第十二章 产业政策.doc

第十二章 产业政策第一节 产业政策概述一、产业政策的涵义（一）产业政策的定义产业政策一词最早出现的标志，是1970年日本通产省代表在OECD（经济合作与发展组织）大会上所作的题为日本产业政策的演讲。此后，有关产业政策的研究不断扩展，并逐步在各国政界和学术界受到关注。什么是产业政策呢？目前国际上尚无统一定义。由于研究角度和学术背景的不同，人们对产业政策所作的解释也是多种多样的。日本原通产省经济研究所所长小宫隆太郎认为：产业政策是“对以制造业为中心的产业部门通过对私人企业的活动水平施加影响的政策的总和。”他强调，产业政策核心内容是针对资源的配置方面出现的“市场失败”而进行的政策干预。在日本一桥大学，东京大学和庆应大学教授共同主编的经济辞典认为：“所谓产业政策，是指与产业之间结构有关的产业结构政策和与产业内部竞争组织有关的产业组织政策。概括地讲，产业政策是一个国家的中央或地区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策总和。（二）产业政策的构成要素构成要素包括：政策对象，政策目标，政策手段和措施，政策实施机构，以及产业政策的决策程序和决策方式。（三）产业政策同其他经济政策的关系西方学者通常将产业政策，财政政策和货币政策并称为三大经济政策。这虽然大致反映了三种经济政策有同等地位的事实，但并没有理清他们之间的关系。日本学者提出，产业政策与财政政策、货币政策不是并列关系，不应当将它们相提并论。因为三者不遵循统一的分类标准，其着眼点也有所不同。产业政策表明它的作用对象和范围是产业全体，而财政政策和货币政策则表明它们分别以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范围则是超越财政和金融部门本身。事实上，产业政策在多数情况下都要财政政策和货币政策配合才能付诸实施。也就是说，财政政策和货币政策经常充当产业政策目标的基本工具，他们之间是互为交叉，不可分割的。二 产业政策兴起与存续的理论依据各国学者对产业政策兴起和存续的原因有各种各样的理论认识，归纳起来，有以下三种解释（一）“市场失灵”说认为，产业政策的兴起和存续是弥补市场缺陷，完善资源配置机制的需要。由于公共产品、外部性等“市场失灵”领域的存在，仅仅依靠市场机制不可能实现产业资源的最优配置，于是，运用产业政策这一非市场调节手段，发挥政府经济职能去弥补市场机制的缺陷（二）“赶超战略”说。强调产业政策是政府在市场机制基础上更有效的实施“赶超战略”的需要。它是总结后发国家实现赶超目标的成功经验所得出的理论认识。（三）“国际竞争”说，强调产业政策是当今世界各国更好的参与国际竞争的需要。由于经济全球化和世界经济一体化趋势的出现，国际经济关系和国际分工体系正在经历前所未有的变化，各国经济都面临着新的机遇和挑战。在这种形势下，各国（无论是发达国家，还是发展中国家）都迫切需要以产业政策为基本工具，完善政策经济职能，加强本国产业国际竞争力。三、产业政策的作用1、弥补市场失灵的缺陷。2、实现超常规发展，缩短赶超时间。例如，发展中国家在经济“起飞”的初期都会遇到基础设施薄弱的“瓶颈制约”。这些部门“外部性”较强，它们对整个经济发展具有重大的促进作用，而本身却投资巨大，盈利性低，还本回收期长，仅仅依靠市场机制是无法在短期内达到经济“起飞”的条件，需要政府力量。3、促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置依靠市场机制虽然可以较好地实现资源的有效配置，但市场的力量往往是盲目的，其作用也是事后调节，因而不可避免地加大资源浪费。产业政策作为政策行为，是可以根据科学的预见实现事前调节。4、加强产业国际竞争力5、在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全四、产业政策的局限性1、就促进产业发展的目标而言，产业政策并非对任何产业都有同等的作用。有研究表明，“产业政策只对那些弹性值高，生产效率好，在国际贸易上有发展前途的产业效果明显，而对其他产业并非如此”。2、产业政策本身并非是万能的，片面夸大产业政策作用是不行的。日本经验表明，产业政策成功需要高素质的公务员队伍，完备的法律体系以及健全的企业制度等相关条件，将日本经济成功完全归结为产业政策的功劳是违背事实的3、产业政策的实施需要一定的成本和代价，通常产业政策力度越大就越需要有相应政策投入（包括资金人力资源）作保障。4、产业政策作为政府行为，也存在失败的可能性。导致产业政策失败的主要因素有：政策目标违背经济规律，政策措施与政策目标不配套，政策执行不力，政策内容脱离具体国情等。