户籍制度改革国内实践.doc

郭英： 修改建议如下1、前面增加一部分内容我国户籍制度的发展与演变2、每一部分按重庆部分我修改的要求完善3、每一部分陈述结束后，增加一部分评论4、格式要正式，不能象现在一样仍是一个粗稿。格式可按主标题用小二号宋体字、正文内容用四号仿宋字体、单倍行距、正文一级标题用黑体字，二级标题用楷体字，三级及以下标题用仿宋字体加黑。5、完成后编辑一个目录，便于总体把握。6、在撰写时一定要注意有些语言与主题不相关，还有就是要站在第三者的角度撰写。新闻稿的写法、论文的写法，研究报告的写法用笔都有差异。我们这里倾向于研究报告，而后再精细为研究论文。7、时间请在下周三（3-11）晚以前给我。 骆东奇 2009-03-06城乡统筹发展与户籍制度改革一、我国户籍制度的发展与演变简述用一段话说明户籍制度的来源（一）（二）（三）户籍制度的正面作用（四）户籍制度的负面影响（五）随着发展产生的障碍（六）社会经济发展对改革户籍制度的要求（七）引出下面的各地户籍制度的改革我国现行户籍管理制度是在上世纪年代上世纪50年代建立起来的，将我国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体。表现是什么，“二元”户籍制度，给城乡之间带来了巨大的经济差异。客观来说，现行户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代的作用，是特定时代下的特殊产物。而随着时代的发展，现行的户籍制度的弊端，更是显而易见：作为计划经济时代的产物，现行户籍制度阻碍了城市的发展和农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行；“人户分离”的大量存在，也极大地增加了对人口进行精确管理的难度。此外，户口迁移规定过死，难以满足公民正常迁移的需要1。国家年1992年就成立户籍制度改革文件起草小组，并于年月1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以“具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。年月，公安部表示，将对关于进一步改革户籍管理制度的意见作了进一步修改和完善，并抓紧组织开展户籍法的立法调研工作，力促户籍法早日出台。来自公安部的信息表明，中国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度。公安部有关负责人介绍说，中国还将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落户的条件限制，放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度.。各地的改革，也早已在进行之中。河北、辽宁、山东、广西、重庆等个省、自治区、直辖市近年来取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。为推动改革政策的顺利实施，个省、自治区、直辖市公安机关主动配合民政、劳动保障、计划生育、教育等部门调整相关配套的经济社会政策1。北京、上海已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见，放宽了条件限制；广东省的佛山、深圳、中山等地将城镇化水平较高的农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理，为下一步统一城乡户口登记制度奠定了基础2。以下选取几个具有代表性的大城市的户籍改革现状来表明现在的情况（重庆市，和重庆一样同属于直辖市的北京、上海，西部地区的成都市、西安市，东部地区的广州、深圳以及因为户籍制度改革而引起较大争议的沈阳市）：二、重庆市户籍制度改革探索与实践重庆市社会经济基本情况（一）重庆市户籍改革历程及内容列几个主题，（二）现有改革的目标写得丰富些，现有的太简单了（三）改革的效果应用充分结总别人描述的效果，从不同角度分析和归纳改革成效，如经济发展、社会发展、城乡统筹、城市化等分析（四）改革中出现的问题不同改革措施肯定会出现不同的问题，究竟问题是什么（五）下一步改革的思路和设计城乡统筹发展与户籍制度改革一、 改革内容针对结合重庆“大城市带大农村”的特点，重庆市户籍制度改革以小城镇户籍制度改革为切入点，分阶段逐步放宽户口迁移制度。早在1997年，重庆市便取消了“农转非”指标及“城市增容费”，并在部分区县(自治县、市)的77个乡镇进行了小城镇户籍制度改革试点。当时规定，凡在乡镇务工、经商或兴办二、三产业的人员及直系亲属，只要有合法固定住所、稳定的非农职业和稳定的生活来源并实际居住的，均可在小城镇入户。1998年，在试点取得一定经验的基础上，试点范围被迅速扩大到200个乡镇。2000年，重庆市小城镇户籍制度改革全面放开，将主城区57个乡镇中的33个相对边远乡镇纳入户改实施范围。2002年，户改扩大到全市所有建制乡镇。随后，以户口准入制代替了“农转非”指标控制；设立社会人才集体户、社会劳动力集体户、大中专院校未就业毕业生集体户；投资纳税入户、购买商品房入户等一系列优惠性政策规定相继出台。