以科学发展观和正确政绩观重新审视城乡规划工作.pdf

本刊特稿 Feature 2 0 0 4 年 第2 8 卷 第3 期 VOL 28 NO 3 MAR 2004 8 以科学发展观和正确政绩观重新审视 城乡规划工作 汪光焘 作者简介 汪光焘 男 建设部部长 收稿日期 2 0 0 4 0 2 2 0 文章编号 1 0 0 2 1 3 2 9 2 0 0 4 0 3 0 0 0 8 0 5 中图分类号 T U 9 8 4 文献标识码 A 编者按 党的十六届三中全会完整提出了全面 协调 可持续发展 的科学发展观 是我国社会主义现代化建设指导思想的新发展 必将成为 城市规划工作的重要指导思想 本刊独家发表建设部汪光焘部长的这篇文 章 旨在推动全国城市规划行业的同行们认真学习与深刻领会科学发展观 的准确内涵 同时 本刊将在近期开辟专栏 专题讨论 科学的发展观与 城市规划 的话题 欢迎广大读者积极参与这一讨论 科学发展观是在坚持毛泽东 邓小平和江泽 民同志关于发展的重要思想 充分肯定新时期特 别是十三届四中全会以来我国举世瞩目的发展成 就的基础上 以胡锦涛同志为总书记的新一届党 中央从新世纪新阶段的实际出发 适应现代化建 设需要 努力把握发展的客观规律 着眼于丰富 发展内涵 创新发展观念 开拓发展思路 破解 发展难题提出来的 树立和落实科学发展观是贯 彻落实 三个代表 重要思想的具体体现 是全 面建设小康社会的必然要求 是妥善应对我国经 济社会发展关键时期可能遇到的各种风险和挑战 的正确选择 是提高党的执政能力和执政水平的 迫切需要 我们要全面 系统 深刻的理解科学 发展观的内涵和实质 进一步增强把思想和行动 统一到中央决策上来的自觉性 进一步增强在建 设领域树立和落实科学发展观的紧迫感 下面 我重点就城乡规划工作中树立和落实科学发展观 问题谈一点体会和思考 1 城乡规划工作的历史回顾 城乡规划是实现城乡经济和社会发展目标的 重要手段 是政府用以保护生态与自然环境 合 理利用资源 统筹安排城乡发展建设空间布局 维护城乡建设过程中公正与公平的重要依据 城 乡规划工作是一项全局性 综合性 战略性的工 作 涉及政治 经济 文化和社会生活等各个领 域 城乡规划不是一个简单的空间形态问题 它 是政治 经济 文化 社会等的综合体现 是政 府的公共政策 不同的历史时期 政治 经济 文 化 社会的背景不一样 人们对城乡规划功能的 认识不一样 所以对规划的要求不同 规划工作 的做法也不同 规划的作用也是不一样的 建国以来 城市规划经历了不同阶段 第一 阶段是一五计划时期 国家1 5 6 个重大项目上马 带动了城市规划 1 5 0 个城市编制了城市规划 西 安 兰州 包头等一批重点城市 随着重点工业 项目的建设迅速兴起 城市的发展以项目带动 新老区分开 规划的主要任务是落实计划 第二 阶段是1 9 6 0 年到1 9 7 8 年 进入困难时期 城市 规划被取消 城市发展建设几乎停滞 第三阶段 是1 9 7 8 年到1 9 9 0 年 城市规划工作全面恢复并 进入了一个新阶段 1 9 8 3 年进入第一轮城市总体 规划编制高潮 城市发展方针是 控制大城市市 中心区的规模 发展卫星城镇 规划功能上注重 控制城市人口 用地规模 编制方法上预测规划 期间城市人口 人口和用地指标相乘 确定用地 规模 划定城市规划区 规划管理上只管规划区 不管区外 这一阶段规划工作以城市为主体 同 9 以科学发展观和正确政绩观重新审视城乡规划工作 汪光焘 时随着农村经济体制改革 乡镇企业发展 开始 注意农房建设的引导 注意镇的发展 开始了村 庄规划 镇的规划工作 1 9 8 2 年国务院审定公布 第一批4 4 处国家风景名胜区 随即开始了风景名 胜区规划工作 1 9 8 5 年 风景名胜区管理暂行条 例 风景名胜区规划工作全面展开 第四阶段是 1 9 9 0 年到2 0 0 0 年 城市规划法 村庄和集镇 规划建设管理条例 相继颁布实施 特别是 土 地法 出台 实行国有土地使用权出让转让 市 场化程度逐步提高 出现第二轮总体规划高潮 城市发展方针上实行 严格控制大城市规模 