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赋予交通事故认定书可诉性以实现当事人的权利救济赋予交通事故认定书可诉性以实现当事人的权利救济 刘海涛 江苏建康律师事务所发布时间：2008-04-15 00:00 【内容摘要】 交通事故认定书是人民法院审理道路交通事故人身损害赔偿案件最重要的证据，它是确定交通事故当事人有无侵权行为，各方当事人在事故中的过错程度以及应当承担民事责任大小的直接依据。正是由于其在民事审判中具有极其特殊的地位，因此往往成为各方当事人争议的矛盾和焦点。但是，由于法律没有明确其是否具有可诉性，导致很多不服事故认定的当事人的权利失去救济的途径。笔者认为，应当赋予交通事故认定书以可诉性，以实现当事人的权利救济。 【关键词】 交通事故 认定 权利 救济 前 言 道路交通事故人身损害赔偿案作为人民法院受理的案件类型之一，历来在人民法院受理的民事案件中占有较大比例，据统计，目前人民法院受理的交通事故人身损害赔偿案已占民事案件的40以上，并随着机动车数量的增加，还有逐年增长的趋势。2004年5月1日中华人民共和国道路交通安全法实施后，公安机关交通管理部门对交通事故损害赔偿纠纷的调解已不再是进行民事诉讼的必经程序，从而导致此类案件大量涌向人民法院。公安机关交通管理部门所作的事故认定无疑对各方当事人的权利义务产生直接影响。因此，笔者认为，应当赋予交通事故认定书以可诉性，以实现当事人的权利救济。 一、交通事故认定书在民事诉讼中的地位 人民法院在审理交通事故人身损害赔偿案件中，首先需查明案件事实，确定各方当事人有无过错及过错程度，再分清责任确定当事人的赔偿数额。而在案件审理过程中，交通事故认定书无疑是法官查明案件事实的最直观，最有说服力的证据，在笔者的办案实践中，法官们无一例外地直接引用公安机关交通管理部门制作的事故认定书作为认定事故各方当事人责任的惟一依据，从而根据责任再行确定赔偿主体及金额。然而这就引发了一个问题，如果事故认定书能够客观真实地反映事故情况，各方当事人没有异议，人民法院以此作出判决当然不会引起争议；但是如果事故认定书不能客观真实地反映事故的真实情况，在当事人自身对事故认定就有异议的情况下，人民法院仍然以此作为定案依据时，就难免会造成当事人不服判决，从而影响判决效果。 交通事故认定书一旦作出，将对当事人的权利义务产生直接影响，即使是一份有瑕疵甚至是错误的认定书，在实践中也会使当事人失去权利救济的途径。 以笔者曾经代理的一个案件为例：2005年农历正月初五的中午，一辆南京牌号的面包车在从安徽返回南京途中在安徽境内因车辆右后轮爆胎失控驶入左侧路面与对面驶来的另一辆南京牌号的小客车相撞，在面包车驾驶员下车查看现场后，又从对面驶来一辆安徽小客车撞在已停在路左侧的南京面包车上，面包车上两人重伤一人轻伤，安徽小客车上乘员不同程度受伤。当地交警在认定事故责任时，南京面包车上乘员提出安徽车驾驶员有酒后驾驶嫌疑，但交警未做酒精测试，仅以南京面包车驾驶员驾驶机件不合格机动车上路为由认定该驾驶员承担事故全部责任。后安徽车上乘客将南京车车主诉至某区法院，尽管被告在庭上提出对事故认定不服，认为从因果关系的角度分析，当时是在自己已停车的情况下被安徽车辆撞击，自己不应承担全部责任，且交警违反法定程序未做酒精测试，向法庭提交的现场图也没有当事人的签名，要求法庭查清事实，分清责任，事故中另一辆南京小客车驾驶员及车主也出庭作证支持被告上述主张。但一审法院直接引用事故认定书认定被告承担全部责任，被告不服上诉，二审法院仍然维持原判。 在该案审理过程中，两级法院的法官在庭后都对交警的事故认定提出不同看法，但同时又表示，既然交警已经做出了事故认定，法院不好轻易推翻。这就造成了不服事故认定的当事人的权利无法得到救济的尴尬局面，由此可以看出，交通事故认定书在民事诉讼中具有特殊性，基本上成为一种具有排他性的特强证据。 二、交通事故认定书的性质 2004年5月1日中华人民共和国道路交通安全法正式实施，该法第七十三条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。 从该条规定来看，交通事故认定书似乎仅仅具有证据功能，但该法未明确交通事故认定书的性质，也未规定如当事人不服交通事故认定书认定的责任是否可以申请复议及向人民法院提起行政诉讼。