论城市规划中效率与公平的对立与统一.doc

论城市规划中效率与公平的对立与统一论城市规划中效率与公平的对立与统一赵守谅【摘要】首先界定了城市规划中效率与公平的范畴，并论证了当前城市规划中效率与公平关系矛盾的主要方面是片面追求经济效率带来的社会公平问题。论文指出城市规划中效率与公平是对立统一的关系，效率是公平的重要基础之一，公平的缺失最终也会影响效率，效率与公平统一的实质是和谐发展，并提出了规划工作者应树立的效率与公平观。【关键词】效率；公平；城市规划DIALECTIC OF EFFICIENCY AND FAIRNESS IN URBAN PLANNINGZHAO ShouliangABSTRACT: The efficiency and fairness are the eternal subjects in urban planning. This paper firstly gives the specific definitions of efficiency and fairness in urban planning and points out that the main aspect of the contradiction nowadays is the unfairness due to the excessive seeking for economic efficiency. It states that the efficiency is the important foundation of fairness, and the lack of fairness will do harm to the efficiency. The relationship of efficiency and fairness is dialectical. Then it puts forward the correct attitude of planners towards the efficiency and fairness.KEYWORDS: efficiency; fairness; urban planning1 引言城市规划是对有限的城市空间资源（尤其是土地资源）进行合理安排与有效利用的活动。因此，在某种意义上，城市规划是一种对有限公共资源的配置。在资源有限的前提下，任何公共资源的配置行为都需考虑效率与公平，即：尽可能地使资源配置的效用最大化，同时保证资源配置过程中社会各方利益的公平，以及作为社会公平反映的公共利益的实现。城市规划所能配置的资源也是有限的，因此，效率与公平是城市规划的一对永恒话题。一方面，城市规划要通过对各项城市功能的合理安排、各项建设的综合部署，为实现社会和经济发展目标服务。在此过程中，城市规划工作各层面均应体现对效率的追求，例如：具有前瞻性的城市战略规划能顺应城市经济发展的要求，恰当的土地开发时空安排能使有限的城市土地资源发挥最大的效用；合理的土地利用规划能提升城市地价水平，保证土地利用效益的最大化；高效的城市规划管理制度能有效控制城市开发行为，保障规划的顺利实施，从而提升整个城市规划工作的运作效率，等等。另一方面，维护社会公平是规划师的神圣责任。虽然不是资源配置的最终决定者，但规划师可以运用自己的专业知识和专业地位，在规划过程中尽可能地保障公共利益，保证社会各阶层（尤其是弱势群体）在居住、就业、出行等方面的公平。在社会分层明显变化，贫富差距迅速扩大的今天，规划师的这种责任显得尤为重要和紧迫。当前我国与城市规划有关的公平缺失问题体现在很多方面，公众及社会舆论最关注的有土地问题（拆迁及征地中的公平）、住房问题（高房价造成普通大众住房难）、交通问题（路权平等、公共交通的服务质量与价格）、环境问题（采光权、环境污染、强势群体对公共景观资源的大量占有）等等。