2003年，重庆户籍制度作出重大改革，出台了多项放宽户口迁移的政策，例如关于加快我市城镇化进程进一步深化户籍制度改革的意见等文件。其中，采取先在主城9区、后在主城区以外的区县(自治县、市)全面取消非农业户口和农业户口性质，打破二元制结构，实施城乡户口一体化的户口登记制度，统称“重庆市居民户口”，所有居民公平地享有国民待遇。只是按照经常居住地区分为城镇居民和农村居民。 2004年重庆市又出台了新的户籍制度改革方案，主要涉及两大方面内容：一是逐步取消农业户口和非农业户口性质的二元制结构，实行城乡户口一体化管理。二是对重庆市相关户口迁移规定结合城镇化建设进程作出相应的调整。2005年则新规定“超生、非婚生子凭相关出生证明可办理落户” 3。户籍制度改革直到现在，在人口迁移自由化方面，重庆已经做出了目前所能做出的最大化的放开，主城九区之外的地区的户口迁移业已全面放开，只要具有合法固定住所并实际居住的，不受其他任何条件限制，均可办理户口迁移。重庆已开始实施大中专学生入学户口自由迁移的政策，大中专学生入学时，根据自愿原则迁移户口。大中专毕业生中，已就业的可实行户口自由迁移，未就业的可实行户口自愿托管，大中专毕业生到西部其他地区和重庆市边远地区工作，可保留主城区城市户口 4 。二、 目标重庆市户籍制度改革以“城乡一体化”为目标，通过全面推进改革，打破原有的城乡二元社会结构，建立城乡统一的户籍登记管理制度，实现户口性质的一元化、居民迁移的自由化、管理的规范化和信息的网络化。三、 效果户籍改革新政策执行以来，总体运行平稳有序，并未出现农村居民无节制地涌入重庆市主城区的情形。从2003年8月7日至今，迁入主城九区的，有12余万人，其中，农村地区迁入主城的有65万余人，约占总数的535。在管理的规范化和信息的网络化方面，重庆已经建成辖区内居民的人口信息数据库，在一两年内，辖区700多个派出所将全部开通光纤网或宽带网，实现信息的网络化。重庆市公安局户政处负责人介绍说，改革户籍制度对加快城镇化进程，进而对实现小康社会目标，意义重大。直辖以来，重庆的城镇化率逐年都大幅度提高。2003年，重庆城镇化率尚低于全国平均水平，实施户籍新政策后，如今已经超过全国平均水平。他分析认为，重庆户籍制度改革进程总体上是与重庆市的经济社会发展水平相适应的，“既不急于求成，又不做发展的拦路虎，在最大程度上便民利民”四、 障碍将征地补偿、房屋拆迁安置、劳动和社会保障、子女入托就学等直接与户口“挂钩”，制约了重庆市户籍制度进一步深化改革。特别是同性质的农村居民迁移入户和从主城区外迁移到主城区内的入户，因受到城市基础设施配套建设、劳动就业等因素的制约，目前尚有一部分户口迁徙受到一定限制6。五、 下一步思路接下来重庆将致力于在2012年前全面展开城乡统一的户籍登记管理制度，统一登记为“重庆市居民户口”的户籍改革行动，并尽快过渡到以身份证取代属地户籍管理制度。”重庆市市长王鸿举称，改革户籍制度，首先要逐步放宽农村户口迁移限制，积极引导农民合理、有序地向城镇迁移流动。他认为，对已经具备进城条件的农民放开户籍限制是一种必然，只要不是一进城就吃低保，就应该允许农民工职业与身份的同步转换、住地与户籍的同步转换。但是，这种转换应该是依次放开小城镇、县城、区域性中心城市和主城区，最终建立起全市城乡统一的户口登记管理制度。因此重庆市户籍制度改革的下一步将是继续坚持重庆的户籍制度改革的方向，在坚持中去完善，并充分考虑到社会的结构、分工等问题。 城乡统筹发展与户籍制度改革一、改革的内容北京市实行户籍制度改革是以小城镇户籍制度改革来拉开序幕的，从1995年就开始启动，最初试点小城镇只有8个，2001年增加到26个，最终确立了26个小城镇为户籍改革试点，进行了户籍改革的探索和实践7。2002年开始执行关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，改革内容为：在北京市14个卫星城和33个中心镇的规划区范围内，符合条件的农业人口可根据本人意愿办理城镇常住户口。在33个中心镇的规划区范围内，有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其他共同居住生活的直系亲属，凡持有北京市农业户口的，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。对经批准在小城镇落户的人员，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法转让。经批准转为城镇户口的人员与原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，按照国家和北京市有关规定参加社会保险。2002年北京市石景山区进行户籍制度改革：月日，全区尚为农业户口的人，一次性整建制变更为城镇居民。农民户口的“整建制”变更，不仅指全区农民一次性变为城居户口，还指一套体系的变更。这一天，石景山区将成为北京市第五个没有农业户籍人口的城区，而此前的东城、西城、崇文、宣武四区本身就是老城区，不存在农业户口这一问题。2003年，北京市在郊区户籍制度改革上有重大突破。北京市公安局拟定的北京市部分农业人口转为非农业人口的实施方案，包括第一，2003年1月1日后北京农业户口妇女所生小孩，可在父母亲户口所在地自愿登记为非农业户口；第二、北京市农业户口的高等职业教育学校、中等专业学校、技工学校及经过教育部门确认的职业高中在校学生，可自愿转为非农业户口。