浅谈我国农村养老保障制度的选择及构建.doc

南华大学经济管理学院毕业论文（设计）浅谈我国农村养老保障制度的选择及构建摘要: 本文主要研究中国农村居民的社会养老保障的建设问题。由于人口老龄化的挑战，中国农村社会养老又一直欠缺，中国农村老年人口肯定是首当其冲；另外随着农村土地保障功能的弱化，经济又处在转型时期，以及农村生产方式的转化，传统的养老方式保障功能越来越弱化，已经不能规避将来农村老人养老的风险。基于以上原因，本人针对目前农村居民的养老现状加以分析，提出了构建农村社会养老保障制度的思路和框架，建立多层次、多支柱，与经济发程水平相适应的“三支柱的农村社会养老保障制度”，而且针对第二支柱以“退地换保的村域社区养老”为运行机制的农村社会养老保障做出设计，并简要分析了在构建我国农村社会养老保障制度过程中需要注意的一些难题，旨在一定程度上解决农村社会保险筹集基金困难的问题，又能体现社会养老保障制度的优势，而且可以有利于将来实现国民普遍性养老的链接。关键词：农村；养老；社会养老保障 The Selection and Construction of the Old-age Social Security System of Chinas Rural AreaThe Selection and Construction of the Old-age Social Security System of Chinas Rural AreaAbstract: The thesis mainly discusses the system contraction of the farmers social security for the aged in china. Because of the challenge of aging society in the future and the deficiency of rural social pension in china，the elderly people will be stand in the breachIn addition，with the weakness of soil security，the transformation of economic and production manner, the function of the tradition cares for the aged are being attenuated and already could not dodge the risk which countryside will encounter Based on above reasons，the authors analyze the present situation of countryside care for the aged, propose the idea and frame for restructuring the countryside care for the aged system and establishing the multiple support multi-level，adapted with the development level of economy, “three prop countryside societies care for the aged system”Which not only solves problem in fund collection of the countryside social security, but also incarnates the superiority of the society care for the aged, moreover makes for the realization of the national universal care for the aged in the futureKey word：The countryside; the society care for the aged; the community care for the aged目 录1 我国农村养老现状61.1 我国农村养老的现实背景61.1.1 