政府绩效管理立法研究.pdf

总第 期 年 月 甘肃政法学院学报 收稿日期 作者简介 常有有 男 甘肃天水人 天水行政学院副教授 主要研究方向为行政法学 政府绩效管理立法研究 常有有 天水市行政学院 甘肃 天水 摘 要 政府绩效管理是一个内涵丰富 指涉广泛的新型管理方式 人们可以从不同角度进行研究 在国内 经过对绩效 管理弊端的多年反思 虽然以立法推进政府绩效管理获得了学界普遍认同 但绩效管理立法的主体定位和立法框架 则很少 受到人们的关注 从绩效管理的监督功能这一本质属性为视角进行研究 政府绩效管理立法的制定主体只能是权力机关而 非政府 而且目前由省级人大制定更为适宜 而立法框架则应由立法的目的 目标和原则 管理主体 管理内容等要素构成 关键词 绩效管理 立法 立法定位 立法结构 中图分类号 文献标识码 文章编号 加强绩效管理 提高政府绩效 是当前世界各国政府最具挑战性的目标之一 也是各国政府未来建设的 必然趋势 在绩效管理法律规制之下 西方国家以绩效评估为主要内容的绩效管理在解决公共部门机构臃 肿 效率低下 浪费严重等顽症方面取得了重大突破 多年的绩效管理实践证明 政府绩效管理乃是一种 非常有效的管理模式 是政府一切管理活动的出发点和归宿 上世纪 年代以来 我国也开始了政府绩效 评估的尝试和探索 作为行政管理体制改革的一项重大制度创新 绩效管理正在全国很多地方推行 为各级 政府压缩行政成本 提高政府工作效益发挥了重要作用 然而 从各地开展的 政府绝对主导式 的绩效管理 和运动式的 百万市民评议政府 万人评议政府 市民评价政府 网上评价政府 等外部评估活动实践 来看 由于缺乏必要的法律规制 无论是在制度层面还是非制度层面 绩效评估都存在着因人而异和可能被 沦为制造政绩的工具的危险等难以克服的弊病 因此 我国在政府绩效评估和管理领域的立法缺失 已经成 为政府绩效评估和管理深入 有效开展的瓶颈 通过检索有关绩效管理的论述 虽然学界普遍认为推进绩 效管理的关键在于进行立法 但绩效管理由谁立法 绩效管理立法的内容是什么 绩效管理的主体是谁 绩效 评估的结果怎么使用等都是横亘在理论工作者和实务工作者面前悬而未决的难题 年 月制定出台 的 哈尔滨市政府绩效管理条例 尽管在我国首开绩效管理地方立法之先河 其中一些特色创新规定为其他 地方政府绩效管理的规范化 法制化提供了模型和参考 但由于实践经验的不成熟和理论研究的不深入 该 条例在诸多方面还存在着不足之处 本文认为 以立法推动政府绩效管理 必须解决以下几个难题 一 政府绩效管理立法定位 以立法推进政府绩效管理规范化 首先要解决绩效管理由谁立法的问题 也即对政府绩效管理立法的定 位问题 在目前由全国人大及其常委会制定政府绩效管理法时机尚不成熟的情况下 究竟由国务院制定行 政法规还是由地方人大及其常委会和地方政府制定地方性法规和地方政府规章来规范绩效管理更适宜呢 这涉及到对绩效管理本身性质的理解 长期以来 理论界普遍把绩效管理界定为提高政府绩效的最有效的 技术工具 在这种理论指导下 绩效管理完全沦为政府通过绩效评估这一方式实现内部自我管理的方法 政 府就可以凭借组织的权威力量并依据党政主要领导个人的癖性和偏好来决定是否推行和规范 这也是绩效 管理貌似遍地开花而实质上遭受冷遇 推进困难的原因所在 实际上 绩效管理并非政府强力 内控 的绩效 提高工具 随着政府职能的不断变迁 绩效管理的价值目标呈现出多元化 由政府主导转变为对政府的监督 以及公民的普遍参与已经成为绩效管理的重要内容和时代特征 一种以社会为主体的对政府及其部门绩效 进行评价的 外部责任型 管理机制正在悄然形成 政府绩效管理已不再纯粹为一种政府内部进行自我管理 的工具或方法 而是应演化成为一种体现公民 社会和国家之间的良性互动关系的国家权力运行模式 行政 权的运作 监督权力的行使和公民权的保护都应得到充分的体现 从这种意义上说 政府绩效管理制度的性 质实际上 是对政府工作好坏的评价 