期内学术界和政 府官员在处理这几个概念的关系时莫衷一是的局 面 更重要的是 他们的讨论 可以帮助我们构建 起服务型政府的基本框架 1 在基本管理原则上 服务型政府是法治政 府 即崇尚法治 祛除 人治 首先 坚持宪法至 上 政府不能超越宪法 政府职能和权力范围受 法律的制约和监督 第二 坚持用法律约束国家 工作人员 坚决抵制执法犯法 以言代法 2 在用权理念上 服务型政府是责任政府 服务型政府的责任取向是对人民负责 它不同于 追求向上负责和对规则绝对服从的传统责任政 府 它承认政府的权力来源于公民的授权和委 托 坚持 权为民所用 情为民所系 利为民所谋 3 在组织方式上 服务型政府是柔性政府 服务型政府在机构设置和服务方式上都能更好地 适应经济社会发展对公共服务的需要 能更好地 整合公共资源 回应社会诉求 坚持刘熙瑞提出的 公民本位 社会本位为核 心指导理念 以法治政府 责任政府 柔性政府为 基础 这就构成了服务型政府的稳定框架 图 一 图一 另外还有诚信政府 电子政府等也是经常出 现在有关讨论中的概念 但它们都是被包含在这 个框架之内的 诚信政府是法治政府的必然结果 电子政府是建设柔性政府的可行之道 四 服务型政府的异化 表现和原因 广大学者充分注意了我国现实情况 考察了 在服务型政府建设过程中可能或已经出现的一些 48 湖北行政学院学报 2006 年第 6 期 不应该 不和谐的情况 并分析了出现这些现象的 原因 进而发展了服务型政府的异化理论 深圳行政学院行政管理教研部副主任胡兵提 出 服务型政府的异化是指服务型政府模式的实 践运行出现与服务型政府本来的性质相背离的现 象和趋势 如 重形式轻内容 重承诺轻实效 重措 施轻落实 重服务轻监管等 15 P54 胡兵进一步从三个方面分析了服务型政府异 化的表现和学理原因 1 本末倒置 为服务而服务 搞形式主义 甚 至为了服务而不计成本 实际上就是本末倒置 就 是追求服务表象而忽略了服务型政府的本质 2 桨舵之误 新公共管理 的桨舵之分的局 限性导致在服务型政府建设中出现了与以 本末 倒置 恰好相反的另一种异化现象 桨舵之 误 具体表现为公共政策的制定与执行关系处理 不当 一是重政策和制度制定轻执行落实 二是政 府大包大揽 轻服务型政府建设的民主性特征 3 矫枉过正 注重了政府的服务职能却轻视 甚至放弃了监管责任 四川行政学院的王艳从政府提供的服务本身 出发 提出服务型政府有三种异化形态 差别服 务 强制服务 不对称服务 她认为导致服务行政 异化的根本原因是 服务型政府模式只不过是用 一种类型的 行政中心 替代了另一种类型的 行 政中心 所有的服务都是在一个权力中心的控制 下进行 它并没有超越传统公共行政的范式 仍 然具有传统公共行政的特征 6 鉴于此 她认为 突破官僚制 建设新型公共服务型政府才是我国 行政体制改革的必然选择 虽然本文并不同意服务型政府没有超越传统 公共行政范式的的观点 但王艳提出的三种异化 形态却具有重要的意义 不对称服务即公共服务 和公共产品分配的不均等和不公平 强制服务和 不对称服务事实上是政府中心主义 权力中心主 义的体现 如果不能防止和制止这些异化的发 生 服务型政府的建设将会背离其 公民本位 社 会本位 的核心理念 从而退回到 管制政府 发展政府 旧有的模式 至于如何克服和避免这些异化现象的产生和 蔓延 本文认为 关键还在于在服务型政府的基本 框架内 突出法治 强化责任意识 加快机构改革 和制度建设 只有这样才能体现服务型政府自身 的优越性 综上所述 在新公共服务理论传入我国后 学 术界对服务型政府理论的研究已经取得了相当成 绩 特别是在服务型政府的含义 理论依据 基本 框架和异化理论方面 虽然在某些理论点上还存 在分歧 甚至有不完善的地方 但百家争鸣正是学 术理论取得更高成绩的前奏和表现 这些讨论对 我国加快建设服务型政府 推进行政体制改革具 有非常重大的意义 参考文献 1 侯玉兰 论建设服务型政府 内涵及意义 J 理论前沿 2003 23 2 张康之 限制政府规模的理念 J 人文杂 志 2001 3 3 刘熙瑞 服务型政府 经济全球化背景 下中国政府改革的目标选择 J 中国行政管理 2002 7 4 程倩 行进中 的 服 务 行 政 理 论 从 2001 年到 2004 年我国 服务行政 研究综述 J 中国行政管理 2005 4 5 陶学荣 黄元龙 论公共服务型政府建设 途径 J 甘肃社会科学 2005 3 6 王艳 服务型政府的异化与转型 论建 立新公共服务型政府 J 云南行政学院学报 2004 4 7 侯玉兰 新公共服务理论与建设服务型政 府 J 国家行政学院学报 2005 4 8 王雁红 我国服务型政府建设的考察与反 思 J 福州党校学报 2005 2 9 束 锦 肖 靓 全 面 推 进 服 务 型 政 府 建 设 基于矫正政府失灵角度的探讨 J 甘肃社 会科学 2005 3 10 肖陆军 杨丹 服务型政府的特点及其理 论依据 J 理论学刊 2005 6 11 何水 服务型政府建设的理论依据与现 实背景 J 云南社会科学 2005 4 12 谢庆奎 服务型政府建设的基本途径 政 府创新 J 北京大学学报 哲学社会科学版 2005 1 13 刘祖云 服务型政府 价值实现的制度 安排 J 江海学刊 2004 3 14 刘祖云 历史与逻辑视野中的 服务型政 府 基于张康之教授社会治理模式分析框架 的思考 J 南京社会科学 2004 9 15 胡兵 服务型政府异化的学理原因分析 J 湖北社会科学 2005 7 责任编辑 汪志强 58 2006 年第 6 期 杨 磊 马岩巍 服务型政府理论研究综述 服务型政府理论研究综述服务型政府理论研究综述 作者 杨磊 马岩巍 Yang Lei Ma Yanwei 作者单位 华中科技大学 湖北 武汉 430074 刊名 湖北行政学院学报 英文刊名 JOURNAL OF HUBEI ADMINISTRATION I