我国农村养老的经济背景61.1.2 我国农村养老的老龄化背景61.1.3 我国农村养老的人口流动背景71.2 当前我国农村养老的状况71.2.1 老龄化加快81.2.2 覆盖范围小，覆盖对象有缺陷81.2.3 家庭养老功能弱化81.2.4 农村与城镇贫富差距逐年拉大91.3 扩大农村养老保障的现实意义92 我国农村养老保障制度的选择112.1 我国几种农村养老保障制度的种类及概述112.1.1 家庭养老112.1.2 社会救济养老122.1.3 社区养老132.1.4 社会养老142.2 我国农村养老保障制度的选择152.3 选择农村社会养老保障制度的积极意义182.3.1 保障农民生存权和发展权182.3.2 促进农村社会经济的发展，保证农村的稳定182.3.3 保障老年农民的利益，缓解农民养老风险193 我国农村社会养老保障制度的具体构建203.1 建立多层次、多支柱的农村社会养老保障制度203.1.1 建立以县(市)为主体、不同筹资模式、不同保障水平的农村最低生活保障制度213.1.2 推行退地换保的村域社区养老方式213.1.3 建立以商业性和政策性保险为主体的补充养老保障213.2 退地换保的村域社区养老模式的运行223.3 建立我国农村社会养老保障制度需要注意的几个问题243.3.1 加速乡镇政府的信用建设243.3.2 制定完善的养老法律体系243.3.3 建立有效的管理机构253.3.4 消除制度的阻碍25近几年来“三农”问题变得越来越尖锐，“三农”问题的核心问题是农民问题。目前对“三农”问题的研究主要集中在如何发展农村经济、增加农民收入及缩小城乡差距上，对于农民的养老问题则很少顾及。目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，再加上养老保障制度残缺不全，老年农民老无所养的问题越来越严重。我们要解决“三农”问题，要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养，解除他们的后顾之忧。本文力求通过对中国农村养老保障的经济背景和目前中国农村养老的模式的分析，探讨适合我国农村居民的养老保障模式，以实现农村老年人老有所养和促进经济发展的双重目标。长期以来，我国对老年保障的理论研究和政策制定主要是针对于城市的。早在50年代初期，政务院就正式颁布了劳动保险条例，经过一系列的修订完善，现已基本形成了较为完善的社会统筹与个人帐户相结合的部分积累型制度模式。而占我国人口绝大多数的农村老人的养老保障问题却没有得到应有的重视。新中国成立后的相当长一段时间里农民都被排斥在社会保障体系之外，其理由是农民拥有了国家给予的土地使用权，从而获得了土地保障。改革开放后，随着人口老龄化问题的日益突出和土地保障功能的日渐虚化，这一曾被认为是合理的理由引起了诸多学者的争论，如何健全我国的农村社会养老保障制度逐渐成为学术界和政府部门研究的重点问题。研究者们在对我国农村养老情况做了大量现状分析的基础上，对农村社会养老模式的选择，养老基金的运营管理等重要问题进行了广泛的讨论，并提出了许多有价值的观点。就近几年发表的文献资料来看，研究者们在实行农村社会养老的必要性与迫切性上看法较为致，普遍认为在二元经济向现代市场经济的转轨过程中，在人口众多的农村建立相应的社会养老保障制度是十分必要与迫切的。因为如果把占社会人口多数的农村排斥于现代社会保障之外，不能为作为基础地位的农村经济发展提供必要的保障条件。那么，全社会的稳定发展就无法从根本上得到保证。但是在一些问题上也有诸多争议：中国农村是否实现普遍性的社会养老；如何制定出合理可行的农村社会养老保障制度；目前是否已经具备建立农村社会养老保险的社会经济条件；农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式；是否应允许商业养老保险涉足农村市场。1 我国农村养老现状1.1 我国农村养老的现实背景千百年来，安度晚年、老有所养一直是中国人的梦想。然而，随着社会的发展，很多农村青壮年离开乡村到都市谋求发展，农村劳动力的大规模转移造成了农村“空巢老人”的增多。在中国“未富先老”步入老龄化社会的今天，如何让劳苦终生的农村老人幸福地度过余生，成了21世纪中国不可回避的问题。