北京市将在海淀区、房山区、大兴区的三个派出所进行试点，从4月1日起在全市推广实施8 2006年北京开展了北京市外地来京人员户籍管理规定修订的调研工作。该调研被列入今年市政府立法调研项目，市政府成立了专门调研组，重点围绕暂住登记和暂住证制度改革展开深入调研，为2007年的相关立法做好准备。2006年8月日，北京市公安局人口管理处发布消息，从月日起对收养子女、未成年人投靠继父和投靠祖父母在京入户条件进行适当调整。从月日起，北京市将取消收养独生子女不予解决进京入户的限制，并对未成年人户口进京审批条件进行了一定调整。这次调整主要是在严格控制北京户籍人口增长的前提下，为部分家庭解决迫在眉睫的实际困难9。同年，北京市出台政策：非北京生源连续两年合格可转为京籍并且外埠人才如果受雇于私企、外企，而该企业又在海淀区的人才机构进行人事代理，他们就有机会办理人才引进，把户口迁入北京。而直到现在北京的户籍制度改革正在稳步进行中。二、目标北京户籍制度改革的目标是给人民以迁移和选择居住地的充分自由，通过这一改革，一方面可以继续保持农村人口的流动；另一方面，还可以起到促使一部分城市人口也进入流动的行列；在加快城镇化进程中提出通过户籍改革实现流动人口依法享有当地城镇居民应有的权利，以及对农村居民有关社会保障制度的建设规划等。三、效果北京市实行的小城镇户籍制度改革取得的成就是明显的，各区县通过这项工作积极招商引资，纷纷出台一些优惠政策，各试点城镇规划工作进行的比较好，出现了不少现代化的小城镇，比如昌平小汤山、怀柔杨宋、通州宋庄、房山长沟等。据北京市公安局人口处提供的数字，到2001年11月底，已有6699户15836人被批准落户。这些小城镇共引进百万元以上的建设项目313个，其中千万元以上的有105个，安排剩余劳动力就业17735人。他们落户的“手段”是到这些地方投资，同时在当地买房10。四、障碍1、北京特殊的政治经济地位使得户籍制度改革很难进行。户籍制度改革的结果势必引发北京城市人口规模的进一步扩张，而北京城市人口规模庞大，已超出现有资源的承载能力又是一个不争的事实。近年来, 北京市从加大城乡统筹力度、适当放松外地人员落户北京限制和加强对流动人口服务三个方面, 对户籍制度进行了调整。但由于北京独特的政治地位, 特别是自然环境的制约, 北京的人口、资源、环境间的矛盾日益突出, 人口总量控制的压力越来越大, 户籍制度改革可操作空间非常有限, 北京市户籍制度改革步伐相对国内其他城市已明显落后。户籍制度改革要以人为本, 科学决策, 慎重稳妥, 有序进行, 将改革对社会稳定的影响控制到最低11。2、进京户口审批权分散，准入条件与规模调控之间缺少有机联系。目前，北京有涉及国家、市属和军队三大系统的25个单位51个部门掌管进京户口审批权。各单位的进京户口审批，一般是根据需要，自定准入政策。由于审批部门之间没有隶属关系，各部门制定的准入政策以及每年的进人指标与全市人口规模调控的目标难以协调一致。3、现行对外来流动人口的管理模式，难以满足城市对日益庞大的外来流动人口实施全方位管理和服务的需要。北京自1949年成立外来流动人口管理机构以来，一直采取由公安部门牵头，相关职能部门参加的协调管理模式。这种模式在城市管理“条块分割”时期，确实发挥了重要作用。然而，随着对外来流动人口由控制性管理向服务性管理的转化，传统的协调管理模式很难适应新形势的发展需要12。五、下一步思路1、建立与户籍制度改革的配套政策，特别是户籍改革需要财政体制改革的配套措施, 用以来解决不同层级政府间事权与财权的划分问题需要与农村土地制度改革配套, 解决农民身份转变后的生活来源和社会保障问题, 保证转移出来的农村劳动力不出现大规模的回流现象户籍制度改革要与教育、就业、社会保障制度等相关改革配套, 从户籍制度背后的系统性社会管理制度着手, 促进城乡劳动力市场一体化, 最终逐步实现城乡和谐发展11。2、组建人口综合调控机构是实现人口与经济社会协调发展的组织保证。人口规模调控是北京一项较为长期的任务。与上海、广州等其他特大城市相比，北京的人口规模压力更大，且在短期内不会得到明显改善。一方面，北京尚未形成像珠三角、长三角那样的都市圈，与周边城市功能的趋同性，使人口向北京周边地区城市扩散比较困难；另一方面，北京不仅在人口承载力方面有明显的短边约束条件，而且占市域面积62%的山区限制了市区人口向远郊区县的大规模流动。于是，在户籍制度改革步伐不断加快的背景下，人口“只进不出”的局面还会维持一个较长的时期。面对这种情况，无论是从可持续发展的角度，还是从人口规模调控本身的复杂性以及首都的特殊地位考虑，建立一个能够协调中央、国家机关、军队和市属各职能部门的权威机构，统筹负责首都人口综合调控工作都是必不可少的。3、 城市人口规模调控，应经济、社会政策并用。因此，吸取以往人口迁移过程中出现的教训，在尊重人口迁移规律的同时，通过经济政策调整，实现市场主导下的人口有序流动、合理分布；通过社会政策的调整，有针对性地解决仅靠经济政策调整无法解决的社会问题，以缓解社会问题对城市规模产生的压力，将人口流动产生的负面影响降到最低，才是制定北京城市人口规模调控政策应有的基本思路。城乡统筹发展与户籍制度改革一、 改革的内容“上海细化第四次户籍改革满足7条就能当上海人”基于国家户籍制度改革的新趋势，以及上海所面临的人才不足和各地人才竞争形势，对上海居住证转户籍人口提出一个基本的政策设计框架。