造成这些问题的原因很多，城市政府片面的城市经营理念，“GDP至上”的政绩观，规划师伦理价值观及职业道德在当今社会受到冲击，城市规划法制不健全，公众参与的水平还停留在较低层次，等等，所有这些因素都对城市规划所应追求的公平目标构成障碍。当然，这些问题并非都是城市规划的过错，也不是单靠城市规划就能解决的，但由此透视出城市规划中对社会公平的忽视，确应引起每个规划工作者的警惕。2 概念的界定要理解城市规划中的效率，可以从现代城市规划产生的背景中得到启示。近代工业革命给城市带来了巨大的变化，创造了前所未有的物质财富，同时也给城市带来了种种矛盾，例如居住拥挤、环境卫生条件恶化、交通拥挤等等。从某种意义上看，现代城市规划的出现，正是为了解决19世纪工业城市在交通、环境、居住等众多方面的低效率，以及由这种低效率带来的一系列城市问题。因此，不能将城市规划中的效率简单地理解为城市规划工作过程（包括城市规划编制、审批和管理）的效率。市场对于提高城市运转和城市发展的效率是有积极作用的，但由于外部性和公共物品问题的存在，市场本身也存在低效的一面，市场个体对效率的追求并不能保证城市整体效率的实现。所以，城市规划是现代城市政府的重要职能之一，城市政府要为城市的日常运转和长远发展的效率负责，在空间层面，这种责任要集中体现在城市规划上。对空间资源的合理安排和有效利用，是城市规划的本质任务。城市规划能使市场经济运行地更为有效，建设一个有效率的城市，是规划师的职业目标之一。据此，本文将城市规划中的效率区分为2个层面。狭义层面就是指城市规划工作过程的效率，包括城市规划编制工作的效率和城市规划行政效率。广义层面是指城市规划为城市运转和城市发展带来的效率，在市场经济条件下，城市规划对提高效率的作用和影响，从根本上来说，来自于纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。能否取得这种效率，取决于城市规划理论和方法的科学性，以及城市规划决策及实施机制的完善。现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。权利公平是指公民的权利不因职业和地位的差别而有所不同，其合法的生存、居住、迁徙、教育、就业等权利得到同等的保障和尊重；机会公平是指公民能普遍的参与社会发展并分享由此带来的成果；过程公平是指公民参与经济政治和社会等各项活动的过程公开透明，不允许某些人对过程的控制而谋取不当利益；结果公平是指在分配上兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的两级分化，以利于共同富裕的实现。城市规划中的公平，主要体现在全体城市居民在就业、出行、居住及享受各种公共服务方面的公平，包括3个方面：一是城市规划实施过程的公平，包括公开透明的行政机制、有普遍性和约束力的公众参与机制、公平的利益调控机制；二是城市居民享受各种公共服务和城市公共资源方面的公平，城市全体居民能公平的分享城市发展带来的好处；三是城市低收入居民基本生活条件的保障，这是城市弱势群体改善自身处境、获得发展机会的基本前提。3 效率与公平的对立3.1 片面追求经济效率带来的社会公平问题勿庸置疑，城市规划中的效率包含了城市的经济效率，因为经济效率是城市运转和发展的效率的基础，一个成功的城市规划也的确能够改善城市的经济效率，加快城市经济的发展。然而，以下的分析将表明，当前我国城市规划中的很多公平问题正是由于片面追求经济效率造成的，这也是当前城市规划中效率与公平矛盾的主要方面。首先是和城市规划密切相关的房地产问题。2006年3月，中央政府果断实行房地产调控，相继出台“新老国八条”，试图稳定房价。然而许多城市房价涨幅仍然超过10。宏观调控收效甚微的原因，主要是中央的意图和地方的执行存在偏差。在某些地方官员眼里，房价持续走高并不是一件坏事。因为，房地产的火爆为地方政府带来了可观的地价收入，实际上，土地出让收益已经成为地方政府预算外的最大一笔收入。