合 理发展中等城市和小城市 规划的指导思想是 以促进经济增长为主要目标 城市发展经济优 先 其次再讲布局形态 再讲设施配套 包括小 区配套 城市规划功能 编制方法和管理方法依 旧保持上一阶段的做法 村庄和集镇规划工作全 面展开 重视小城镇发展 提出发展重点小城镇 风景名胜区规划工作全面展开 并明确规划是前 提 保护是核心 管理是关键的指导思想 第五 阶段是2 0 0 0 年以后 根据市场经济发展要求 开 始新一轮城市总体规划修编 全面开展省域城镇 体系规划编制 在规划工作中开始重视城市整体 发展 城市生态环境 历史文化遗产和风景名胜 资源的保护 区域协调发展等问题 根据形势发 展要求 对规划编制理念 方法和规划管理方式 等的创新进行了有益的探索 2 0 0 2 年十六大提出 全面建设小康社会目标 一些城市开始编制战略 规划 从城乡发展 区域发展 经济社会发展 城 市发展存在的问题等多方位 多角度来研究城市 发展战略问题 在风景名胜规划工作中 注意协 调处理风景名胜资源保护与开发利用 周边城镇 发展的关系 强调划定核心景区 进行重点保护 强调建设旅游设施要立足依托现有镇和村庄发展 旅游型小城镇 城乡规划从根本上说 是对人口集聚的区域 和预计发展的区域进行规划 综合协调人们在该 区域的行为 以减轻因人的行为可能对环境带来 的不利影响 创造一个良好的人居环境 我国经 过多年的实践 逐步形成包括城镇体系规划 城 市规划 镇规划 村庄规划 风景名胜区规划的 城乡规划体系 城市是人口集聚的地方 不同规 模城市有不同的集聚效应 城市规划的主要任 务 就是要按照现代化建设的总体要求 立足当 前 面向未来 对城市的健康发展和有序建设进 行统筹兼顾 综合布局 镇是联结城市和农村的 纽带 镇的发展是以某项产业带动 包括居住 旅 游 农业产业等 村庄 农村居民点 是农村村 民居住和从事农业生产的聚集地 风景名胜区是 人口短期逗留 长期循环 如一年1 0 亿游客 人 口集聚 风景名胜区规划就是按照 严格保护 统一管理 合理开发 永续利用 的原则 协调 处理好风景名胜资源保护与合理利用的关系 同 时结合风景名胜资源的保护与利用发展小城镇 建设旅游服务设施 促进当地居民致富 城镇体 系规划重点解决区域内大中城市 小城市 镇 农 村居民点 风景名胜区协调发展的问题 形成大 中小城市和小城镇协调发展的格局 同时作为指 导城市规划 镇规划 风景名胜区规划编制的依 据 城乡规划体系的形成与建立 是城乡规划工 作实践的结晶 是由不同类型 不同层次规划的 性质 功能和它们之间的内在联系决定的 符合 我国的基本国情 适应城乡协调发展的需要 2 正确把握当前发展形势 充分认识城 乡规划工作改革的必要性和紧迫性 规划工作的历史经验证明 经济 政治 社 会 文化 科技的发展变化 对规划有着重要而 深刻地影响 进一步做好城乡规划工作 必须正 确把握当前发展形势 充分认识当前城乡规划的 性质与作用 寻求新世纪新阶段城乡规划工作的 规律 以适应时代发展的要求 从经济社会发展阶段看 改革开放以来 我 国成功地实现了由贫困到温饱又到总体小康的两 个历史性跨越 现代化建设的前两步战略目标已 经完成 2 0 0 3 年人均国内生产总值首次突破1 0 0 0 美元 按照十六大确立的全面建设小康社会的奋 斗目标 到2 0 2 0 年我国人均国内生产总值将达到 3 0 0 0 美元 国际经验表明 一国人均国内生产总 值达到1 0 0 0 美元即意味着经济社会发展进入一个 新的关键阶段 在这一阶段 居民的生活水平将 不断提高 社会需求更趋多样化 消费结构加快 升级 人们更加追求生活内容的丰富 生活质量 的提高 生活环境的改善 经济社会结构处于转 换加快的时期 服务业比重增加 制造业重组加 快 农业水平提高 农村富余劳动力将大规模转 移 城镇化加快 城乡联系更为密切 人口 资 金在地区之间的流动加快 区域分工格局和比较 优势将发生改变 我国对经济社会发展的认识经 历了一个逐步全面 深化的过程 在由贫困到温 饱的过程中 认识到必须以经济建设为中心 促 进经济增长 在由温饱到小康的过程中 