上海户籍新政：凡满足七大类指标累积得分达到100分者，即可具备入沪上海的条件。这七大类条件性指标包括：1.学历；2.在沪就职；3.在沪缴纳社会保险；4.在沪缴纳个人所得税；5.外省市(海外)工作资质；6.特殊成就；7.在沪创业投资纳税。 这是自1978年改革开放以来，上海市第四次户籍松动，此次户籍制度改革的重点是吸引人才，或许为众多持有上海居住证的人士及外地人才打开入沪之门。根据方案，户籍准入条件不仅适用于“居住证转户籍”人员，也适用于大学应届毕业生和从国内外引进的人才。此次的户籍新政规定了四条原则，具体包括：1.不调控急需人才;2.满足现代服务业和先进制造业发展需要;3.重视教育背景，同时更要重视能力业绩;4.强化准入，明晰预期。居住证转户籍也是方案的另一个主要内容。方案中规定：凡是满足七大指标分值的人士，包括流动人口都可以申请上海户籍，方案设立100分为标准分，“只要申请人达到标准分分值，符合一个批准一个。” 13 2009年2月，上海出台持有人员申办本市常住户口试行办法“持居住证满7年可申办落沪”。 此番出台的上海“户籍新政”中，官方提出把对户籍的指标管理改为条件管理。根据试行办法，申办上海户口要同时满足五项条件，主要是稳定居住、就业，遵纪守法，具有一定能力等，还包括居住年限、参保、纳税、能力、诚信记录等方面的要求。伴随着此次上海“户籍新政”出台的还有四项激励条件，符合条件的持证人员可以优先申办。专家分析，激励条件一方面是适应部分学历不高、但有一技之长，或者投资经营对本地财税有较大贡献的人士需要；此外，也旨在推动人口合理布局，鼓励人才支援、奉献远郊地区，为远郊的未来发展储备人才力量。 新政策采取“先入围，再轮候”的做法，符合所设条件的人才将可“入围”，按照先来后到的顺序排队“轮候”，依次落实户籍。这是上海人才引进政策的一次引人瞩目的重大调整。 二、 目标上海调整户籍政策的制度安排总体目标，是使居住证转户口逐步增加，而直接落户相对减少，加快户籍制度改革，消除了农民进城的身份障碍。此前，上海市政府于今年1月宣布，关于居住证转户籍的带有操作性的政策性文件将于今年2月底前出台14。 三、 效果上海户籍制度改革新政的公平性、普适性和可操作性都比以前有所提高。依据学历、在沪就职、在沪缴纳社会保险、在沪缴纳个人所得税、外省市（海外）工作资质、特殊成就、在沪创业投资纳税七项指标，即便现在累积分不够，但通过几年的努力，特别是通过学业深造、实践积累、职位提升、纳税增加等，累积到标准分，也可达到准入条件。它事实上给了公众对于未来的明确预期，有利于公民通过合理合法的努力，去为自己和社会创造更加美好的生活。明确的预期，将有效避免因对未来的侥幸心理或不确定性的恐惧而导致公民不必要的损失和牺牲。比如，在自己所不能把握的地方无端耗费大量的人力、物力、时间、精力去“攻关”，因下一代“高考无门”而备受挫折等。比起当前很多地方过于严苛地规定哪一类人才可以入户，上海的综合积分制更科学、更普适、更公平。这样的综合积分，也使户籍人口的增加始终处在有序的、财政和社会都能容纳的范围内，防止入户“井喷”导致可能的公共资源紧张，是一种各方都能接受的方案15。四、 障碍1、对于当前的居住证政策，方案就特别指出，居住证政策在一定程度上降低了上海的人才引力，“在心理上会造成不平等感、不确定性感，不少大学毕业生因此放弃上海，转往北京、深圳或者其它地区发展”，可能在一段时间内对于上海经济的发展会产生一定的负面影响。2、部门既得利益，上海的户籍制度改革新政的实施有可能会触发某些部分的既得利益，从而阻碍户籍制度改革的进程。3、部门立法。中华人民共和国宪法关于公民有居住和迁徙自由的条文发生从有到无的转变，中华人民共和国城市规划法第四条明文规定：“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”，以及中华人民共和国户口登记条例中关于限制农村人口迁往城市的规定，始终给户籍管理制度的改革和立法罩上了一层阴影。五、下一步思路上海政府部门的下一步举措将是落实好新的户籍制度改革的具体措施，现在只是提出一个基本的政策设计框架，但具体要怎么实行还需要政府专家们一段时间的探索追求，使之更加规范化。另外，因为人才的户籍政策基本的思路就是要把指标管理改为条件管理。指标管理改为条件管理，实质上就是要扩大持有居住证的人才每年转成上海户籍的人数要扩大，要扩大这个人数，而政府部门的下一步思路就是要制定出怎样的指标体系来衡量达到什么样的条件可以让持有居住证的人转成上海户籍。其中居住证转户籍在去除“指标限定”后的落户条件，包括具有一定专业技能和职称，或从事技术、管理等重要岗位；在上海就业连续满一定年份，累计缴纳上海城市社会保险满一定年份；依法纳税，无不良诚信记录或违法记录，在上海有固定居住地等。但是具体还有哪些要求或是条件就是上海政府部门工作的下一步思路了。城乡统筹发展与户籍制度改革一、改革的内容成都推倒城乡户籍壁垒阻碍农村劳动力自由流动的枷锁，在在全国率先提出 “城乡居民一元化”户籍改革制度，取消农业和非农业户口的划分，将全市户籍人口统一登记为居民户口，统称为“成都市居民”。2004年，成都市全面推行一元化户籍管理制度，逐步取消农业和非农业户口性质的划分，统称为“居民户口”。