调查与决策——《灾后重建中对口支援问题研究》.doc

调查与决策灾后重建中对口支援问题研究调查与决策灾后重建中对口支援问题研究总第371期 调查与决策（内参） 第39期 灾后重建中对口支援问题研究 中共四川省委政策研究室课题组 512汶川特大地震给人民生命财产和经济社会造成巨大损失，灾后恢复重建任务十分艰巨。党中央、国务院高度重视我省灾后恢复重建工作，按一省帮一重灾县的原则，建立了对口支援机制。举全国之力，帮助灾区加快恢复重建。为运用好这一机制，促进两个加快，我室组织力量先后到什邡、绵竹、都江堰、彭州、松潘、崇州等地调研，形成了如下报告。 一、主要进展 按照国务院汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的要求，我省制定了汶川地震灾后恢复重建对口支援实施意见，对18个省市对口支援我省18个重灾县市的工作进行了总体部署。一年多来，在省委、省政府的坚强领导下，在18个对口支援省市的全力支持下，通过各重灾市州、各受援县市的密切协作和艰苦努力，我省灾后恢复重建对口援建工作进展顺利，取得了显著的阶段性成果。 （一）对口援建项目进展顺利。各支援省市积极与受援县市协商，采取开工一批、准备一批、谋划一批的办法，滚动推出援建项目，扎实做好后续项目前期准备工作，力争援建项目早日开工。在项目实施过程中，双方积极磋商、统筹协调，想方设法克服建设用地、建材保障等困难，在确保项目建设质量的前提下，不断加快援建项目的实施进度。截至2009年11月底，各支援省市已经确定的对口支援项目3126个，其中：已开工援建项目2755个，占总数的88.13%；已建成援建项目1211个，占总数的38.74%。援建项目中确定的对口支援资金总额681.83亿元，其中已投入资金共计355.67亿元，达到总额的52.16%。 （二）民生项目成效显著。18个支援省市根据灾区的实际需要，积极帮助灾区编制实施规划，提供建筑设计和技术咨询服务，进行房屋安全鉴定和加固修复咨询工作。开展岗位培训，帮助灾区劳动力提高就业能力，积极组织现场招聘会，为灾区劳动力提供就业岗位。积极开展支医支教活动，帮助灾区群众解决就医、子女就学问题，并组织力量帮助维护社会稳定。积极开展心理咨询、心理抚慰工作，帮助灾区部分干部群众恢复心理健康。广泛开展冬季送温暖活动，为灾区群众解决冬季御寒等问题。特别是去年，对口援建省市为灾区捐赠棉被202.1万床、棉衣裤298.6万件、其他衣物70.9万件，为确保灾区群众安全、温暖地度过灾后第一个冬季作出了积极贡献。 （三）灾区造血机能逐步形成。在双方充分沟通协商的基础上，四川省开展了感恩致谢、产业承接、投资促进、加快重建、加快发展灾后重建大型招商活动。据不完全统计，各支援省市企业与我省受援地区已签约产业合作项目400多个，总投资1800多亿元。其中：广东省援建汶川签约70个合作项目、总投资357.85亿元，浙江省援建青川签约75个合作项目、总投资308.39亿元，北京市援建什邡签约54个项目、总投资666.86亿元，重庆市援建崇州签约110个项目、总投资322.3亿元。这些项目的落实将促进灾区造血机能的形成。 二、主要做法 （一）各支援省市高度重视，强力推进对口援建工作。18个支援省市明确表示坚决按照党中央、国务院的要求，举全省（市）之力，把灾区人民的事当作自己的事来抓，保质、保量、按时完成对口援建任务。各支援省市党政主要负责同志不顾灾区余震不断、道路险阻，先后亲临地震灾区视察灾情，研究制定对口支援方案。一是强化组织人才保障，建立健全对口支援机构。各支援省市成立了由主要领导亲自挂帅的对口支援领导小组，设立日常办事机构和前方指挥部，选派工作能力强、乐于奉献、作风过硬的援建干部队伍和专业技术人员到灾区一线工作，帮助灾区抗震救灾，参与编制重建规划，制定援建方案，落实援建项目，组织援建项目的实施，为灾后恢复重建工作提供了有力保障。二是制定完善规章制度，确保援建工作规范有序。为使对口支援工作规范化、制度化，建好项目、用好资金，各支援省市建立健全各项规章制度，加强项目管理和资金管理，确保援建工作的有序推进。上海、湖北等省市制定出台了灾后重建项目管理规程、援建专项资金拨付流程和管理办法、社会捐赠资金归口管理办法、援建工程项目实行廉政合同书等规章制度，确保工程优质、程序规范、管理科学、干部廉洁。