监督制度 公众可以依法通过政府绩效评估来监督政府 使政府机关 不仅对上级机关负责 更重要地是对公民负责 形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩 效推动机制 而这一性质的转变 恰恰是与由作为被监督对象的政府 包括国务院 自身来进行绩效评价 的固有观念不相容的 即由被监督者制定监督自己的法的局限性是显而易见的 因此 人民主权的性质决定 了政府绩效管理的立法必须由权力机关而非行政机关来制定 因为权力机关制定法律不但能使 立法的内容 和程序体现公众意志 符合公众利益和愿望 增强政府绩效管理法规的权威性和可信赖性 在由权力机关享有绩效管理立法权的情况下 权力机关系统内如何配置该项权力更适宜 亦即哪一个级 别的权力机关制定政府绩效管理方面的法律规范更有利于实现绩效管理 这也是绩效管理立法中一个亟待 解决的问题 由于绩效管理在我国尚处于探索阶段 五花八门的地方实践并未给国家立法创造多少可资借 鉴的经验 加之理论研究的肤浅以及国外立法建立的理论基础和我国存在较大差异 目前由国家最高权力 机关制定统一适用于全国的法律的条件还不具备 这样 制定政府绩效管理的立法权力就只能落到地方权 力机关身上 虽然享有地方性法规制定权的机关都可以制定地方性法规 但鉴于各自地位 地方性法规在规 格和位阶上还是存在较大差距 在此情况下 笔者认为由省级权力机关制定政府绩效管理的立法是必然的选 择 理由在于 第一 是保障绩效评估法制统一性的需要 正是因为缺乏统一的法制 不仅各省实践内容不 同 就是同一省内各部门 各地区之间也存在着较大差异 实际上把有人民的统一监督变成了各地的自行其 事 第二 是保障绩效评估结果使用统一性的需要 绩效管理最具法律效力的方面就在于对绩效评估结果的 使用统一 如果任由各地区 各部门来制定绩效管理的规则 则肯定会因绩效评估标准设置的差异而影响到 绩效评估的结果 进而影响到绩效评估结果的统一使用 人民对政府的监督权力就会因缺乏统一的标准而虚 化 应受追究者会因没有具体标准而逃脱制裁 绩效管理突出者也会因没有具体标准而难以受到重用 若由 较权威的省级权力机关制定的地方性法规来统一规定绩效评估结果的使用问题 则不但使问责制得以发展 而且如果把绩效结果作为对领导干部任免 职务升降 公务员年终奖励和追究相关人员责任的重要依据 还 有利于优化政府机构职能设置 明确部门权限分配 完善考核协调机制 节约政府经费投入等 第三 是保障 绩效评估管理统一性的需要 正如有研究者所指出的那样 立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础 然而 多年来国家和地方在政府绩效管理方面的立法基本处于空白状态 不少省 市靠发布政府绩效评估的 意见与方案等文件加以推行 这种以文件推行的方式远未达到法制化的高度 由于缺乏相关法律 法规依据 和保证 缺乏统一规划和指导 多数地方的政府绩效管理基本上处于自发状态 各地政府部门在绩效管理的 内容和侧重点上差别很大 评估程序和方法都表现出很大的随意性 只有由级别较高的省级权力机关制 定地方性法规来规范政府绩效管理 才能避免以前政府绩效管理的短期性 不稳定性 间断性 随意性和功利 性 实现政府绩效管理的法治化和常规化 建立起一种良性互动的定期评价机制和动态的绩效管理机制 形 成功能完备的绩效管理生态循环系统 使绩效评估结果随时反馈到政府日常的社会管理和公共服务中 第 四 是保障绩效评估申诉 救济统一性的需要 由于受各种主客观因素的影响和制约 在评估过程中难免出 现评估结果偏差 为保障评估结果的客观 公正 维护被评估对象的合法权利 使评估结果的使用更为科学 合理 就必须建立统一的评估申诉 救济机制 评估申诉 救济乃是有权受理申诉的机关依照法律或法规对 评估对象提起的申诉进行审查 调查并提出解决问题办法的程序 如果没有较为权威的机关制定统一的绩 