第二节 产业政策的目标和手段一、产业政策的目标和手段（一）产业政策的目标体系产业政策的目标体系可以分解为三个方面：1、实现经济振兴和经济赶超，以此为总目标时产业政策目标体系主要包括：（1）形成最有利的产业结构形态（2）选择和扶植战略产业，通过重点发展来带动经济的全面繁荣（3）促进技术开发和应用推广，提高产业效率（4）促进生产集中，保障规模经济效益，防止大量小企业过度竞争（5）协调工业化过程中的各种社会经济矛盾，缩小工农差别和城乡差异2、实现产业结构合理化和高度化，以产业结构合理化和高度化为总目标时，产业政策目标体系包括：（1）强化社会基础设施建设，改善投资环境（2）组织衰退产业的生产力转移，防止产业内部的过度竞争（3）协调经济发展与环境保护的关系，推行公害防治和环保政策（4）逐步将出口重点转向发达国家，力争在国际分工中获得更多的比较利益（5）强化对技术创新与科技成果产业化的支持力度，推动新兴产业的发展（6）重视产业布局的合理化（7）强化新兴技术对传统产业的渗透，推动传统产业的现代化（8）协调劳动密集型产业、资本密集型产业和知识密集型产业之间的利益关系，兼顾“充分就业”和“提高生产效率”双重目标3、增强本国产业的国际竞争力，这是21世纪各国产业政策的总目标（1）增加对新兴技术研究开发和成果产业化的投资，保证科研和产业技术领先（2）加强国家技术创新基础建设，支持科技型小企业的发展，增强经济活力（3）加强国家级信息基础设施建设，推动产业信息化（4）在信息化、网络化的基础上推动企业之间战略联盟和企业内部组织的“扁平化”，提高整个产业的组织效能（5）扩大知识资本的投入比重，确保经济的持续增长（6）扩大科技、经济和贸易领域中的国际交流与合作，更多地利用国际市场和国际资源（7）在经济全球化过程中趋利避害，确保国家经济安全（二）产业政策的手段1、直接干预。包括政府以配额制、审批制、政府直接投资经营等方式，直接干预企业资源分配。2、间接诱导。指通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴等方式，诱导企业在有利可图的情况下自主决定服从政府产业政策目标3、法律规则。通常适用于比较成熟和比较稳定的产业政策，是以立法方式来严格规范企业行为，以保障预定产业政策目标的实现。二、产业政策的特征（一）时代性时代性的特征表现在：产业政策的内容、目标和手段必须符合时代特征，适合时代发展的需要，并与不同历史时期产业发展的实际需要想适应。以日本为例，在工业化启动时期，由于民间缺乏足够的资金，技术和人才，明治政府以全额出资、官办官营的方式，在短期内创立了邮电、纺织等近代产业。但随着官业的示范作用的发挥和民间产业的壮大，官业中粗放经营，效率低下的弊端逐步显示出来。于是，以关业为主启动工业化的产业政策，开始被以民业为主，官民共同推进工业化的产业政策所代替。（二）民族性1、各国的产业政策都是鲜明地维护自身民族利益。2、产业政策必须与具体国情相适应。（三）政治性1、产业政策属于政府行为范畴，是特定政治体制和政治过程的产物，虽然它是指向经济领域的。2、产业政策总要体现政治家的意志和愿望，总要受到政治理性的支配，因而更具有鲜明的政治性。3、产业政策的目标总是追求国家与国民的全局和长远利益、政治利益，而不能只考虑局部和眼前利益、经济利益。（四）供给指向性财政政策、货币政策都要调节需求总量，产业政策总是着眼于供给能力的提高和供给结构的改善。（五）市场功能弥补性产业政策的核心功能在于对市场失灵的弥补，而不是对市场功能的排斥和取代。在全球已经进入市场经济时代的今天，我们强调产业政策的“市场功能弥补性”的特征，其本质含义是要求产业政策的实施应当以间接干预为主。无论任何时候，政府都应当自觉的维护市场功能的正常发挥，并集中力量解决市场所不能解决的问题。三、产业政策的演变规律1、政策内容从简单到复杂，从零星分散到系统化、规范化，政策对象从局部产业到全体产业发展。2、政策手段从直接干预为主向间接干预为主转变，政策推行方式从日常行政为主向法治化方向转变。3、政策目标从单一性向复杂化转变，从局部向全局，从短期向长期，从纯经济领域向综合国力和生活质量领域扩展。4、产业政策决策方式向民主化、科学化发展。第三节 产业政策类型一、产业组织政策所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场效果，由政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业见关系的公共政策。（一）产业组织政策分类1、鼓励竞争，限制垄断的竞争促进政策，它着眼于维持正常的市场秩序，（即反垄断，反托拉斯和反不正当竞争法）2、鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，着眼于限制过度竞争。