从司法实践中来看，新的道交法实施后，在交通事故当事人不服事故认定时，不能提起行政复议，人民法院也不受理因不服事故认定所提起的行政诉讼，理论上只可在民事诉讼中作为普通证据予以质证，导致了当事人在事实上无法对自己的权利进行司法救济。 究其实质来说，交通事故认定书只能是国家行政机关依据行政管理职权依法做出的具体行政行为，是一种兼具证据功能的行政确权行为，应当赋予其可诉性以实现对交通事故当事人的权利救济。 下面就具体行政行为所具有行政性、相对性、程序性、可撤销性等特征来分析交通事故认定书的性质。 1、在主体上，作出具体行政行为的只能是享有行政职权的行政机关。 公安机关是国家行政机关之一，而公安机关交通管理部门则被法律赋予了管理道路交通安全的行政职责。道路交通安全法第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”。 该规定明确指出公安机关是处理道路交通事故的主管机关，作出认定书，是公安机关交通管理部门的职责。公安机关行使的道路交通事故的责任认定权与行政管理职能直接相联系，其依职权处理交通事故作出交通事故认定并按法定程序向交通事故当事人送达交通事故认定书的行为是一种具体行政行为，具有行政法上的公定效力，属单方行政职权行为，它符合具体行政行为的行政性特征。 2 、在内容上,行政机关必须向交通事故当事人(行政相对人)作出具有效果意思的表示。 所谓的效果意思是行政机关作出行政行为所希望达到的法律效果，即设立、变更、终止行政相对人的权利义务，它是对特定人或特定事项的一次性处理。道路交通安全法第七十三条规定：交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。道路交通安全法实施条例第九十一条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。由此可以明确，道路交通事故的处理关系，应当是公安机关与道路交通事故当事人之间的行政管理法律关系。从这一法律关系的特点来看，公安机关在道路交通事故处理上处于主导地位，其所实施的行政行为都是针对交通事故当事人即行政相对人的，而事故当事人则处于被动的从属地位，该认定只对该交通事故的有关当事人有效，具有明确地相对性。 3、在程序上,具体行政行为必须按照法律规定的时间和方式作出和送达。 道路交通安全法实施条例第九十三条规定：公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事故认定书。公安部交通事故处理程序第四十五条规定：“公安交通管理部门经过调查后，应当根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。” 第四十六条规定：“公安机关交通管理部门对经过现场勘验、检查现场的交通事故应当自勘查现场之日起十日内制作交通事故认定书。交通肇事逃逸的，在查获交通肇事逃逸人和车辆后十日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定或者重新检验、鉴定结果确定后五日内制作交通事故认定书”。第三款明确规定“交通事故认定书应当加盖公安机关交通管理部门交通事故处理专用章,分别送达当事人” 由此可以看出，交通事故认定的行为符合具体行政行为的程序性特征。 4、具体行政行为具有可撤销性 当具体行政行为违法或明显不当时，有权机关依照法定程序可以撤销该具体行政行为，否定其法律效力，该法定程序是指行政复议、行政诉讼和行政监督程序。在撤销前，任何当事人，其他国家机关都无权擅自否认具体行政行为的法律效力。结合交通事故认定来看，一经作出，即对事故当事人产生拘束力，但同时它仍可以被撤销。至今仍生效的公安部交通管理局给贵州省公安厅交警总队的关于交通事故责任重新认定的批复中明确规定：根据人民警察法第43条 “人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更” 的规定，在道路交通事故处理中，如发现下级公安机关作出的交通事故责任重新认定错误，上级公安机关可以责令原办案单位自行纠正，也可以直接予以撤销或变更，并以书面形式通知原办案单位，但不宜采用“不予采信”的做法。