这在当时被媒体称之为“走在全国前列”。在2004年户籍改革的基础上，成都市又出台一些便利措施：成都市的农民，可以通过购买一定面积的二手房、租用出租房获得成都市户口，再次“走在全国的前列” 16。 2006年10月20日，成都出台关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见(试行)，大成都范围内的农民到城镇入户的门槛降到最低：只要拥有合法产权房屋并实际居住就可落户。其中具体涉及到的内容有以下几点：成都市人口在中心城区、区（市）县城、建制镇建成区取得合法产权房屋并实际居住的，或连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口。在中心城区、区（市）县城和建制镇建成区购买90平方米以上商品房或二手房并实际居住，且与成都市用人单位签订劳动合同以及不间断缴纳社会保险1年以上的市外人员，可在实际居住地登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。暂住满3年，拥有合法固定住所，与成都市用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险3年以上的市外人员，可登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。在城镇有合法固定住所即可入户。凡成都市行政区域内农民，在中心城区、区（市）县县城、建制镇建成区通过购买、受赠、继承、修建等方式取得合法房产权并实际居住的，可在实际居住地办理常住户口。租房也可入户。本市农民凡在中心城区、区（市）县县城、建制镇连续和统一规划的出租房，且在同一住房居住一年以上的，可在实际居住地办理常住户口17。成都实行的户籍制度改革在森严的户籍藩篱上开启了5条道路：一是放开本市农民到城镇落户，鼓励农民在全市范围内自由迁徙；二是允许购二手房办理入户；三是引进人才的学历标准由本科下调为大专学历；四是增加郊区(市)县投资入户政策；五是新增了暂住满3年、连续缴纳社保满3年的市外人员入户政策。 为了形成土地的规模集中，成都户改的一个核心要点是鼓励农民放弃土地，向城区集中。四川省社科院学术顾问、著名经济学家林凌把这一战略概括为“三保障、两放弃”。 “三保障是前提，农民进城必须保障他的就业、廉租房，保障他的家属进城，保障他的城市居民可以享受到的社会保障；两放弃是条件，农民放弃他的农村宅基地、农村承包地。”在实际操作中，这形成了成都市“土地换社保”的户改模式。二、目标通过户籍制度改革，成都的目标是为了降低农民向城镇移动的“门槛”，到2010年，全市城镇化率达到65以上。中心城区2007年城镇化率达到100；第二圈层2010年城镇化率达到50%，农村居民进入集中居住区的比例达到25%；第三圈层2010年城镇化率达到45，农村居民进入集中居住区的比例达到20。三、成效成都市率先在全国试点的户籍新政实施取得了很好的效果，打破了以往二元结构，变为一元结构，目前中心城区已全部完成户籍改革，其余14个市县将在2007年全面完成。成都未来将不存在城市户口和农村户口之分，都统一称居民户口。成都的两次户改，解开了劳动力的自由流动的枷锁。从2003年到2006年，失地农民和农村劳动力转移至二三产业就业，年均增加10.53万人18。实行户籍制度改革以来，成都城乡居民收入差距从2002年的2.661缩小到2006年的2.611。从2003年到2006年，成都失地农民和农村劳动力转移至二、三产业就业，年均增加10.53万人。土地向规模经营集中后，继续留在农村的农业劳动者，摇身一变成为“农业工人”。 2006年，成都已完成一元化户口的登记工作，实行一元化户口政策意味着农民一词不再是身份的象征，并未造成中心城区人口过度集中。给农民带来的好处是，农民不仅享有现行政策条件下作为农民身份应当享受的权利，而且还将逐步与城市居民享有同等的就业、社会保障、义务教育等权利。在城乡差别客观存在的情况下，从积极意义上看， “土地换社保”虽然可以说是权宜之计，但毕竟一方面能够推动农民积极进城，另一方面在保护农村耕地的情况下，能够促进土地集中和合理流转，帮助农民真正拥有自己的财产性收入。不过，这一模式也得到不少专家的质疑。温铁军教授接受小康采访时指出，“土地换社保”操作不好，很有可能变成另一场以“城市化”命名、对农民进一步剥夺的方式；同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇19。全国政协委员、社会和法制委员会副主任肖建章感慨说，成都是他们全国专题调研的终点站，成都户籍改革已经走到了全国的前面，成都户籍改革的工作细节、配套措施应该向全国推广。四、障碍1、法律障碍。中华人民共和国宪法关于公民有居住和迁徙自由的条文发生从有到无的转变，中华人民共和国城市规划法第四条明文规定：“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”，以及中华人民共和国户口登记条例中关于限制农村人口迁往城市的规定，始终给户籍管理制度的改革和立法罩上了一层阴影。2、制度障碍。一是户籍管理制度。40多年来阻碍人口迁移的户口管理办法在大中城市这一层级上还没有完全终止，继续充当着阻遏人口迁入城市的守门神角色，不仅使许多有发展能力的农村人口无法实现迁移，而且妨碍了城市和城镇体系的自然成长。