（二）产业组织政策的手段1、控制市场结构，如依法分割处于垄断地位的巨型企业，降低市场集中度，降低市场进入壁垒，对中小企业实施政策扶持。2、控制市场行为，即对企业的市场行为实施监督和控制，扼制垄断势力的扩大，保障公平竞争。如禁止和限制竞争者的共谋，对厂商的价格实行监督等。3、直接改善不合理的资源配置。这主要是指政府对市场是“市场失灵”的直接干预。如政府直接投资于基础设施建设，或“瓶颈产业”，对赢利不多或风险较大的重大技术开发项目提供资金援助。二、产业结构政策所谓产业结构政策，是政府制定的通过影响与推动产业结构调整和优化来促进经济增长的产业政策。（一）产业结构政策的基本内容幼小产业保护政策，主导产业选择政策，战略产业扶植政策和衰退产业调整政策。其中战略产业扶植政策和衰退产业调整政策是最基本的产业结构政策内容，我们将展开论述（二）战略产业的扶植政策战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。它首先是一种新兴产业，但并非所有新兴产业都能够成为战略产业。要成为战略产业必须具备三大基本特征：一是能够迅速有效的吸收创新成果，二是具有巨大的市场潜力，能够获得持续的高速增长，三是同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。1、日本的战略产业扶植政策包括两大类：（1）直接的行政干预（如配额制度、技术引进管制、政府直接投资）（2）间接诱导（如税收减免、融资支持、信息与技术援助）2、美国的产业扶植政策美国政府不曾明将某一产业指定为扶持对象的“略产业”但是在美国的新经济中，以信息产业为代表的高新技术产业正在成为重要的战略产业。美国扶植未来主导产业的基本手段有：（1）建立高科技工业园区，加快新技术的研究开支和成果应用（2）促进国防工业转产，规划民两用技术的发展（3）财政、税收政策和法规，支持新技术的开发和产业化（4）要求各联邦机构，国家实验室大学研究机构同产业界结成密切的伙伴关系，共同推进新技术的研究开发与推广应用。（5）加速“国家信息基础设施”建设（6）增加对尖端军事技术，信息技术，生物技术和新材料技术，环保技术等领域中关键技术的开发投资。（三）衰退产业调整政策衰退产业调整政策的立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，并引导资本存量的高增长率产业部门有效转移。衰退产业调整政策的主要措施包括：1、设备折旧。通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表，采取促进折旧的特别税制，对因设备折旧而产生的损失提供补偿等政策措施，来加速其设备折旧。2、市场保护、援助。政府可以通过限制竞争品的进口剧增对衰退产业实施一定的保护，为其生产调整、生产资本与劳动力的转移创造时机，政府还可以通过价格补偿和参与采购，促销活动，对衰退产业实施援助3、促进转产，政府可以通过立法指定某个衰退产业部门减少或停止生产某些产品，协助选择转产方向4、技术与经营支持，对衰退产业转产目标领域提供及时的技术和经营的指导5、转岗培训三、产业技术政策（一）产业技术政策的内容和手段1、产业技术政策的内容（1）确定产业技术发展目标和具体计划，包括制定各种具体的技术标准、技术发展规划公布重点发展的核心技术和限期淘汰的落后技术项目清单（2）技术进步促进政策，包括技术引进政策、技术扩散政策、技术开发扶植政策2、产业技术政策手段：直接干预间接干预直接干预包括政府依据有关产业技术进步的各种法规所实施的行政干预（包括政府对引进技术实施管制、直接投资于产业技术开发和应用推广、主持和参与特定产业技术项目开发）间接干预主要是政府对产业技术发展前景、战略目标、项目重点等提供指导，以及为产业技术开发提供税收优惠和融资支持。（二）产业技术政策发展趋势1、政策目标体系越来越丰富和完善2、政策措施和手段越来越具体、务实3、突出了增强产业国际竞争力的重要性主要表现在可持续发展理念和环境保护意识已经普遍渗透到各国技术标准体系中，从而改变了以往单纯强调技术的经济效益、忽视了环境效益的模式。国际标准化组织ISO于1987年指定的ISO9000系列标准，是以质量管理和质量保证为核心的。随着，ISO9000认证体系开始成为国际投标，交易重要条件。1996年国际标准化组织将质量保证从产品本身扩展到产品全过程对环境影响的评估，进一步制定，推行了强调环境保护的ISO14000系列国际标准，ISO14000作为国际性的环境管理标准正在逐步渗透到各国的产业技术竞争中关于韩国正在执行的产业技术政策，包括6个主要内容1、增加研究开发投资。韩国国内研究开发投资总额1985年为11552亿韩元，上升到1994年的78947亿韩元。今