三是克服自身困难，坚持援建目标任务不动摇。2008年下半年，灾后重建刚刚展开时，正是国际金融危机日渐蔓延和国内外经济形势急剧变化的时期。18个支援省市的实体经济遭受到不同程度的冲击，保增长的压力都很大。尽管如此，他们仍然坚决执行中央的决策部署，急灾区人民之所急，千方百计保证资金需求，坚定不移地加快推进援建进度，确保两年内基本完成原定三年的目标任务。 （二）我省积极主动，全力配合做好对口援建工作。2008年6月18日，省政府成立灾后恢复重建对口支援组，负责全省灾后恢复重建对口支援工作的统筹协调、工作指导和监督检查，并具体负责对口支援情况收集、问题调研、协调服务及日常工作。一是建立健全工作机制。及时建立了省对口办工作协调机制，明确内部责任分工，建立了重大问题协调制度、日常工作联系制度、监督检查制度、责任追究制度等办公室工作制度，为对口办规范、有序开展工作做好制度保证。迅速建立起与支援方、受援方、联系厅局、重灾市州等的工作联系。收集、印制对口支援通讯录，建立起通畅的联系渠道。建立了对口支援信息报送制度，及时收集、整理和报送相关信息，全面反映对口支援进展情况，为国家和省领导了解和掌握有关情况及指导工作提供依据。二是协调解决对口援建中存在的困难和问题。我省主要省领导、分管领导通过主动上门走访各对口支援省市驻川机构，与18个对口支援省市驻川工作机构负责人座谈等方式，及时掌握工作进展情况，协调解决存在的问题，研究相应对策措施。与此同时，我省对口办及有关部门积极奔赴各省市对口支援前线指挥部和受援县市调研，了解对口支援工作中存在的主要困难和问题。就援建项目落实情况、对口支援方式、援建项目管理、建材供应、援建车辆免费通行等重大问题进行梳理、分析，及时向国家和省委、省政府汇报并提出建议，并积极协调相关部门落实，督促责任单位及时解决。三是开展慰问、感恩致谢、重建招商等活动，为灾区产业重建创造条件。去年中秋、国庆节和今年512一周年前后，省委、省政府领导分别带队赴重灾区看望和慰问援建省市驻川机构的援建人员，去年下半年还到18个省市开展感恩致谢和重建招商活动，为灾后恢复重建创造有利条件。四是加强对口支援宣传报道。我省建立了对口支援工作网站，与新华社四川分社、四川日报、四川电视台等主流媒体保持紧密联系，及时组织相关新闻报道，营造良好建设环境。 （三）援建形式灵活多样，注重实效推进对口援建工作。18个省市根据自身的优势及受援方具体情况，经过援建和受援双方充分沟通、协商，因地制宜、创造性地开展援建工作，整个援建方式呈现出灵活多样的鲜明特点。总体来讲，主要分为两种形式：一是采取以交钥匙为主的援建方式。即援建项目实施由支援方全面负责，工程竣工后移交受援方使用。如上海援建都江堰：在援建中注重突出民生、公益、基础、功能，制定了充分符合灾区实际的长远科学规划，始终坚持形态服从功能、建设服从规划、进度服从质量，确保质量第一，把每一个项目都建成优质工程、可持续发展工程，交出的工程都是人民放心的工程。河北援建平武：河北省将平武的龙安、南坝、响岩、平通4个乡镇重建作为重点，统一实行交钥匙工程，由石家庄、唐山、保定、邯郸4市作业主，统一规划、连片重建，并负责项目招标、施工、监理等工作，最后将4镇新城整体移交给平武县。建立基金带动当地发展是河北援建的一大特色，河北省已提供的1亿元农房重建基金和1亿元中小企业发展基金，放大效用非常明显。二是采取交钥匙与交支票两者相结合的援建方式。这是大部分援建省市采取的做法。如辽宁援建安县就是实行以交支票工程为主、部分项目交钥匙的援建方式。凡投资额在2000万元以上的援建项目，均由辽宁援建方统一实施，此类项目总投资3亿多元。重庆援建崇州：既有交钥匙和交支票项目，又有合作共建项目。重庆市援建资金的70%由支援方负责安排援建项目和建设，建成后交付受援方使用；30%的援建资金由受援方按规划要求自主安排项目并负责建设，支援方参与监督。河南援建江油：实施的第一批项目主要由江油市政府或相关部门作为业主负责，今年实施的第二批项目则调整为交支票与交钥匙相结合的方式，即对于87个投资额较小的项目仍由江油市负责项目组织实施，而其他17个投资额超过1000万元的重点工程则由河南省相关部门作为业主实施。在采用前述两种方式的同时，援建省市高度重视输血和造血相结合，着力产业援建，增强灾区自我造血能力。