二是教育制度。在城市，中小学招生都有户口限制，随家长来到城市长期生活(暂住)的外地户口中小学生不能享受与市民同等的教育待遇，这是一种户口歧视。三是社会保障制度。由于城乡二元经济社会结构的历史影响，城市社会保障体系在保障机制、保障标准、保障覆盖面等都与农村有很大差距。3、思想障碍。政府担心实行户籍制度改革可能造成中心城区人口过度集中。此外，实行户籍制度改革无经验可以借鉴，完全是摸着石头过河。五、下一步思路2008年3月29日，四川省公安部也重申，下一步户籍制度改革“要以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动人口在经常居住地落户。这让我们看到了户籍制度改革一个好的前景。现在，到了户籍新政实施的第四个年头，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在酝酿的新思路是，如何把这一政策辐射扩大到全体外来农民工，把他们也纳入到整个成都的城乡一体化战略中来。城乡统筹发展与户籍制度改革一、改革的内容：陕西省政府于2005年转发了陕西省公安厅关于进一步深化户籍管理制度改革意见的通知，要求用5年时间，在全省逐步取消城乡分割的农业户口、非农业户口性质类别，按照经常居住地登记户口的原则，实行城乡统一的户口登记管理制度，即“一元化”管理，统称“中华人民共和国居民户口”。具体时间和步骤由各市根据实际情况确定。按照西安市制定的时间表，2006年1月1日起，将用三年时间在全市逐步取消农业户口、非农业户口性质及其他性质的户口类别。此前在西安市经济技术开发区凤城路派出所进行的试点工作，2005年年底已经完成。2006年，市政府办公厅随之出台了西安市迁入市区人口户籍准入暂行规定实施细则（以下简称细则），对新政策有关规定进一步做出详细明确的规定。户籍准入的基本条件：新的户籍准入政策以具有合法固定住所和合法稳定的职业为基本准入条件。其中规定了7类人员可直接申办西安户口：市区内的普通高校（含科研院所）、中专学校在国家和省招生计划内录取的不具有本市市区常住户口的学生；成建制单位迁入人员；被市区用人单位聘用但不通过调动迁入的专业技术人才和技能人才；市区用人单位直接录（聘）用的非西安市生源普通高等院校专科（含高职）毕业生、技工学校毕业生；投资纳税人员；中央国家机关各部委（含各部级公司）驻西安办事机构及其分支机构，外地政府驻西安办事处人员及国家指令性计划安置等7类人员，可直接向市人控办申请办理准入证。另外，因婚嫁、收养迁入市区农业户口的人员凭有关材料向当地公安部门申请办理户口迁转手续，不核发准入证。 据悉，此次户籍制度调整，除了涉及取消户籍计划指标控制，以户籍人口准入条件取代现行的入户政策；拓宽准入大门，实施“先就业、后申办入户”、新增投资纳税类人员迁入规定等新规定外，一个最大的亮点就是从今年开始，西安市政府将用3年的时间逐步建立起城乡统一的户口登记管理制度。今后，西安市将不再有农业户口和非农业户口的区别，统称“西安市居民户口”。2008年西安市正式实行户籍准入政策，调整迁入市区人口户籍准入政策的基本内容有以下几点：【一】改革城市人口机械增长调控管理办法，积极探索建立和完善人口资源市场配置和政府宏观调控相结合的运行机制。全面取消了各类进城人口的计划指标控制，实行以具有合法固定住所和合法稳定职业为落户基本条件的准入制。大幅度放宽户口迁入市区的政策和条件，建立起规范、统一的户籍人口准入政策体系。【二】按照逐步建立和完善人才资源市场配置和政府宏观调控相结合的运行机制的要求，全面取消各类企业聘用各类人才的行政审批制，实行直接申报制。【三】改革“农转非”制度，全面取消了“农转非”的指令性计划管理和行政审批。不再下达“农转非”计划，亦不再使用“农转非”许可证。各类符合迁入西安市区条件的人员（包括符合落户条件的农民工及其他持外地农业户口的人员），均可以直接迁转或登记为非农业户口。【四】调整户籍准入政策与其他各项改革相衔接，其他各项社会经济政策与户籍制度改革逐步配套。【五】积极探索在全市逐步实行城乡统一的户口登记管理制度。近几年，二环以内农村村民，通过“城中村”改造，全部转为城市居民，按城市居民的标准建立基本养老保险、基本医疗保险，享受城市居民最低生活保障，劳动人口纳入城市劳动力就业管理。规划区范围内人均土地不足三分的农民，也就地转为城市居民。20二、目标通过推进户籍制度改革，调整迁入市区人口户籍准入政策，逐步建立与我市经济社会发展相协调，与城市资源的人口承载能力相平衡，有利于逐步改变城乡二元经济社会结构，常住人口总量合理控制与结构、布局优化相结合的人口机械增长调控体制；逐步建立和完善人口资源市场配置和政府宏观调控相结合的运行机制；逐步把户籍人口的迁入纳入科学化、规范化、法制化管理的轨道。三、效果实行户籍制度改革，取消农业户口，建立城乡一体的户籍管理制度，集中解决了三线艰苦地区和部分特殊行业干部职工长期两地分居问题，实行了农民自理口粮进入集镇落户，改革了暂住人口登记管理办法，启动并全面推进了小城镇户籍管理制度改革；调整了大中城市和西部地区的户口迁移政策，强化了农村户口城市化管理；登记制度变化后，不会再出现“户口歧视”的问题，拥有“西安市居民户口”的人员在社会保障、基础教育、就业、计划生育方面将享受到同等的待遇。