1.1.1 我国农村养老的经济背景目前，我国是个处在经济转型时期的发展中国家，不但是经济高速发展，经济制度也女处于转变时期。而且随着经济体制改革的不断深入，我国居民的收入水平得到不断提高，与此同时，居民个人收入差距的扩大也比较迅速，首先表现在城乡居民之间的收入差距更为明显。从20世纪90年代以来，我国城乡居民收入呈进一步拉大趋势，2000年城镇居民收入与农村居民收入之比达到2.79：1。全国人大代表、北京市委副书记强卫在北京团召开的第二次全体会议上发言时表示，北京农村生产占经济总量的比重不足10，农村仍然有50多万劳动力在从事农业生产，大约占35。虽然去年农民人均纯收入达到7860元，但是与城市居民人均可支配收入17650元相比，还有很大差距。也就是说，城乡居民收入差距从2004年的2563元拉大到去年的9800元。1并目城镇居民收入差距和农村居民之间收入差距都加大了。根据有关人员的计算，农村居民基尼系数从1978年的0.21升高到1998年的0.34，提高了13个百分点，绝对水平高于城镇。1.1.2 我国农村养老的老龄化背景人口老龄化趋势是人类发展过程中一个客观现像，所谓人口老龄化，是指一个国家和地区老年人口在总人口中的比重上升和人口年龄构成老化的社会发展过程。国际社会通常把年满60岁及以上的人口称为老龄人口，把60岁以上的人口占总人口比重的10或65岁及以上人口占总人口7以上的国家或地区成为“老年型国家”或“老年型地区”。根据这个标准，到1999年，我国已经进入“老年型”国家的行列，随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年入口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。而且，据预测，老年人口还将以每年3%的速度递增，到2020年，我国老年人口将达到2.3亿人，约占总人口的15，劳动人口与老年人口的赡养比将下降到4：1，而农村老年人口又占全国老年人口的70%。“银发浪潮”不仅仅会冲击城镇，也会更猛烈地冲击社保基础相当薄弱的农村。21.1.3 我国农村养老的人口流动背景随着改革开放的深入，市场经济的发展，农业劳动生产率的提高，城乡收入和利益差距的扩大，数以亿计的剩余劳动力从农业生产活动中游离出来，形成冲向城镇的流动人口，并推动了我国乡村人口非农化和城镇化的进程。改革以来，我国已有8000万左右的农民进城务工、经商或从事其他职业，北京、上海、广州、武汉等大城市的进城农民都在数百万。到2004年，中国的民工总数已经超过了亿两千万，占农村劳动力总数的25%，形成了举世瞩目的“民工潮”。实际上，城市经济社会的正常运转与发展已经到了离不开进城农民的地步。但是对于农村来说，许多家庭主要劳动力(特别是男性壮劳力)纷纷加入到乡镇企业的大军之中，而家庭农业生产的重担便落在家中女性劳力和老人的身上，使许多农村成了“空壳村”，这就是目前农村状况的写照。四川省是劳动力资源丰富的大省，也是劳务输出的大省，劳务“川军”名满天下。2004年四川有三分之一的农村劳动力向外输出，共计1490万人。现隶属四川省眉山市的仁寿县，是四川省对外劳务输出规模最大的县之一。3据统计，家庭中有留守老人的占78.79，空巢老人的养老问题的解决是迫在眉睫。1.2 当前我国农村养老的状况关于农村养老，许多地区没有建立农村养老制度，已建立的地区也存在很多缺陷，运行中也出现了很多的问题，所以，完善农村养老保障制度的必要性与紧迫性日益体现出来。1.2.1 老龄化加快随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。据统计，2000年中国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人口估计占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中，65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿。1.2.2 覆盖范围小，覆盖对象有缺陷中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%.