认识到 必须走可持续发展的道路 现在处在人均国民生 产总值由1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元的过程中 认识 到必须走全面 协调 可持续的发展道路 发展 阶段不同了 规划编制内容 方法和规划监管内 本刊特稿 Feature 2 0 0 4 年 第2 8 卷 第3 期 VOL 28 NO 3 MAR 2004 10 容 手段必须进行相应的变革 特别是在这一经 济社会处于转换加快的时期 城乡规划必须研究 这一时期变化对规划的要求和影响 适时进行改 革与调整 从经济体制改革看 现阶段我国将进一步完 善建立社会主义市场经济体制 市场经济强调市 场对资源配置的作用 强调价值规律 市场机制 价值规律对城市发展建设产生重要影响 使规划 的实施机制与计划经济体制下根本不同 对城乡 规划的编制 城乡规划的管理都带来很重要的影 响 同时 随着社会主义市场化进程的不断加快 投资体制 土地使用制度 行政审批制度 户籍 管理等相关领域的改革在不断深化 我们也必须 认真分析研究与城乡规划工作密切相关领域的改 革方向与措施 适应社会主义市场经济发展要 求 建立与社会主义市场经济体制相适应 与相 关领域改革相衔接的城乡规划管理体制 管理机 制 从科学技术进步看 当前 科学技术日新月 异 科技进步推动着经济社会的不断发展 特别 是计算机技术 网络技术 遥感技术等的发展 日 益深刻影响和改变着人们的生活和生产方式 人 类已经进入信息化社会 规划编制内容 方法上 必须适应科学技术进步的这种变化 进行适当的 调整 规划的管理手段上 必须重视利用先进技 术成果改进工作 提升管理质量和水平 如加快 城乡规划信息网络建设 大力推行电子政务 满 足大众媒体和市民对城乡规划的信息需求 通过 网络申请 受理建设用地和项目的审批 充分利 用计算机 网络 遥感等高科技手段 监督城乡 规划的有效实施等 从政府管理方式和政府职能转变看 在市场 经济条件下 政府的主要职能是经济调节 市场 监管 社会管理和公共服务 规划的实施在计划 经济时期主要依靠政府 市场经济时期主要依靠 市场的力量 政府的主要任务是编制城乡规划和 对实施的有效监管 搞城乡规划工作 必须研究 市场与政府的关系 应该由市场发挥作用的就要 充分发挥市场作用 应该政府加强管理的政府就 要监管到位 管住规划确定严格保护不该动的东 西 政府规划编制要管控制性指标 而不是管房 子形态 朝向 房子好不好看等 既然城乡规划 是政府指导 调控城乡建设和发展的基本手段 是政府履行经济调节 市场监管 社会管理 公 共服务职责的重要依据 城乡规划的编制和管理 工作也必须与其相适应 从重要政策的改革对规划的影响看 涉及城 乡发展建设的相关改革 对城市规划都将产生重 要的影响 比如投资体制 土地使用制度 户籍 制度的改革等 对于城市发展起到很大的促进作 用 从当前来看 国家将实行的两大改革对城乡 规划将产生重大的影响 比如土地征用制度改 革 过去城市政府的收益主要从生产环节取得 地方采取低价大量征用农民土地的办法 办生产 项目发展经济 建设城市 促进了城市发展 却 忽视并严重损害了农民利益 征地过程中的矛盾 和冲突相当严重 这种情况下 中央确定改革征 地制度 实行最严格的土地管理制度 保障农业 生产能力 维护国家粮食安全 保护农民权益 考 虑允许集体建设用地流转 按照这种改革思路 城市建设资金渠道和城市发展模式 城市规划实 施机制都将发生较大变化 城乡规划必须在规划 编制范围 程序和规划实施监管能力与力度等方 面加强研究和改革 以适应这一改革 比如市政 公用事业改革 十六届三中全会 决定 明确要 加快市政公用事业改革 推进公用事业市场化进 程 随着这一改革进程的推进 市政公用设施的 投资走向多元化 建设将进一步加快 与此同时 出于提高投资效益 避免重复建设的考虑 区域 性基础设施 如供水 污水处理 垃圾处理 交 通设施 将进一步得到推进 这些都将对城市的 发展 乡村的发展起到良好地推动作用 这种改 革的推进 一方面推动城乡规划工作 同时也将 