另外，根据央行公布的区域金融运行报告，2005年，房地产业已经超过居民服务和其他服务业成为地方税收第一大行业。在房地产最为炽热的华东某市，2004年房地产直接拉动的GDP约为17，间接影响建筑材料、家电等行业所带动的GDP约为37，合计共约20。GDP增速作为一种潜在而流行的政治激励机制，深刻地影响着地方政府的行为。由于房地产对GDP的拉动效应如此明显，各地方政府已经纷纷将房地产作为发展经济的万能钥匙。因此，虽然房价过高有着多方面的原因，但不容否认的是地方行政力量在高房价中扮演着重要角色。对于地方政府来说，房地产业的繁荣带来了显著的经济效率和效益；然而对城市中广大的中低收入居民来说，近乎天价的房价带来的却是“望楼兴叹”，或是根本就买不起房，或是背上沉重的债务负担，做几十年的“房奴”。可以说，实行住房市场化以来，政府在住房问题上的缺位甚至失位，加剧了的居住的不公平现象。作为政府行为的城市规划，并没有在公共住宅的建设上取得应有的进展，经济适用房、廉租房建设等策略的效果并不理想，相应的机制还亟待研究和完善。与此同时，开发区的土地征用也带来了严峻的社会公平问题，一些失地农民的安置和补偿问题没有得到很好的解决。同样是在追求GDP增长的强烈驱动下，为了招商引资，地方政府广为圈占土地。在开发区建设如火如荼的同时，许多农民都面临着“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”境遇。在城市土地开发的利益格局中，控制性详细规划变成了加快土地批租速度和加快建设步伐的有力工具，而修建性详细规划也几乎成为了房地产商的利润工具。虽然失地农民问题与房价问题一样，并非城市规划一己之力所能解决，但某种程度上，城市规划在这些问题上丧失公平的立场是不争的事实，变成了地方政府和开发商追逐经济效率的工具，而在维护社会公平方面没有尽到应有的责任。另外，在城市公共资源的占有方面，同样存在不公平的现象。例如，城市绿地、城市公园、滨水区等城市公共景观资源的周围，往往都是高楼林立，商品房开发见缝插针，严重地影响了这些景观资源的环境及景观质量，并使得这部分景观资源事实上仅仅被周边的住户所占有。在“价高者得”的土地出让经济效率原则下，城市优势景观资源周边的土地出让地价很高，开发的商品房通常房价也很高，这意味着这些城市优势景观资源往往被较高收入的人群占有。由于距离较远，同时由于高楼的视线阻隔，居住在其他区位的人群事实上无法享有这些资源。少数人占有了本应属于所有人的公共资源，在本质上，这是由于城市规划仅仅体现了土地出让的经济效率，而没有对优势景观资源周边的开发进行有效地控制，进而影响了城市居民在享有城市公共景观资源方面的公平。3.2 “公平”：城市规划的应然和实然城市规划中的公平应该实现到什么样的程度，以及这种公平能够实现到一种什么样的程度，作为理想的应然和作为现实的实然之间存在着矛盾。如果只强调实然而忽视了作为理想的公平，城市规划会失去其存在的正义基础。但另一方面，作为理想的公平和作为现实的效率是有矛盾的，如果只强调应然而忽视现实的各种社会因素的制约，盲目的追求一种理想的“公平”，也会极大地降低效率，使城市规划失去有效性。城市规划中的公平是一个动态的概念，随着社会经济的发展，人们对公平会有不同的理解。“公平”只能是在一定的历史条件下，在特定的经济社会背景中的公平。4 效率与公平的统一4.1 效率是公平的重要基础之一应当看到，目前我国城市规划的问题不仅仅是公平缺失现象的存在，而且效率的问题从来不曾得到很好的解决。市场经济下城市规划的核心问题是解决城市建设和城市开发中的市场失灵问题，这个领域的市场失灵突出表现在公共产品问题和外部性问题这两个方面。城市规划要通过公共产品的有效供给和对外部性的介入及有效干预来达到保障公共利益、维护社会公平、促进城市发展的目的。以下的分析将表明，在城市规划中缺乏效率，会影响公平的实现。