另外，据国家统计局统计，中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保障问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保障制度中，也没被纳入到城市养老保障制度中，处于法律保护的空白地带。1.2.3 家庭养老功能弱化防老的观念在中国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。以自给自足为基本特色的农业社会中，生产技术基本稳定，社会分工程度很低，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系就被打破了，“子承父业”不复存在，父子两代除了血缘关系和未成年时的抚养关系之外，几乎没有其他关系。子女的劳动技能要靠自己的努力去掌握，劳动机会要靠自己去争取，为此往往必须离开生养之地、离开父母。41.2.4 农村与城镇贫富差距逐年拉大根据中国统计年鉴提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%.由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。1.3扩大农村养老保障的现实意义（1）传统家庭结构的改变。由于生育率的降低和社会制度的变革，我国家庭渐趋核心化，靠家庭成员养老的保障程度越来越低。按目前的生育政策，将来一对夫妇需负担四个老人和自己的子女，使这些夫妇在“上有老，下有小”的重压下不堪重负。这客观地迫使人们，在年轻的时候就得为自己的年老而投资，养老保险正好能够基本满足这些需求。（2）农民的收入有所提高。随着我国经济的不断发展，靠各种特色种植以及农民工不断外出打工，使农民的收入不断提高。农民有能力在年轻的时候为以后的养老进行打算。据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查，2005年农村居民人均纯收入为3255元，比上年增加319元，增长10.8%，扣除价格因素的影响，实际增长6.2%。（3）老龄社会的到来。根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。5到21世纪后半叶，城镇的老龄化水平才将超过农村，并逐渐拉开差距。报告还表明，我国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，最早进入人口老年型行列的上海和最迟进入人口老年型行列的宁夏比较，时间跨度长达33年（4）特殊农民群体的人身保险需求。比如失地农民的保障需求。城镇化使得大量农民离开相依为命的土地。在农村传统体制下，农民失去了土地也就丧失了最基本的保障，也给社会增添了不稳定因素。因此，失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求：希望既能解决当前人口的养老，又能惠及后代人。也就是要为有限土地补偿费用寻找一个资金经营者，它可保证资金高效运行，能实现本金的保值和增值，由团体不记名地分享经营利益。（5）“国十条”的颁布，为努力发展适合农民的商业养老保险提供了政策支持与鼓励。商业保险进入农村有了关阔的天地。我国绝大部分人口生活在农村，与城镇相比，农村的社会养老保障几乎是空白。一个时期以来，我国农村人口老化加快，人口迁移增多，农村家庭规模下降，家庭养老功能进一步弱化，这势必增加自己养老的比重。商业养老保险以其灵活、方便、透明度高、保险金交纳和给付简单等众多优点，非常适应广大农村的养老保障需要，农村的商业养老保险市场潜力巨大。2 我国农村养老保障制度的选择由于我国目前经济状况和农村有占绝对数量的农民，有关学者对开展农村的社会养老持怀疑态度，他们认为风险太大，缺乏可行性。认为现期家庭和土地等传统保障方式还很有效，从调查来看，家庭保障在目前对于农村的老年人口来讲比社会养老效果更加明显，所以进而认为缺乏必要性和紧迫性。但诸多学者认为由家庭养老向社会养老的过渡，作为解决老龄化对养老挑战的有效方式，这趋势不可改变。要统这些认识，首要的问题就是要分析我国目前的经济条件是否达到建立农村社会养老制度的最低起点。根据有关学者的研究，从对欧盟13个国家的比较研究表明，在类似目前我国或更低的经济发展阶段时，这些国家都已成功地建立起了农村社会养老保障制度。