要求城乡规划的编制理念 内容 方法要作相应 的调整 面对这些改革 城乡规划编制和管理工 作要做好足够的前期准备 从发展模式的变化看 十六大提出了全面建 设小康社会的目标 为实现这一宏伟目标 中央 一再强调要牢固树立和认真落实全面 协调 可 持续发展的科学发展观 统筹城乡发展 统筹区 域发展 统筹经济社会发展 统筹人与自然和谐 发展 统筹国内发展和对外开放 这一发展模式 的深刻变化 城乡规划的编制内容与方法都需要 做相应的改革 比如 贯彻统筹城乡发展 必须 统一考虑城市与农村发展建设 以城市繁荣带动 农村繁荣 要进一步重视城市规划 风景名胜区 规划 同时应当重视城镇体系规划 镇和村庄规 划 贯彻统筹人与自然和谐发展 我们就必须改 变过去计划经济时期和将经济增长简单等同于发 展 一味追求上项目的发展模式下形成的规划就 是摆建设项目的规划方法 采取环境容量法 城 市的发展应当统筹考虑资源环境的最终极限和边 际效益 根据本地区的环境 资源条件来科学确 定发展目标 方式 科学确定城市的合理容量 规 划内容上应当明确为了城市的可持续发展 人与 自然和谐发展而必须严格保护的自然资源和历史 11 以科学发展观和正确政绩观重新审视城乡规划工作 汪光焘 文化资源 在非典爆发以后 所暴露的社会发展 问题比经济发展问题更严重 中央总结是 一条 腿长 一条腿短 经济腿长 社会腿短 城市 腿长 农村腿短 所以在城乡规划中就要统筹考 虑安排好经济发展和社会发展的问题 在全面建设小康社会 加快推进社会主义现 代化建设的新阶段 在社会主义市场经济条件 下 在城镇化快速发展的过程中 编制和实施城 乡规划对实现政府战略目标 弥补市场不足 有 效配置公共资源 保护资源环境 协调利益关系 维护社会公平 都具有十分重要的意义和作用 城乡规划是政府履行经济调节 市场监管 社会 管理 公共服务职责的重要依据 国务院关于加 强城乡规划监督管理的通知 国发 2 0 0 2 1 3 号 强调 城乡规划是政府指导 调控城乡建设和发 展的基本手段 这是对城乡规划性质和作用的 科学定位 我们必须认识新世纪新阶段城乡规划 的性质和作用 适应时代发展的要求 求真务实 转变观念 用新思想 新观念来研究推进城乡规 划工作改革 建立起一套适应社会主义市场经济 的城乡规划编制 管理的新制度 新机制 促进 建设事业的健康发展 3 坚持以科学发展观和正确政绩观指导 城乡规划工作 在城乡规划工作中 以科学发展观和正确政 绩观指导 切实把思想统一到科学发展观上来 进一步转变观念 转变职能 转变作风 全面落 实 五个统筹 充分发挥城乡规划对城镇发展建 设的综合调控作用 是树立和落实科学发展观的 具体体现 是促进城镇长期健康发展的必然要 求 也是解决当前城镇发展建设中突出矛盾和问 题的需要 近年来城乡发展建设中存在以下比较突出的 问题 一是城市盲目扩张趋势有所加剧 一些地 方背离国务院批准的城镇体系规划和城市总体规 划 忽视城镇化发展规律 超越经济发展阶段和 资源承受能力 提出不切实际的城市发展目标 一些地方随意圈占农民集体土地 以牺牲农业发 展 牺牲农民的权益来换取城市一时的快速扩 张 一些地方擅自设置或者扩大开发区 侵占良 田 浪费土地 二是搞不切实际的 形象工程 一些地方对密切关系群众利益的市政公用设施建 设 中低收入家庭住房问题 居住环境问题重视 不够 超过国家公布的建设标准和批准规划确定 的建设规模 随意改变批准的规划 严重超越自 身的经济承受能力 不讲投资效益建设行政中 心 豪华办公楼 中央商务区 会展 博览 中心 步行街 大草坪 大广场 宽马路 主题公园 高 尔夫球场 亮化美化 等 形象工程 政绩工 程 据统计建设领域拖欠工程款中政府投资工 程拖欠工程款占2 6 7 这其中有4 0 是市政工 程建设拖欠的 损坏了政府形象 给整个社会的 经济秩序及社会稳定都带来严重危害 三是小城 镇和村庄建设引导不力 一些地方小城镇发展重 点不突出 基础设施建设滞后 产业基础薄弱 发 展动力不足 小城镇建设缺乏分类引导 盲目攀 比 建设无序 农村基础设施和公共设施严重短 缺 环境脏 乱 差 