贵州省规范林权流转的几点建议.doc

规范林权流转的几点建议贵州省林业厅政策法规处（宣传处）胡良钢 集体林地林权流转的现状从20世纪80年代起，我省开展了大规模的社会造林工作，国家、集体、个人一起上，加快了林业的发展。同时，大力倡导活立木转让，以调动社会各界投入林业的积极性。我省林地林权流转初起于20世纪80年代中，主要集中在南部，即黔东南、黔南和黔西南三个民族自治州。三个自治州的集体商品林面积2683441.55公顷，占全省集体商品林面积的70.1。这三个自治州人口密度较小，林地面积大，气候温暖，雨量充沛，发展商品林具有得天独厚的自然条件，山区农民生产生活对林木的依赖性较强，林权流转十分活跃。1990年榕江县寨蒿区联户林场承包荒山造林跨5个乡(镇)，面积达62565万亩。三都县林业局为推动绿色市场的建立，以林工商公司名义一次性转让该县排偷联户林场的杉木幼龄林4000多亩。通过幼林转让，排偷联户林场收入90多万元，纳税10多万元，场员平均收入3万元，最高收入达8万元，一次性脱贫。地处清水江边的锦屏县，2007年到2009年两年间，林权流转197宗，面积47648亩，蓄积92588立方米，交易金额达2267万元。据不完全统计，1986年至2008年，全省林权流转300多万亩，林地流转在一定程度上促进了我省林业的发展。林地流转的主体、地类和主要形式我省林权流转主体是村集体经济组织、农户、个体经营户、林业企业、事业单位和非林业的企事业单位。农户、村集体经济组织(村民委员会)和村民小组，大多作为林权流转的流出方，个体经营户、林业企事业单位和非林业企事业单位作为流入方。林地流转的主要地类：用材林林地、经济林林地、灌木林地和宜林荒山荒地。林种主要是用材林和经济林。有部分林地是开展公益林区划界定后，转为重点公益林或地方公益林。流转的主要形式是：承包、拍卖、租赁、股份合作、转让，呈现出多样化的趋势。承包：林地所有权不变，林地使用权或林木所有权、使用权归承包者，收益实行分层或定额上缴承包费。拍卖：主要是“四荒”拍卖，乡村内分开或面向社会跨地区跨行业拍买。租赁：包括农民租赁集体林地；外商(公司)租地营建速生丰产林基地、短周期工业原料林基地；国有企事业单位、私营企业、个体经营户租用集体林地或农民的责任山、自留山的使用权。股份合作：包括农民之间自愿组合，以林地入股，联合开发，按股分红；外商(公司或集团)以资金，村级或农民以林地入股，合作办林场，按股分红；能人牵头，以森林资源为经营对象，开发荒山，收益按协议分层。转让：主要是活立木转让，将已成熟的林木作为商品直接推向市场，转让成林经营权，双方议定转让价格，经营期限和双方责任，签订合同，一次性付款。林地流转的主要成效林地流转后，经营者加大投入，高度集约经营，科学管理，有力地促进了林业的发展，取得了明显的经济效益和社会效益。一是林地流转调动了社会经营林业的积极性，营林多元化格局初步形成。林地流转后，产权得到了明晰，稳定了所有权，放活了使用权，经营者，特别是农民有了实实大大的拥有感，积极性高涨。无论是通过租赁、承包、拍卖，还是转让方式获得的林地(使用权)，投资主体已随之转移，分配格局重新调整，利益关系更为直接。投资主体的改变，原来林业部门单打一的投资体制得到了社会的充实和完善，行成了社会办林业的新格局。我省黔东南林地流转不仅早，而且最为活跃。不少农民、个体经营户、退休职工、下岗职工、机关干部职工走上了“绿色通道”，争先恐后购买林地经营权，多轮承包、多次转让林地十分普遍，林业多元化格局初步形成。1988年，为响应“植树造林、绿化祖国”的号召，时任团黔西南州委副书记的杨志贵，采取承包的方式营造杉木速生丰产林，带领40多名团员青年来到贵州省册亨县的莽莽群山中，在极其艰苦的条件下创建了共青林场。目前，林场发展到6个分场、3个果园、3个苗圃、3个办事处、2个公司、2个加工厂，全场有林地9万余亩，造林7万余亩，活立木蓄积量达50多万立方米，产值达1.5亿元。产生了巨大的生态效益、社会效益和经济效益。二是拓展了林业的投资渠道。林地流转后，投资主体中除了国家投资外，还有农民、城镇居民、机关干部、职工和外商，形成了国家、集体、个人一起上的局面，为林业产业发展注入了新的活力。