跟过去的城乡二元户籍管理制度相比，这些成果是一种进步。 不过，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主的改革措施及成果，尚不是广大公众普遍期盼的户籍改革成果。要知道，当前这些户籍改革，即便是对取消了“农业户口”的13个省、自治区、直辖市的农村居民而言，很可能只是为他们取消了一个统一的“农民”称号而已，而对于这些居民来说，消除户籍背后的权利差异，要重要得多。但是对于西安实行的“不用签订劳动合同和缴纳社保及年限，无任何附加条件的买房即可落户的政策”引起很大的争议，很大一部分的西安市民认为08年中西安虽然出台了一系列户籍改革政策，但实际操作性差，符合条件者不多，没有真正给大多数非西安户籍人员带来福音。四、障碍西安市各种资源的建设开发（就业、上学、医疗、保险、补贴及公共资源的占用）与人口增长需要保持在合理区间，如果实行“买房即落户”的政策，似乎也很难解决人口与资源矛盾的问题西安的人口规划。西安的规划是到2020年人口控制在950万，城区人口控制在550万左右。如果启用新的户籍准入政策，要想在近12年间控制人口增长120万，难度会更大。因此西安要实行新的户籍准入制度，需要克服的地方还有很多，特别是资源建设方面的制约。五、下一步思路在新一轮的户籍改革行动中，户籍制度的改革更要消除隐藏在城乡户籍制度背后居民在就业、社保、教育、卫生、文化、福利方面上的权利差异。也只有这样，才真正称得上“一元化”户籍管理制度。 因此，西安政府部门的下一步工作将是着力于建立与户籍制度改革的配套政策，特别是户籍改革需要财政体制改革的配套措施, 用以来解决不同层级政府间事权与财权的划分问题需要与农村土地制度改革配套, 解决农民身份转变后的生活来源和社会保障问题, 保证转移出来的农村劳动力不出现大规模的回流现象户籍制度改革要与教育、就业、社会保障制度等相关改革配套, 从户籍制度背后的系统性社会管理制度着手, 促进城乡劳动力市场一体化, 最终逐步实现城乡和谐发展。城乡统筹发展与户籍制度改革一、改革的内容2003年，广州实施常住人口调控管理制度改革，先后推出了多项政策，改革了“农转非”和人口增长调控管理办法，将夫妻投靠的年限由10年放宽至5年，并明确了以准入条件取代按计划指标审核落户的办法。同时正式出台关于改革我市常住人口调控管理制度的若干意见，实施范围仅限市属10区，增城市、从化市可根据自身的经济、社会、人口发展状况，参照意见制订实施意见。意见实施后，将在包括“农转非”、收取增容费等方面发生变化：取消“农转非”人口控制计划。全市只确定农业户口人口转为非农业户口人口的指导性总量指标；农业户口人口“农转非”管理权从市下放到区。准入条件取代现行入户政策。准入基本条件包括拟准入人员在年龄、婚龄、文化程度(学历、学位)、职业能力(专业技术资格、执业资格、职业资格)、纳税额、居住和就业情况等方面的具体政策规定，以及确定人口准入补充条件的设置范围和基本项目等内容。取消侨汇购房入户规定，停止受理申办广州市蓝印户口手续。违反计划生育政策处理后未满5年的人员，暂不予办理登记、迁入广州市常住户口。常住户口市内可自由迁移。对到国内外其它地方就业、生活和学习的具有广州市常住户口的人员，根据本人意愿，其户口可自由迁入、迁出或注销、重新登记。三年纳税十万可入户。在广州市连续居住、就业(创业)和缴纳社会保险的年限达到3年和在广州市3年内个人累计缴纳个人所得税达到10万元、有固定住所即可入户广州21。2009年广州市政府出台广州市委、市政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见(讨论稿)(以下简称意见)作了说明。根据意见，广州将出台新的户籍制度，公民户口将统一登记为“居民户口”。意见提出，广州将实行城乡统一的户口登记制度，将公民户口统一登记为“居民户口”；探索实行按居住地划分的人口统计制度，进一步简化户口办理程序；完善与户籍制度改革相关的各项配套政策，稳定农村土地承包政策，明确农村集体资产产权归属；实施以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策。二、目标广州户籍制度改革的最终目标是要建立与经济社会发展相适应、有利于逐步改变城乡二元经济结构、常住人口总量控制与结构优化相结合的人口综合调控体制，同时广州要比全国提前5年(即2015年)实现农民人均纯收入比2008年翻一番的目标任务。按照这一计划，未来几年内广州农民人均纯收入年均增长速度将达10.4%，高于全国4个百分点，纯收入到2015年将可达到19200元，到2020年人口则要控制在1500万以下。三、效果广州的户籍制度进行改革后无论是在观念上还是在技术上都有实质性的突破，与国家现行的户籍制度改革相比，与其他省、直辖市、自治区所进行的户籍制度改革相比，广州的户籍制度改革处于较为前列的位置，得到了大部分本地和外来务工人员的支持。实行新的户籍制度改革，广州的饿户籍制度准入条件强调广招科技人才，鼓励干部到基层工作，重视吸引外资等措施而不是一味的追求高尖人才，却放宽包括学士学位的中级专门人才及其直系亲属的入户条件，有望进一步的优化人才配置，更有利于人才的培养。同时营造了一个更好的公平竞争的人才和劳动力市场环境，进一步推动了该市工业化和城镇化的进程。