2.1 我国几种农村养老保障制度的种类及概述2.1.1家庭养老回顾中国农村老年人养老保障的历史不难发现中国农村老年人养老仍以家庭养老占主导地位，以家庭养老为主的传统养老模式尚未得到根本改变。家庭养老模式的特点是：(1)选择的普遍性。以苏南农村养老为例，在被调查的2271名60岁以上的老年人中，有70.34的老年人是完全依赖子女或很大部分依赖子女赡养；有17.99的老年人依靠自己劳动而生活；依靠养老金而生活的老年人只占10.07。(2)制度供给成本低。家庭养老模式的优点在于其成本比较低，家庭只要提供少许物质就可以保障老年人的基本生活需要。(3)组织结构的稳定性。家庭养老模式由于局限于家庭内部，以血缘关系为纽带，所以，比较易接受并且具有一定的稳定性。6但由于面临诸多问题，家庭养老的功能整开始弱化。对于一个较为典型的中国农村家庭而言，家庭养老的保障能力主要体现在以下几个方面：(1)财产的保障能力。财产多少决定了家庭保障能力的强弱，农民的家庭财产主要包括住房等生活资料和生产资料与储蓄。因为般老年人投资能力比较低下，投资渠道比较单一，再加上经济不十分稳定，通货膨胀指数较高，通过个人的储蓄基本上达不到养老金的保值增值目的。而目其储蓄行为的规范性，储蓄行为和金额的持续性不能保证，这种只是个人行为具有使用养老金的无计划性和随意性，很难保障未来养老的安全。(2)家庭规模大小的保障能力。家庭保障主要依靠全体家庭成员共同承担和分摊风险，家庭规模的大小直接影响了家庭保障能力。目前，我国的复合家庭和根式家庭基本解体，家庭规模缩小，核心家庭增多。从1990年到2000年两次普查结果看出，家庭规模从3.97人户降到3.44人户。中国的家庭结构也转变为以核心家庭为主体的结构，1990年核心家庭占家寇总数的67.31，其中父母与未婚子女组成的完全核心家庭占57.81，比1982年增长4.92个百分点。 (3)土地和保障能力。土地保障历来被当作农民最后一道保障线，土地曾经是农民赖以生存和发展的基础。但是相对于生活风险，土地保障实际能力正逐步下降。随着经济的发展，农民的收入水平及其结构发生着变化，在逐步接受和适应新的生活方式和新的生活风险同时，生活观念也悄然发生变化，非农业和农业的巨大利益差别不断诱使农民放弃对土地的追求和依赖，传统的土地保障情结逐步淡化。农民“失地”现象又十分惊心。我国本来就是一个人多地少、人地关系十分紧张的国家。九亿多农民，仅有十八亿多亩耕地，我国人均耕地少(1.52亩)，而且还在逐年减少。2.1.2社会救济养老我国农村社会救济养老主要有传统的救济和最低生活保障，救济对象是农村的五保户和困难户，五保户供养作为中国农村社会保障的部分，在保障五保户等特殊老人养老方面起到了重要作用。这项对农村孤寡老人实行的带有救济性质的制度是在1956年随着集体经济的发展建立起|来的。农村改革开放后这种制度得以保留，并得到了相关法规的确认。1994年国务院发布了农村五保供养工作条例，对新时期的五保供养工作做了进一步明确。条例明确指出，五保供养是农村集体福利事业，五保供养的对象为无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人。7供养的内容主要是吃、穿、住、行、葬等方面的费用。具体形式有两种：一时集中供养，即将五保老年人集体安置在乡或村敬老院，由乡村集体提供吃穿住等生活安排，并由工作人员负责日常照顾。目前全国敬老院近3万个，入院老年人35万多人，占农村五保老年人的14。许多地方的敬老院加大投入进行了改造，扩大了收养范围，面向社会开放，实行自费供养的养老方式，将子女照顾有困难的老年人吸纳进敬老院，费用由老年人的子女负担。第二中形式是分散供养既有村级组织负责，由五保老年人的邻里提供生活照顾，集体提供口粮、住房烧柴等必要生活资料。有些地方实行承包供养，乡村给承包户一定的承包费，也有的地方通过给承包人多分责任田的办法帮老人获取基本生活资料保障。但是五保户供养的范围非常有限，不适用于普遍农村老年人。而目五保老人供养率和供养水平受到了各地经济发展水平的明显影响，发展不平衡。2.1.3社区养老以社区照顾和社区服务为主要形式的社区养老作为种新型的养老方式在中国城市日益收到重视。社区养老保障是一定地域范围的人口(社区)，通过一定方式筹集养老保障资金，用公开规范的措施为其社区内成损的老年养老提供帮助的一种养老保障模式。