如江苏援建绵竹：重点建设绵竹江苏工业园、高效农业示范园、汉旺无锡工业园。其中江苏工业园将建设成为绵竹经济发展的增长极和西部承接东部发达地区产业转移的示范基地，汉旺无锡工业园采取利用社会资金主导园区建设的路子，引进企业建立工业园区开发公司，由开发公司作为当地政府和援建方建设平台，利用优惠政策推进园区可持续发展。广东援建汶川：大力促进汶川的产业恢复，通过组织贸易合作洽谈会等市场化运作方式，与汶川县初步达成了建材、矿产、医药、旅游等方面超过30亿元的项目合作意向，漩口工业发展区恢复重建和广东-汶川工业园的建设项目正全速推进。浙江援建青川：制定了产业重建规划，提出建设一个工业园区（川浙产业园）、培育两个特色基地（种子种苗、农产品加工）、构建三个绿色通道（农副产品、劳动力、旅游）、重建四个市场服务体系（日用品、农业生产资料、重建物资、农产品）的基本思路，并为永久性住房建设以及恢复产业提供信贷担保。山东援建北川：将在北川建设北川-山东产业园区，以解决从老县城转移出来的劳动力就业问题。安徽援建松潘：除了突出打造国际旅游目的地、建设现代高原新城外，为支持松潘的产业发展，安徽援建方和松潘县正在协商设立对口支持松潘产业发展专项资金，通过补助、贴息、奖励、担保等形式鼓励安徽企业参与和支持松潘发展，重点支持特色农牧产品养殖和矿产品加工，以及旅游市场开拓。 虽然对口支援工作已取得明显的阶段性成效，但仍存在一些影响和制约对口援建工作快速推进的问题。主观方面：部分受援地方对重建政策宣传不够，一些受灾群众对援建工作不够理解、配合与支持。客观方面：建材供应保障仍有困难，部分道路保通难度大，部分项目因城镇布局调整而影响了援建进度，专业技术人员缺乏，次生灾害和气候条件影响部分地区重建进度，山区县乡重建用地困难，等等。上述问题，需要我省有关方面和支援省市认真研究、密切配合，尽快加以解决。 三、主要启示 （一）坚持集中力量，因地制宜。对口支援是社会主义制度本质要求的体现，彰显了集中力量办大事的政治优势，同时又不搞一刀切，充分发挥18个兄弟省市的主动性和创造性。中央统一领导和协调，将赈灾任务分解到各省市。18个兄弟省市以高度的政治责任感，以灾区重建为己任，为受援地做了大量实实在在的工作。无论是重建规划的设计，援建模式的产生，还是产业发展方案的出台，都遵循一切从实际出发，充分尊重援建方和受援地两方的实际。举全国之力，聚万众之心，展现了中国社会主义制度能够集中力量办大事的优势。 （二）坚持以人为本，民生优先。作为党和政府的执政理念，以人为本是抗震救灾的一面旗帜，民生优先则是贯穿于对口援建方方面面的一根红线。18个兄弟省市的援建工作，都强调把保障民生作为对口支援的基本出发点，从灾区群众的生活生产需要出发，尊重民愿，体现民意，优先解决与灾区群众生活密切相关的基本问题，优先考虑帮助解决灾民住房等生活急需的条件和设施，优先启动学校、医院等公共设施建设，竭力让灾区群众安居、安定、安全、安心，共享援建和发展成果。 （三）坚持政府主导，社会参与。对口援建是一项复杂的系统工程，涉及方方面面。政府既要责无旁贷地主导，又不能大包大揽，应尽量调动社会力量参与重建的积极性，并提供参与的便捷通道。鼓励社会参与，利用市场机制，不仅能够集聚更多的力量参与灾后恢复重建，还可以有效地减少腐败和投资浪费。 （四）坚持长期合作，促进共赢。对口支援必须切实调动双方积极性，充分发挥援建省市与受援地的各自优势。坚持硬件与软件相结合、输血与造血相结合、当前与长远相结合。在全面恢复和提升灾区综合竞争力的同时，探讨建立长效合作机制，为双方谋取更广阔的发展空间，促进互利共赢。例如，双方在开拓两地市场，促进经贸、物流和旅游合作，加强人才、技术和文化交流等方面已经取得成效并将大有作为。又如，长三角、珠三角的援建方给我省带来了新的发展理念和管理模式，也在体制改革方面学习了成都城乡统筹改革的经验。在此互利共赢的基础上，完全可以创建更为紧密的交流合作，促进长期合作。 四、几点建议 （一）进一步抓紧完善对口支援实施方案。我省各受援市州和县市，要严格按照灾后恢复重建总体规划和各专项规划的范围以及两年内基本完成原定三年目标任务的要求，不提过高要求和标准，积极与各支援省市协商，尽快完善剩余援建项目的实施方案，并抓紧落实。同时，坚持自力更生、艰苦奋斗。各受援地方要加大对重建政策的宣传力度，使受灾群众更好地理解、配合