特别是民间资本和民营机制的引入，促进了私营林的发展，有利于形成国有林、集体林和私有林共同发展的新格局。册亨县是一个贫困的山区县，林业是该县的重要支柱产业，林地流转十分活跃，为林业产业的发展和社会主义新农村建设注入了大量的资金。该县仅2007年初到2009年3月，信用社共办理林权抵押贷款57笔、发放抵押贷款2207.2万元，抵押林木总价值为5118万元，引入森林保险机制，对抵押森林资产办理了保险业务，投保金额达2538.28万元。为林木经营者扩大林木种植面积、规模及社会主义新农村建设提供了资金保证。据统计，85的农户贷款用于林业生产，共造林近3万亩，其中杉木1万亩、按树2万亩；15的农户贷款用于建房，加快了社会主义新农村建设步伐，农民提起林权抵押贷款无不翘指称赞。三是有利林地保护和森林资源管理。林地流转后，产权关系明晰，利益关系直接。在利益杠杆的作用下，经营者把林木和林地作为自己的资产进行经营和管理，保护意识增强，善于用法律来维护自己的合法权益。合理利用和保护森林资源已成为他们的自觉行动，有利于保持林地的稳定，有利于保护造林成果，更有利于森林资源的保护。据统计，流转的林地，森林火灾受害率、林业有害生物成灾率呈逐年下降趋势，滥伐、盗伐林木案件也逐年减少，林区社会比较稳定。据统计，全省火灾受害森林面积由1981年98.94万亩，减少到现在的5.3万亩；林业行政案件由2004年的11389起减少到现在的9191起。四是提高了林地的利用率，造林质量明显提高。林地流转后，经营者为了获得更大效益，提高投入产出比，高度集约经营，科学营林意识普遍增强。通过林下种植(药、果、食用菌、草)，林下养殖(家禽)，立体开发，提高了林地的利用率，解决了单纯造林投资回收期长的问题。林下种植，以耕代抚，造林质量明显提高。三都县拉揽乡村民周财进等三户，1991年承包本村大坳组荒山造林，2006年对所营造的杉木林进行监测，最大胸径达34.5cm。2007年初，将其营造的93亩杉木林进行活立木转让，收入34万元，户均11.3万元。五是缓解了农村集体经济组织经济上的压力。一些农村集体经济组织，在80年代中期，为壮大集体经济，使用国家抚贫贷款进行种植、养殖。由于经营不善，大多血本无归。通过承包、租赁、转让、拍卖集体林地、村办林场，获得资金，不仅偿还了贷款，而且还发展了生产，兴办了农村公益事业。六是化解了许多林权纠纷。林权纠纷往往具有群众性的特点，它和一般的民事纠纷不同，多数是集体单位与集体单位之间的纠纷，涉及到一个组、一个村，甚至几个乡、村、组的群众利益，而且常与宗族势力结合在一起，进行宗族械斗。山林权纠纷属民事纠纷，一般是在群众根本利益一致基础上发生的纠纷，它们并不是不可调和的。但是，一旦发生林权纠纷，通过政府调解，很难成功。由于林地流转，能够将林地变现，缓解了农村集体经济组织经济上的压力。纠纷双方都有快速流转的意愿，为实现流转，双方愿意重新回到调解席，加上民间调解的作用，使一些长达数十年的林权纠纷在酒席上消除怨气，双方握手言和，达成协议。锦屏县2007年到2009年两年间，流转的197宗林地，林权纠纷得到了有效调处。集体林地林权流转存在的主要问题我省林地流转已经历了20多个春秋，各流转模式得到充分的实践，为规范林地流转积累了一些经验和做法。但是，由于缺乏正确引导，大多流转是在民间进行，林地流转不规范，出现了一些问题：一是流转制度不健全，流转不规范。由于，国家关于林地流转的规范性文件出台较晚，我省的具体政策措施尚未形成，导致配套管理不到位。无序流转的现象相当普遍，个别地方甚至出现乡(镇)、村政府暗箱操作，致使集体森林资源流失，群众意见大。由于流转双方对林业法规政策及有关信息了解不对称，在流转过程中，经常会出现流转合同条款过于原则简单、内容遗漏、文字表达不准确等不规范之处。有的没有依法办事，难以有效保障流转双方的合法权益，权益纠纷时常发生。大多数的流转缺乏规范的合同，个人之间多为口头协商，书面合同的内容不全面或者合同根本就没有涉及双方的权利与义务，一旦出现争议，双方对合同的理解不一致，留下纠纷隐患，诱发乱砍滥伐。二是流转评估机构和交易平台不健全。