民政部关于再全国推进城市社区建设的意见中对社区也做了明确界定：农村社区通常是指农民所生活的一定区域和范围，主要包括农村的乡和村。农村集体化发展出现的材集俸往往是农村入口生活的主要社区。以社区照顾和社区服务为主要形式的社区养老保障的发展将救济养老的范围从少数“五保”老年人扩大到全体社区老年人保障内容形式更多样化，对改善农村老年人的生活、弥补家庭养老保障的不足发挥了重要的作用。但由于它对集体经济有高度的依赖型因而存在诸多的局限：第一，发展的不平衡。由于各地区、各村镇经济发展水平存在很大差异，有些地区养老金多发，些地区少发或不发，从整个社会看，社区保障有可能加剧社会横向不平等；第二发展的不稳定性。它的范围只局限于规模很小的社区，经济效益较好时养老金可以按时发放，一旦经济遇到较大困难就很难维持了。以社区为单位筹集、管理和使用养老资金没有保障，放在乡镇难免被用于乡镇建设投资，如果投资失败，保障将难以为继；第三发展的低层次性。社区养老保障水平主要取决于集体经济的强弱。我国目前农业劳动生产率和农民收入水平比较低，因此只能满足老年人最基本的生活需求。2.1.4社会养老农村社会养老保险作为农村养老社会保障的一个重要部分，在我国农村起步较晚，目前发展水平较低，许多措施还带有一定的规定性，但其发展却是我国农村养老方式的巨大进步，是今后建立规范化的养老保障制度的重要基础。面对农村老年人口数目的迅速增长和家庭养老的弱化，为了适应农村经济条件的变化，推动计划生育政策在农村的实施，农村养老改革加快了步伐。从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。1992年民政部发布了关于进一步加强农村社会保险工作的通知，在山东烟台、威海两市的区县试点的基础上制定了县级农村社会养老保险基本方案，并决定在全国有条件的地方逐步推广。在各级政府的强力推行下，我国农民参加保险的人数和保险机构每年收取的保险费增长很快(见表2.1)。8到1998年底，全国已有30个省(自治区、直辖市)的2000多个县(市、区)开展了农村养老保险改革试点，有8025多万农民参加了养老保险，占当年农村人口总数86868万人的9.24，有50多万农民开始领取养老金。到2002年底，全国已有31个省(自治区、直辖。市)的1955多个县(市、区)开展了这项工作，占全国应参加保险县(市、区)总数的71。有5400多万农民参加了保险，积累基金230多个亿。目前全国已有124万农民已经领取了养老金。表2.1 近年来农村社会养老保险参保情况 单位：万人 亿元年份参保人数领取保险金人数本年保险金收入支付保险金总额20006172.397.813.96.520015995.1108.117.17.920025461.8123.425.210.02003542819815.02004538220520.02005544230221.02006537435530.02007517139240.02.2 我国农村养老保障制度的选择在人类文明进化到足以使人类安然无忧的生活在这个世界之前，每个人的一生都有可能面临维持生存的风险。谋求社会延存的的本能动力，使得人类在整体上选择了适应于不同社会阶段和社会形态下的风险化解方式，或者说，人类风险化解方式的选择是人类社会演进中的一种自然的制度选择。家庭保障和社会保障是这一进程中的两种最主要的选择。家庭保障：在传统的农业社会时期，由于自然经济生产方式的约束，家庭特别是大家庭(家族)通常是世居一地，集生产和消费的功能为一体，个人依赖家庭成员的共同劳动而生存。另一方面，在这一时期，社会的统治者，提供公共服务的能力和愿望都比较有限。从而使得在这样的条件下，个人通常只能通过家庭获得基本的生存保障(就业，疾病、养老等)。而这种保障方式实质上是将个人的生存风险在家庭成员范围之内进行的一种分散，显然，家庭的规模越大，风险化解能力就越强。然而，家庭的规模毕竟有限，从而使得这种风险化解的能力也为有限。于是，当家庭的能力不足以化解个人的生存风险时，个人生存就出现危机，当这种危机积聚到足够大时，社会的动荡就会产生。社会保障：随着这工业文明的到来，自然经济的解体使得家庭不在作为一个生产的单位，个人开始离开家庭和世居地到城市里靠出卖劳动力来谋生，从而使得个人依靠家庭(家族)来谋求生存保障的可能性降低，客观上产生了寻找新的生存保障方式的需求。