效评估申诉 救济制度 不但绩效管理中厚此薄彼的现象难以消除 而且衍生的各种矛盾必将使绩效管理困 难重重 最终罹于缺乏公正 二 政府绩效管理立法框架 根据里格斯的行政生态学理论 任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景 任何制度也只有在 章群 牛忠江 政府绩效评估法治化的制度逻辑 基于美国经验与本土资源整合的考察 现代人才 方雷 李明 中国 地方政府绩效管理的制度环境分析 中共宁波市委党校学报 一定的行政生态中才能有效地确立和发挥作用 不同的行政生态下催生的行政制度是根本不同的 所以 在引入一项新的制度的时候必须充分考虑不同行政生态的特点 审慎进行 就政府绩效管理这一行政制 度而言 每一个国家的政府绩效评估实践都会有其独特性 这种特质植根于各国特有的国民性格 价值观 以及制度结构等因素所构建的实践根基之上 我们要移植一项全新的有关政府绩效管理的法律制度 就 必须检视该制度赖以建立的社会基础 文化基础和法治基础在我国是否存在以及存在的程度和状态 否则就 会闹出 南橘北枳 的笑话 不但严重浪费国家立法资源 而且还会损害整个法律体系的权威性 从国外的立 法实践来看 不管是较早制定法律的美国还是后继者韩国 日本 都将政府绩效评估立法作为保障和规范本 国政府绩效评估 提高政府效能的重要举措 但是 由于在基本国情 文化传统 现有法律体系等方面存在 着差异 各国绩效评估立法的侧重点也不尽相同 有的法律侧重于指标体系的构建 如英国 有的法律侧重 于绩效审计 如澳大利亚 有的侧重保障政府绩效评估主体的多元化 如韩国 有的侧重于对国家各部 门的政策评价 旨在提高政策的可操作性和实效性 如日本 有的侧重于全面规定评估制度为各级政府及其 部门给予指导 如美国 综观国外政府绩效管理立法 一般主要就战略规划 年度绩效计划 绩效评估方法 和指标 绩效评估程序 绩效评估检查监督 评估结果使用 绩效报告 绩效信息获取及信息公开共享 绩效评 估管理 评估主体 评估参与机构或个人 经费保障 责任机制等重要事项作出明确的规定 中国的绩效管理地方立法虽然和国外有所不同 理应体现中国行政管理的实际 但是 下面几个方面的 内容则是必不可少的 一 立法必须明确绩效管理的目的 政府绩效管理立法的目的是什么 这是绩效管理法律首先应解决的问题 作为公共管理的手段之一 政 府绩效管理的目的就在于实现公共管理的目标 亦即通过绩效管理 全面改进政府管理方式 提高政府工作 效能 提升公共服务能力 促进公共管理科学发展 在绩效管理过程中 存在很多需要考量的与绩效评估有 关的价值判断或者价值取向 包括政府及其部门管理社会的能力 提供公共服务的效率和质量 社会公众对 公共管理的满意程度 绩效管理对权力机关制定政策起到多大的促进作用等 而这些内容恰恰是政府绩效管 理目的的具体体现 此外 政府绩效管理的目的还是确定政府绩效管理功能 构建科学的绩效评估体系的重 要依据和主要标准 也是确定绩效管理目标和有效开展绩效评估的基础 因此 必须要把绩效管理的目的确 定下来 西方国家的绩效管理立法一般都是结合公共管理的实际问题 从广域的角度来规定政府绩效管理 的目的 例如 美国的 政府绩效与结果法 就非常明确 地规定了 通过系统地要求联邦机构对项目结果负责 从而提高美国人民对联邦政府能力的信心 通 过一系列设定项目目标 并就该目标评估项目绩效 同时公告其进程的试点计划 开始项目绩效的改革 通过提高对结果 服务质量 顾客满意度的关注 改进联邦项目的效果和公共责任 通过要求联邦管理人 员为完成项目目标而制定计划 并为他们提供有关项目结果和服务质量的信息 以帮助他们改进服务的提 供 通过提供更多在完成法定目标方面及与联邦项目和开支相关的效果 效率方面的客观信息 改进国会 的决策 改进联邦政府的内部管理六个方面的目的 二 立法必须明确绩效管理的目标和原则 