另外将各种户口性质统一为居民户口，使得给予农民与城市居民身份上一样的待遇(包括本省农民在城市中打工时的同工同酬，对本省农民最大限度的开放劳动市场)成为可能，有助于鼓励已经进入城市的农民投身城市建设管理的积极性、创造性。这一点更向国际通行的做法靠近了一步22。四、障碍虽然实行了“暂住七年即可获得本地户口簿”的政策,但在流动人口获得常住户口簿外还是附加了许多条件,这些条件就是门槛,门槛的高低直接决定了政策的有效性。比如必须要有固定住所,也就是要在广州买房。对于一些收入较高的人员来讲,也许不算什么,但计算广州当下的房价,以一套小户型80平方米上下的房子来计,即便是在郊区的限价房,也需要40多万元,这就会使许许多多的流动人员望而却步。以广州的城市实力可能无法承载流动人口的“福利”。比如一个核心争议就是流动人口子女的免费义务教育问题,很多人担心一旦施行无差别的义务教育政策,会使得大量流动人口的子女涌入广州,从而摊薄广州的教育资源,甚至使教育界不堪重负。这也是大多数人十分担心的问题23。 五、下一步思路广州市从2007年至今，十易其稿，出台了关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见(讨论稿)(以下简称意见)，提出广州将用10年时间消除城乡二元体制，在2018年实现城乡一体化，比全国提出的目标要提早两年。“以后什么项目征地，必须把农民的用地留下来。” 广州市委副书记张桂芳提出，应该建立健全城乡统一的建设用地市场。意见也明确，新征地项目要同步安排农村集体经济发展留用地及农民安置用地，探索实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换等多种模式的农村集体经济发展留用地制度。此外张桂芳还透露，今后一段时间广州市政府将初步计划在花都、番禺等条件较为成熟的区开展户籍制度改革试点。这些都将成为广州户籍制度改革的下一步举措。城乡统筹发展与户籍制度改革一、 改革内容深圳户籍改革的内容主要是集中在推行居住证制度来取代暂住证，解决“一市两制”的户籍政策。深圳市政府于2008年8月1日起，在全市实施居住证制度，持有深圳“居住证”的居民子女，可在深圳接受义务教育；持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系，这让外来人员享受到了跟户籍市民一样的医疗、直接办理赴港澳商务签证、申请车辆入户和驾照的便利。继2006年8月1日起以居住证取代暂住证之后，深圳于2008年10月份实现深圳“关内”和“关外”户籍深圳人自由迁移，从而解决“一市两制”的户籍政策。在此之前的6月中旬，深圳市法制办审议通过了深圳市住房保障条例(草案送审稿)，首次将非户籍人群列入住房保障体系。将非户籍人口纳入保障住房范围，深圳此举在全国大城市中可谓首创，至此，深圳市在住房、医疗、养老、教育等系列民生问题上均已突破户籍限制，非深圳户籍人口将基本获得“市民待遇”，因户籍不同所带来的藩篱在深圳正被逐一拆除。另外深圳市也出台了多份配套文件，取消了农业户口性质，新增投资纳税入户政策，将夫妻投靠年限放宽至2年；深圳把户籍改革的压力分解到具体的行政部门，清理附加在户籍上的额外负累，造成户籍与利益的割裂，以新制度慢慢替代旧制度。同时，提高社保覆盖的范围与能力，使之成为个人的立足点，统一为城市的居住者兜底。二、目标：深圳户籍制度改革的短期目标是:通过加快产业升级和产业结构调整 ,发展高新技术产业以达到对低素质人才需求的减少,实施高素质劳动力调入与低素质劳动力迁出的替换;以劳动报酬与城市生活消费的差额来调整人口迁徙行为 ,以经济杠杆和行政手段来优化人口结构;保持与城市规模、 经济效益相适应的人口规模 ,实现人力资源开发能力与深圳经济和社会发展要求相适应并适度超前 ,并争取在 “十五” 期间将暂住人口比例从现在的 72 %下降到 55 %甚至 50 %。深圳户籍改革的最终目标是剥离计划经济体制下所赋予的诸多不合理功能 ,核心是恢复公民居住和迁徙自由权.因此 ,健全户籍与人口调控机制 ,提供良好的人口环境,提高资源综合利用水平 ,实行与自由迁徙理念相适应的、 开放性的、 城乡统一的户籍管理模式;全面改善城市承载能力 ,健全可持续发展机制 ,把深圳人口结构调整到适合未来产业结构的合理比例上来 ,实现人口、 资源、 环境与经济和社会的协调发展.对深圳来说 ,只有当人才成长的空间不受限制,并因而使社会充满活力时 ,户籍制度改革才是成功的24.三、效果从制度上讲，深圳户籍制度的改革，使得市场调节不同人群的居住地，这既是为劳动力松绑，也是对人的尊严表达敬意的最好办法。目前在深圳超过1400万人的总人口中，本地户籍人口不过200多万人，外来“流动人口”的比例高达85%，居住证制度显然弱化了传统的户籍概念，模糊了“本地”和“外来”的区分，提高了包括农民工在内的广大“流动人口”的法律地位，从而向“公民在法律面前一律平等”的宪法目标迈出了意义深远的一步。深圳户籍改革保障了公民的人身自由和社会的和谐发展。户籍改革不仅是对弱势群体的个人权利保障，而且也是保证整个社会长治久安的基本国策。四、障碍1、社会资源障碍是深圳户籍制度改革的一个客观障碍. 目前深圳的户籍制度非但不能反映市民的实际居住状况（人户分离的暂住人口占常住人口的80%多），而且由于捆绑了越来越多的利益（这不仅包括医疗、教育、薪酬、买房、养老等