同时，工业文明的推进和市场经济的发展，也迫使政府或者社会的统治者提供更多的公共服务。在这样的条件下，自1883-1889年之间德国首相俾斯麦率先以法规形式颁布工伤、疾病、老年三项社会保障制度开始，西方各国政府纷纷开始建立针对失业、养老、疾病、工伤、生育和生活贫困等的社会保障制度以谋求社会的稳定和进步。这样，个人的生存风险可借有政府建立的社会保障制度在更多的社会成员范围内得以分散，在这样的意义上，社会保障显然具有比家庭保障更为强大的保障能力。同时，社会保障无论从其产生的历史和现实的运作来看，其本质上是一种市场之外的政府强制再分配(同代、代际)行为。这一点也正是社会保障区别于商业保险的根本所在。那么，在经济学的意义上，社会保障就是政府提供的一种公共品。因为公共品的生产并不是无成本，所以社会保障能否实现其政策预期而持续存在，就取决于政府提供这种公共品是否有效率。而对政府提供公共品效率的评价，实质上反映在公众承担此项公共品成本的意愿。在市场民主国家，公众用选票表达了这种意愿，从而对政府提供公共品的效率给出了评价，并进而影响了政府提供公共品的方式。反映在社会保障上是也是如此。在社会保障的贝弗里奇模式与俾斯麦模式两种模式(具体比较见表2.2)的选择中，在建立了较完善的社会保障制度的国家中，大多数选择了俾斯麦模式，其原因也在于此。9表2.2 贝弗里奇模式与俾斯麦模式比较比较项目贝弗里奇模式（福利型国家）俾斯麦模式（社会保障型）管理者政府直接管理社会共同参与基金管理纳入政府预算，财政直接拨款基金独立核算，独立管理制度类型普惠制（国民待遇）选择制（权利、义务对等）资金筹集税收缴费经办机构政府公共机构社会自治管理机构而在缺乏公众选票的国家中，政府提供公共品的效率很难得到评价。政府对社会保障这一重要公共品的提供缺乏选票的压力，从而对社会保障的提供方式不能形成一种自发的筛选。其社会保障的建立通常是以制度移植的方式展开，而制度移植遇到的最大问题就是制度基础不能移植：由于各国的政治、经济、人口、文化、乃至宗教传统等这些制度基础的差异，在一国成功的社会保障制度，在另一国家就很难成功。以养老保险的基金制为例：养老保险基金制的制度设计，实际上是将人的一生创造的总财富，根据人的生命周期在时间上进行重新的配置。将年轻时创造的财富储蓄一部分，等到年老的时候再用来消费。在货币经济的条件下，这种行为的完成就是货币基金的积累和发放过程。然而，货币只是分配资源的工具，透过货币的面纱，我们必须看到，养老需要的是真实的实物资源，如果没有真实的经济增长、真实的实物资源的增加，而仅仅是货币符号的增加，那么，最终的养老保障根本就不可能实现。也就是说，养老基金制的暗含前提是：存在一个有效率的储蓄转化为投资，投资增加产出的机制。而在货币经济中，金融体系(特别是资本市场)的效率决定了储蓄转化为投资的效率，投资的产出效率又取决于一个国家中企业的生产效率。所以养老基金制的制度前提是存在一个有效率的资本市场和有效率的企业制度。因而，只有在有效率的资本市场和企业制度存在的的国家，现时的储蓄资源(货币化的基金)才能转化为未来更多的资源(货币化的养老金)，基金制的养老保险才存在成功的可能。而一个有效率的资本市场和企业制度并不是一夜之间可以建成的，它通常也是一个不断的演进的过程。因而，在一个有效率的资本市场和企业制度并不存在的前提下，如果政府主导强制的养老保险基金制，要么是政府作茧自缚，要么是另有他图。由此可知，在制度基础不能移植的条件下，社会保障制度的建立就应该以自身的制度基础为前提。同样以养老保障为例：因为养老保障实际上是老年人如何获得生存资源的问题，货币只是其获得资源的工具之一。在一个公共品的产出效率不能有效评价，而家庭养老又具有厚重文化传统的国家，尽可能的缩小政府强制再分配的范围以减少租金耗散而采用家庭养老方式就成为一种可能的选择。10显然，家庭养老的的前提是，家庭必须具有足够养活其老年成员的资源。当然这一条件并不可能完全具备，那么，对于那些没有能力养活其老年成员的家庭，政府则可以直接进行救济。这样，只要社会总的资源足以满足全部人口的生存需要，家庭养老辅之以政府救济的养老保障模式则是同其制度前提相适应。因此在家庭保障能力越来越弱的今天，我们需要选择社会保障这种全面而又稳定的社会保障制度来保证人们的养老问题。