城乡发展不协调 四是城 市房屋拆迁矛盾突出 城市建设发展 不可避免 要拆迁一些房屋 但一些地方不注意现有设施利 用 随意拆除历史文化建筑 不顾城市规划确定 的旧城改造的时序 超越经济发展水平 大规模 拆迁房屋 在拆迁过程中安置不落实 补偿不合 理 管理不到位 加之工作方法不当 态度粗暴 造成拆迁纠纷不断增多 五是破坏历史文化和风 景名胜资源严重 一些历史文化名城重开发 轻 保护 拆真古迹 建假古董 造成历史文化遗产 的破坏 一些地方片面追求经济利益 在风景名 胜区核心区内大兴土木 大规模修建楼堂馆所 建造人工景观 导致风景名胜区的过度开发和人 为破坏 许多重要的风景名胜资源日渐消失退 化 也严重削弱了地方旅游经济发展的后劲 六 是城乡规划的综合调控作用没有得到充分发挥 一些地方随意修改经批准的规划 擅自突破规划 确定的规模 领导一换 规划重来 的现象还比 较突出 有效的城乡规划监督制约机制尚未建 立 缺乏明确的行政责任追究制度 出现这些问 题 与一些地方政府没有坚持科学的发展观和正 确的政绩观有关 也与城乡规划工作本身存在的 问题有关 为了更好地适应形势发展要求 解决 好当前存在的突出问题 必须对城乡规划工作进 行全面疏理 加快推进城乡规划工作改革 发挥城乡规划的调控作用和有效实施的关键 是提高规划科学性 要根据当前的发展形势 对 城乡规划编制内容与方法进行改革 首先 要将 科学发展观作为规划编制指导思想 规划理念上 要以人为本 促进全面 协调 可持续发展 规 划方法上要善于统筹兼顾 促进城乡 区域 经 济社会 人与自然和谐协调发展 规划内容上 突 出强制性内容 有效配置资源 保护资源环境 规划体系上 形成功能清晰 衔接协调的城乡规 划体系 第二 要根据 五个统筹 要求调整规 划的编制内容 城乡规划的编制要从注重确定开 发项目为主逐步过渡到注重保护和合理利用各种 本刊特稿 Feature 2 0 0 4 年 第2 8 卷 第3 期 VOL 28 NO 3 MAR 2004 12 资源 明确空间管制的要求 要从注重确定城市 性质功能规模定位转向注重控制合理的环境容 量 确定科学的建设标准 以促进人居环境的改 善和城市的可持续发展 第三 规划编制要体现 市场经济规律 考虑城市运行成本 城乡规划编 制要充分研究考虑市场经济观念 要适应市场经 济体制要求 适应市场化进程推动下加速的区域 一体化趋势 在协调解决区域性 战略性的问题 时 有必要对如何打破现行行政地域和城乡二元 结构的局限进行认真的探索和创新 规划的编制 要重视降低社会运行成本 防止盲目提高建设标 准 盲目投资建设没有经济效益和社会效益的项 目 第四 要研究改进规划编制方法 根据各类 规划功能定位 规划内容的调整 研究改进相应 规划的编制方法 比如我国大城市已经进入汽车 时代 人的活动范围越来越大 交通拥堵在不知 不觉来临 在城市总体规划的修编方法上 就应 当考虑结合研究人的流动 城市交通问题来研究 城市的总体布局 而不是在确定了城市总体布局 再来研究城市交通问题 比如居住小区是城市组 成部分 制定小区规划在交通的问题上是不是一 定要让小区封闭式管理 城乡规划具有高度的综 合性 要综合考虑经济 社会 人口 资源环境 等多方面内容 必须综合相关部门的专业规划 听取公众的意见 编制城乡规划要多部门参加 公众参与 第五 规划编制要适应城乡规划管理 的需要 城乡规划应当注重对长远发展的调控 也应当重视对近期建设综合指导 城市总体规划 应当注重城市发展的长远战略 重点研究城市可 持续发展问题 突出明确定为实现可持续发展哪 些是不可以动的东西 对那些可以动的提出指导 原则 近期建设规划是依据城市总体规划确定对 应五年计划期间实施的内容 对城市总体规划确 定可以动的内容 明确近期动的位置 规模 空 间布局以及具体建设项目 2 0 0 2 年提出近期建设 规划与5 年国民经济社会发展计划相联系 明确 了城乡规划与经济社会发展计划的结合点在近期 建设规划上 强调没有近期建设规划不许批项 目 确定了近期规划的权威性 近期建设规划要 突出对5 年内建设项目的指导作用 控制性详细 规划是