从该批复可以看出，公安机关作出事故认定的行为是其根据法律规定行使行政职权的执法行为，且明确该行为应当受到上级机关监督，当行为不当时还应当予以撤销，是典型的具体行政行为。 结合以上特征,无论从主体资格上，内容上，还是程序上来看,交通事故认定都是具体行政行为，它是一种兼具证据功能的涉权性具体行政行为，是公安机关根据法律规定实施的一种行政确认行为。 三、有必要赋予交通事故认定书可诉性 由于道路交通事故认定书本身所具有的特殊性，所以其一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生实际影响。 1、行政责任方面 在道路交通事故处理中，交通事故认定书被作为公安机关交通管理部门处理交通违法行为人违法行为的依据。公安机关交通管理部门以交通事故认定书为依据对违反道路交通安全法的当事人进行行政处罚，事故认定对交通事故当事人的权利义务产生直接影响。 2、民事责任方面 在发生道路交通事故后，如果事故当事人各方首先请求公安机关交通管理部门对交通事故进行调解，则公安机关交通管理部门是以交通事故认定为基础，根据各方当事人在事故中所应承担的责任对赔偿问题作出调解。在调解不成或当事人直接向人民法院提起民事诉讼时，交通事故认定书则是人民法院受理此类案件的前提。 根据笔者的办案实践，法官们无一例外地根据道路交通事故认定书所确定的各方责任以及责任大小，对赔偿问题作出调解或判决，即使当事人对于事故认定存在异议，法官也往往以无相反证据证明为由不予采信，造成了事故认定书在民事诉讼中的独大地位。因为事故认定书一经作出，当事人事后很难通过收集证据来推翻认定结论，在“谁主张谁举证”的原则基础下，必定要承担败诉的结果。即使法官认为该认定书不妥，也只会在承担责任比例上做出相应调整，而不会轻易改变责任划分，因为法官不可能在第一时间出现在事故现场进行调查，只能查阅事发后交警部门所做的各种材料，要重新收集或者改变具有法定职权的的行政机关作出的行政行为，一是难度很大，二是相对于直接处理事故的交警来说，法官并不是交通事故处理方面的专家，因此依据交警部门提供的资料来推翻交警部门作出的事故认定，几乎是不可能的事。 3、在刑事责任方面 根据法释号文件即最高人民法院关于审理交能肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释，发生交通事故后，根据事故造成的后果，肇事方如负事故全部或主要责任，将会被以交通肇事罪起诉，分别承担三年以下有期徒刑或拘役直至三年以上七年以下有期徒刑的刑事责任。在刑事案件的审理过程中，检察官无一不以交警部门出具的事故认定书做为起诉的依据，法官同样是将交通事故认定书作为定案依据，通过对所有证据进行质证后，作出有罪或无罪的判决。如果被告人对事故认定不服，依据现有规定，尚没有合理的救济途径。 可以看出，以上不论哪一种责任，由于交通事故认定书的存在都会对当事人的权利义务产生重大影响，如果交通事故当事人不服事故认定而法律却没有赋予其对事故认定书提起行政诉讼权利的话，会使当事人失去最后的救济途径。 四、赋予交通事故认定书的可诉性的法律依据 由于事故认定行为具有具体行政行为的特征，对当事人的权利义务产生实际影响，因此，在当事人不服事故认定时，只有司法机关提供合理有效的救济途径时，才能使当事人合法正当的权利得以有效维护。 根据中华人民共和国行政诉讼法和最高人民法院关于执行若干问题的解释的规定，一个可诉的具体行政行为，应当同时具备以下五个特征：（1）可诉性行为是拥有行政管理职权的组织实施的行为；（2）可诉性行为是与行使行政管理职权有关的行为；（3）可诉性行为是对相对人权利义务产生实际影响的行为；（4）可诉性行为是在现实情况下有司法审查可能的行为；（5）可诉性行为是具有司法审查必要性的行为。 公安机关交通管理部门依据国家法律赋予的职权，对交通事故各方当事人在事故中的责任所做的事故认定行为符合上述五个特征，属于典型的具体行政行为。根据司法最终审查和裁决的原则，任何具体行政行为均应当置于司法监督之下。由于公安机关交通管理部门依职权对道路交通事故作出的交通事故认定书，不仅具有普通证据所具有的证据功能和证明效力，而且由于其确认了事故各方当事人在事故中的责任，因此这种对当事人的权利义务产生直接的实际影响的具体行政行为