政府绩效管理的目标就是在实际取得的管理效果的基础上对今后所能达到的效果在一定原则指导下的 合理预期 它代表了政府绩效管理未来的发展方向 因此 政府绩效管理立法必须明确绩效管理的目标 笔 者认为 谋求政府公共管理的高效率和对公众负责 构建现代性公共管理体制和机制应当是政府绩效管理的 总体目标 由于我国政府部门类型的多样化以及授权行政管理主体存在的实际情况 各个政府部门职能配 置的不同以及因此而形成的不同的公共服务内容 必然导致不同的政府公共管理部门的具体绩效管理目标 也会不同 就任何国家而言 一部统一的绩效管理立法很难将这些职能各异的主体和内容庞杂的具体绩效 管理目标包容进去 从这个意义上 国家的绩效管理立法只能就国家公共管理的整体趋势对绩效管理目标作 出长远的 宏观性的原则规定 而具体的绩效目标则应当散见于不同的有关绩效管理的行政法规 规章 行政 命令和其他规范性文件中 例如 美国的绩效管理目标就分别由国会通过的不同法案和总统签署的不同行 政命令来规定 尽管绩效管理目标存在总体目标和具体目标的差异 但是 这并不影响在统一立法中就不同 层级政府 政府不同部门以及同一单位不同的工作岗位职责的共性绩效管理目标在科学分类的基础上作出 指导性的规定 绩效管理虽然是政府行政的一个部分 但它绝非是缺乏规矩的政府任性 其必须要遵循一定的原则指 导 绩效管理应该遵循哪些基本原则 理论研究方面尚无系统论述 有人主张公民参与是绩效管理的基本原 则 也有人主张公正公开是绩效管理的基本原则 目前没有较为统一的观点 在立法实践上各地亦坚持了不 同的绩效管理原则 例如 哈尔滨市政府绩效管理条例 第 条规定 政府绩效管理应当坚持科学发展观 遵循科学规范 公开公平 注重实绩 社会参与的原则 促进公共服务水平和质量持续提高 而 四川省人民 政府部门绩效管理办法 试行 则在第 条绩效管理的原则中明确规定了坚持科学合理 坚持公正透明和坚 持简便易行三项原则 笔者认为 要对绩效管理的基本原则作出科学的厘定 就必须全面廓清绩效管理的外 延 因为基本原则是贯穿于绩效管理始终的基本准则 何谓政府绩效管理 学者们根据各自的研究旨趣提出 了不同的看法 而周志忍教授从系统工程 动态过程和人力资源开发手段三种意义上较为全面地对绩效管理 的概念作了科学的界定 由是观之 政府绩效管理实际上是由绩效目标制定 组织绩效评估和进行绩效改 进等一系列前后相继的环节所组成的整体 因此 绩效管理的基本原则应贯穿于绩效管理各环节中 特别是 不得把绩效评估的原则作为绩效管理的基本原则 笔者认为 绩效管理应坚持法定原则 公众参与原则 独 立原则 信息公开原则 专业化原则和诚信原则等基本原则 法定原则要求绩效管理制度依法设立 依法设 置专门机构 负责组织实施绩效评估 并根据评估结果依法改进公共管理 公众参与原则不仅仅要求公众参 与绩效评估这一环节 政府及其部门制定绩效管理中长期计划和年度计划草案也应当广泛听取社会公众意 见和建议 公众还可以就绩效计划的实施进行监督 并可以就计划的某些方面提出切实可行的修改建议 当 然 公众也可以参与到绩效结果的使用中 对评估得分较高而公众满意度低 甚至民怨极大的部门 公众有权 提出批评意见并要求管理部门修订考核指标 独立原则要求绩效管理机构要独立于被评估对象 其依法独立 行使绩效管理职权 信息公开是公众参与绩效管理的前提 也是专门机构获取评估资料的重要途径 因此与 绩效管理有关的重要信息如编制的绩效管理计划草案 评估指标 与绩效评估有关的政务信息 评估的过程 评估结果及其使用等都应当公开 保障公众的知情权和参与权 专业化原则要求绩效管理应体现科学化 规 范化 包括绩效计划设置要切合实际 符合职能 评估指标设置要科学合理 评估结果取得的方法 手段和工 具也要专业化 绩效管理符合科学性等 诚信原则则要求绩效管理机构应该负责任地 便捷地 及时地组织实 施绩效评估 确保绩效评估过程客观公正 评估结果合法真实 三 立法必须明确绩效管理的主体构成 