在公共物品供给的效率方面，很多大型公共设施的选址与建设，其目的都是为了满足公众的需要和城市整体发展的需求，但由于缺乏缜密的论证分析（包括对需求的预测、对运营前景的预测、投入产出的测算等），实际运营效果很差，珠海机场就是一个典型的例子公共财政为项目付出了巨大的投入，而项目对公共福利和城市发展远没有做出应有的贡献，还造成了严重的债务问题。同样，在城市公共交通方面，轨道交通项目的盲目上马会造成一系列的问题，武汉轻轨的现状就是明证。由于线路、站点设计的不合理，与其他交通方式换乘的不方便，造成武汉轻轨乘客寥寥、入不敷出的冷清局面。类似的教训在当前的城市建设实践中可谓屡见不鲜，这些案例事实上反映出低效率、盲目的公共产品供给造成对有限的公共资源（土地及其他自然资源、资本、人力）的浪费。从经济学视角来看，任何稀缺的资源都具有机会成本（opportunity costs）有所得就必有所失，对这部分资源的浪费必然导致对本来可以使用（或更需要使用）这些资源的人群的不公平他们失去了使用这些资源的机会。在人均资源拥有量很低、处于粗放型向集约型发展转型过程中的中国，专业人员和决策者更应对这一点有着清醒的认识。在我国当前的形势下，公共财政在保障社会公平方面的支出总是捉襟见肘：教育问题、农村问题、医疗问题、弱势群体问题，这些方面的公共投入还远远不够。因此，任何对公共资源的浪费（或低效率使用）本身就是一种不公平。在解决外部性问题方面，缺乏效率的调控机制同样会影响公平的实现。例如，容积率控制是城市规划介入和干预城市建设和开发中外部性问题的重要手段之一，维护城市公共利益、保障环境效益是容积率控制的重要目的。但是，如果缺乏科学的容积率定量分析方法以及有效的开发调控手段，对容积率的不合理限定事实上损害了城市地价可能达到的水平，降低了城市土地的经济效益，减少了公共财政收入。此外，由于缺乏正确评价与调控城市容量的方法，试图仅仅通过限制容积率来降低城市的人口密度，将有可能人为的拉高房价，扰乱城市房地产市场；同时会刺激土地消费的横向空间扩张，增加基础设施的投资需求，降低基础设施承载力，对公众的居住、出行、享受公共服务都将带来不利的影响。这些问题的实质在于，城市规划干预和调控手段的低效甚至失效，将无法较好地解决城市发展中外部性的问题，反而会降低了城市发展和运行应有的效率和效益，也必然影响公平的实现。长期以来，“效率优先”还是“公平优先”的争论，某种程度上也混淆了效率和公平的关系，在某些学者和公众舆论心目中形成了一种思维定势，即效率与公平是不相容的、冲突的、非此即彼的，认为效率的实现，难免在一定程度上牺牲或否定公平。事实上，在一个健全的公共政策机制下，公平与效率是相辅相成的关系。公共政策在本质上是政府对社会公共利益所作的权威性分配。作为现代公共政策的一项重要内容，城市规划的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进了城市的公共利益，也因此才能得到公众的普遍认同和支持。如果公共政策缺乏效率，政府将不能对社会进行有效的管理，导致社会的无序，资源的浪费，对人民的生活也会造成不利影响，从而必将影响公平的实现。相反，效率的提高则能够促进社会公平更好的实现。因此，效率是公共政策的存在基础，是实现公平的必要条件之一，即效率并不能必然保证公平的实现，但没有效率必然会影响公平的实现。公共政策不承认、不促进效率，就会丧失其有效性、权威性。以上的分析说明，城市规划如果忽视了作为任何公共政策存在基础的效率，缺乏科学有效的分析方法和调控机制，最终会损害城市公共利益，与“公平”的初衷相去甚远。4.2 公平的缺失最终也会影响效率在城市规划工作过程层面中，公平的理念对城市规划行政效率至关重要。如果缺乏公平理念，将失去公众的信任、支持、配合，降低城市规划行政主体的威信，规划将无法取得良好的实施效果。