我省大多林地流转是在未进行森林资源评估的情况下予以流转的，流转采取双方私下协商，地下交易，双方踏查目估，自行估价，导致不同程度地存在“高价低估，高质低卖”现象，损害了卖方利益。三是短期行为严重，发展意识不浓。目前，在林地流转过程中存在着急功近利思想，短期行为突出。出现了重林木变现，轻迹地更新；重眼前利益，轻长远发展；重小打小闹，轻规模效应。一些地方林地的受让方，对森林资源不是着眼于培育和发展，面是进行掠夺性开发利用，以牺牲和浪费森林资源为代价，获取眼前的利益；一些地方流转规模小，且分散，规模效应无法显现。规范林地流转的建议集体林业产权制度改革，对林地流转将起到积极的推动作用，林地流转将成为农村社会经济发展的必然。首先，中华人民共和国物权法的颁布，为林地流转提供了法律的支撑。中共中央国务院关于加快林业发展的决定和中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见为林地流转拓展了政策空间。其次，随着集体林业产权制度改革配套政策、措施的逐步出台和完善，惠及发展林业产业的政策将使农民或经营者，从经营林业中得到更多实惠。许多经营者逐步通过流转方式，把分散在农民手中的林地集中开发，发挥规模效益。再者，社会经济的发展和城镇化水平的提高，越来越多的农民走出大山，进入城市，他们对林地的流转更加迫切。为此，加强林地流转的规范化管理，促进流转规范、有序、健康地发展是当前我省集体林权制度改革的一项十分重要的任务。(一)依法流转是促进流转规范、有序的前提。虽然，我省林地流转一直十分活跃，但是，由于缺乏法律法规的有力支撑和政府的正确引导，大多林地流转属民间行为。这种民间行为既不规范，又没有法律保障，往往遗留问题多，给林区带来不稳定因素。因此，制定一部符合我省实际，并具有可操作性的森林、林木、林地流转的地方性法规，即贵州省森林、林木、林地流转条例(以下简称条例)已显得十分迫切和必要。通过立法的方式，规范林地流转。一是要明确林地的范围。流转范围的界定，要进一步解放思想，顺应社会经济发展的需要。应当允许国家、集体、个人经营管理，权属明确且依法取得国家统一式样林权证的森林、林木、林地进入市场流转。公益林的流转在不改变公益林性质的前提下，可以出租其森林、林木、林地，开展林下种养业，发展森林旅游业。严格限制权属不明确、未经依法登记并取得林权证书、自然保护区的核心区、缓冲区的森林、林木、林地的流转。二是要明确林地流转的去向问题。为防止林地流失，应当规定：任何方式的林地流转都不得改变林地用途，不得破坏森林、林木和林地。鼓励社会各界开发森林资源，发展私有林。三要明确森林资源资产评估问题。林地既是资源也是资产，流转的估价应当科学、合理。必须坚持国有、集体经济组织或村委会的林权流转，应当由专业评估机构科学地评估价质，以维护林权所有者的合法权益；个人的林权流转，是否进行森林资源资产评估，由当事人自主决定。四要明确集体经济组织或村委会的林权流转所得资金的管理与使用问题。加强流转资金的管理是林地流转管理和一项十分重要内容，应当明确农村集体统一管理的林地的流转资金属集体所有，专户储存，专款专用，用于林业和集体公益事业，跟踪审计；农民或者林业个体经营户林地使用权，森林、林木所有权或使用权流转所得的资金，归其所有，任何单位、个人不得截留或挪作他用。五要明确流转合同的规范性问题。流转合同的不规范，是引起农民上访的因素之一，不仅扰乱机关的正常工作秩序，而且给农民群众带来经济上的负担。因此，应当明确流转合同样本，由省级林业主管部门统一制定。国营企事业单位的林地、集体统一管理的林地的流转合同，应当报县级以上林业行政主管部门备案。(二)建立规范有序的流转市场是实现林地健康流转的有效途径。由于无序流转，信息不对称，造成历史遗留问题多，处理难。因此，必须加强林地流转市场的建设和管理，根据我省实际，可以分片设立集信息发布、交易平台、中介服务、法律咨询于一体的林地流转服务中心，实行网络化管理。支持有条件的地方，在通过流转双方有效资质、流转标的及各评估中介机构出具的评估报告等审查后，试行网上流转。(三)妥善处理过去非规范流转遗留问题是推进流转的重要措施。对于历史遗留问题，必须慎重并妥善处理，维护林区稳定。要全面清理，包括流转的时间，面积、期限、合同