政府绩效管理的主体乃是绩效管理活动的组织者 实施者和促进者 在绩效结果与执法责任制勾连的 情况下 由谁作为绩效管理的主体 不但影响着政府公共管理的行为方向 而且对绩效评估标准设置的科学 性 绩效评估结果的客观性 准确性 公正性和绩效管理的有效性也能产生导向作用 因此 必须通过立法明 确绩效管理主体的构成 国外绩效管理经验昭示我们 要想使政府的绩效管理实现规范化 就必须重新合理 配置绩效管理的权力 设置专门的绩效管理主体 例如 美国为使绩效管理有效开展 根据分权原则 由议会 和专门设置的机构分享政府绩效管理权力 按照 规定 对政府绩效的最终评价权理论上属于国会 以副总统为首的国家绩效评审委员会负责全面推动联邦政府的绩效改革 则具体负责绩效改革推进过 程中的协调工作 各联邦机构自身的绩效评估则仍由机构的负责人承担 审计总署 政府的人事管理办公室 等机构也分别承担一定职责 日本也设置了专门的绩效管理组织实施机构总务省 负责审查和评估各部门 绩效评估计划 统筹协调跨部门的绩效评估工作 就我国而言 多年来各地方 各部门业已形成了诸如财政 预算支出绩效评价 政府绩效审计 行政效能监察 机关效能建设等各具特色的绩效评估方式 但如果仔细审 视这些方式 一个突出的特点就是都没有脱离政府内部评估的藩篱 都存在着 既当运动员 又当裁判员 这 一自说自话的天然缺陷 其评估结果很难令公众满意和信任 考虑到绩效管理方式所具有的监督属性以及 我国人民民主专政的国体性质 在以立法方式明确绩效管理主体构成时 首先必须确立权力机关作为绩效管 理主体的特殊地位 在各级人大内设置专门的委员会来处理有关政府绩效管理事务 对政府及其组成部门领 导成员的选举和决定主要依绩效评估结果来决策 强化权力机关对政府的监督作用 防止公众监督权力的虚 化 其次 要以立法的方式确定在县 市 区以上各级政府中设立专门从事绩效管理的机构 并将其地位界定 为各级政府的组成部门 从组织上保障这些专门机构依据 宪法 直接受到权力机关的控制 如果政府内专 门从事绩效管理的机构为非政府组成部门的直属机构或者其他议事协调机构 则必然使权力机关对绩效管 理的监控由于这些机构的行政内部属性而虚化 第三 政府部门内由专门机构在同级政府专门设立的绩效管 理机构指导下具体负责本部门的绩效管理工作 厘定各岗位工作职责 依据本部门职权设定政府绩效管理的 具体目标 长远目标 编制绩效管理计划 确定绩效管理指标体系等 四 立法必须明确绩效管理的内容 第一 建立绩效管理计划编制制度 绩效管理计划乃是绩效目标的明确化 各级政府应当根据本地区 经济社会发展的规划编制中长期计划 亦即战略计划 和年度计划 其中中长期计划应就政府及其部门的持 久性使命 绩效管理的总体目标和具体目标 绩效评估的指标 实现目标的策略 对总目标和具体指标产生影 响的关键性因素的分析 完成计划的时间要求和计划的修订等事项作出说明 而年度计划则必须就绩效所要 达到的水准 实现具体绩效目标的过程 技巧 技术以及人力 财力 信息等资源要素 具体的绩效评估指标 用于验证和确认测量价值的手段和工具作出说明 建立绩效计划制度 有助于政府及其部门有效地保持正 确的方向和政策的连续性 保证政府部门既重显绩又重潜绩 为完成长期目标而付出持续不断的努力 即使 是负责人更换也不会有太大影响 有助于统筹考虑达到绩效目标所需的资源配置 投入和实现目标的途径 以及实现绩效目标的过程 手段是否合理 高效 在我国 考虑到行政管理更易于受领导人意志和注意力 变化影响的客观实际 建立绩效管理计划编制制度殊为必要 第二 建立科学合理的评估指标体系 评估方法体系和评估结果运用体系 构建科学的评估指标体系 既是绩效管理目标有效实现的技术保障 又是评估结果科学 客观和公正的关键前提 绩效评估指标体系究 竟应该包括哪些内容 国内学者及研究机构根据不同情况 采用不同方法提出了很多不同的绩效评估指标体 系 从各地绩效评估实践来看 一个最突出的特征就是因绩效评