因此，公平理念虽然在某种程度上会给城市规划行政行为形成一些限制，看似影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际上，公平价值观具有防止行政行为的专横、维护公众对行政主体的信任和良好关系、减少行政主体与公众之间的摩擦的一面，反而有助于实现行政效率的最大化。在效率的广义层面上，公平的缺失最终也会影响城市运转和城市发展的效率。例如，在住房问题上，房价上涨过快无法保障基本的居住公平，有明显的“挤出效应”，将抑制居民的其他消费、影响农村剩余劳动力稳定转移、极大地增加外来就业者的生活成本。这些挤出效应事实上降低了城市的竞争力，无益于城市长远发展的效率。又如，如果在交通发展策略上缺乏公平的原则，对私家车发展不加以必要的限制，对公共交通不进行有效的扶持，将使城市公交始终处于竞争的弱势地位，会降低公交的服务质量，进而导致更多的人选择私家车，最终会产生严重的交通堵塞，降低城市运转的效率。4.3 和谐发展：效率与公平统一的实质从上述的分析可以看出，效率是公平的基础之一，但效率本身并不是目的，而且效率本身并不能自动的实现公平和社会正义，“追求没有公平的效率会自取灭亡”。社会发展的最终目标是人的发展和社会公平的全面实现，因此效率与公平是对立统一的关系，其统一的实质是和谐发展。对于发展中国家而言，和谐发展的核心是发展，发展是追求公平的首要前提。城市的和谐发展必然包含对效率的追求，没有效率的发展以极大的牺牲土地和其他资源为代价，是不可取的。公平是可持续发展的最基本原则，包括3个层面：一是当代人的横向公平；二是代际间的纵向公平，即当代人与后代人之间的福利和资源的公平分配。城市规划应对土地开发的空间和时间进行合理的限制，以充分保障后代人享有足够的空间资源的支配权；三是公平分配有限的公共资源，包括土地资源、景观资源及公共服务设施。5 结语在这个急剧变革的时代中，城市规划常常面临效率与公平的抉择。的确，效率与公平存在着矛盾，这种矛盾有时会使规划工作者面临着两难的选择。片面追求经济效率带来的社会公平问题，是当前城市规划中效率与公平矛盾的主要方面。在权力与市场的双重压力下，规划工作者能否坚守职业道德，维护社会公平，取决于行业自律，更取决于由政治体制改革带来的城市规划决策机制的民主化进程。此外，上文的分析表明，效率是公平的重要基础，而目前城市规划中缺乏效率的现象也十分严重。因此，对于维护社会公平，空洞的口号并不能解决问题，规划工作者不能无视效率对于公平的重要作用，更不能把效率放在公平的对立面（甚至以此作为城市规划可以不讲效率的借口）。相反，务实的提高工作过程的效率，并用科学的态度改进城市规划的理论及方法，保障并提高城市运转和发展的效率，在此基础上更好的维护和实现公平，应该是规划工作者努力的方向。(本文获第三届”求是理论论坛”征文学生组奖)注释（Notes）社会公共资源的配置和利用应当符合效能（effectiveness）、效率（efficiency）、公平（equity）和责任（accountability）的原则。详见张昕，公共政策与经济分析（北京：中国人民大学出版社，2004），P4。胡果文：和谐社会与公平正义的治国理念，文汇报，2006.5.29。根据国土资源部的数据，2005年，全国共出让土地面积16.32万公顷，出让价款5505.15亿元。其中，招拍挂出让面积虽然只有5.72万公顷，但出让价款却达到3920.09亿元，占总收入的七成以上。舒眉：国六条再下战书楼市调控知易行难，南方周末，2006. 5.25。孙施文：城市规划不能承受之重城市规划的价值观之辩，城市规划学刊，2006（1）。珠江三角洲地区空域是世界上最复杂、最繁忙的空域之一，在珠海机场兴建之前，这里已有香港启德、广州白云和深圳黄田3个国际机场和湛江、梅县、佛山、汕头等小型军民两用型机场。珠海机场之后，又有澳门机场和香港新机场相继建成。机场对外宣称的投资总额是95.6亿，是1998年珠海全年GDP 的1/3，是1998