但是我们在选择社会保障的同时不能抛弃家庭保障，尤其是在中国这样一个东方文化传统厚重，家庭观念根深蒂固，农村人口为主体的国家，家庭保障无疑还是一种重要的保障方式。我们要在尽可能建立和完善社会保障制度的同时又能保证家庭保障的稳定及生存能力，以社会保障为主，辅之以家庭保障，全面而又稳定地保障农村养老。2.3 选择农村社会养老保障制度的积极意义 农民的生活风险越来越严重，而养老风险更甚，农村老年群体目前是中国最脆弱的人口群体之一。建立和完善中国农村社会养老保障制度对于健全农村社会保障制度，保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步，减轻农民“养儿防老”的思想，从而贯彻执行计划生育政策，都有积极意义。2.3.1保障农民生存权和发展权人权问题是当今社会发展的重要问题，是各种权利的有机统一，其中生存权和发展权是最基本的。对于中国现有的社会养老保障制度，城镇的养老保障发展的相对较完善，基本包括了所有的城镇职工，但是在农村社会养老，几乎是空白。从我国工业化发展历史来看，农业为工业提供了巨大的支持。据统计，从20世纪50年代到改革开放前的1978年，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。依靠这笔资金，加上城市工商业的内部积累及对城市职工实行低工资制而间接吸收的积累等，国家得以不断增加对工业的投资。改革开放以来，国家通过上述方式吸收的农业积累有增无减。国家通过建立项目齐全、标准较高、且个人不用负担任何费用的社会保障制度，使城市职工通过低工资等形式得到了适当的补偿。而国家对农民的社会保障的承诺微乎其微，农民没有享受到国民待遇，尤其是在农村社会养老保障方面，这对广大农民显然是不公平和不合理的。112.3.2促进农村社会经济的发展，保证农村的稳定作为现代市场经济发展产物的社会保障制度，是市场经济体制的中心环节之一，是市场经济得以有效运行的必要的稳定机制和宏观调控机制。目前，我国“二元制”的社会保障仅重视城市社会保障的发展，农民的养老风险却随着经济发展愈加明显，如果不把农民最重要的养老保障解决好，农民容易产生相对剥夺感，进而势必会影响到我国的稳定局面，“民贫则奸邪生”，只有发展农民社会保障制度，通过国民收入的再分配，来完成风险的有效分散和损失分摊，实现城乡利益的均衡发展，实现社会稳定。12因此，发展农村社会保障制度有助于在效率优先的前提下，克服市场经济负面影响，缓解城乡收入差距和社会矛盾，实现社会公平，从而有利于实现经济体制的转轨。2.3.3 保障老年农民的利益，缓解农民养老风险近十年来，我国的人口老龄化不仅规模越来越大，速度迅猛，而目呈现出十分明显的阶段性和累进性。我国的人口基数大，人口老龄化的冲击强度比世界上的任何一个国家都要激烈。而人口老龄化带来的最直接的影响就是需要赡养的老龄人口的增加。总体上缺乏有针对性和可行性的农村人口老龄化理论研究。所以，大力开展农村社会养老保障制度研究，积极探索有中国特色的农村养老保障是十分必要的。其次，发展中国农村社会养老保障制度是因我国社会家庭结构的改变使单靠家庭养老难以为继的必然要求。千百年来中国的农民沿袭着传统的家庭养老的方式，但随着农村经济体制改革的深入，计划生育政策的推行，我国人口结构的变化，家庭养老的功能已大为弱化。一方面年轻人的赡养意识逐渐淡化，青年人自立和老年人自理的趋势日益明显；另方面由于计划生育政策，大量的“四二和四二二”的家庭开始出现，到时候，一对夫妇要上养四至六个老人，下养一至二个子女，经济负担显然是极其沉重的，家庭养老的能力是有限的，单纯依靠家庭养老的老路已经走不通。促进家庭养老模式向社会养老模式转化，建立比较完善的社会养老保障制度是历史发展的必然。3 我国农村社会养老保障制度的具体构建当前农村建立社会养老保障制度，是一项十分复杂的系统工程，既不能照搬国外经验，也很难仿效城镇职工的养老保障体系，应综合考虑农村社会、经济、人口、历史传统等各种因素，在此基础上形成适合农村的、切实可行的养老保障制度。本人认为我国农村社会养老保障制度的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”，定位于公平与效率兼顾、权利与义务统筹。在这个基础上，对于农村社会养老保障制度的总体设计应纳入以下两个理念上：一是可操作性；二是前瞻性。可操作性是指总体构架必须切实可行，不能超越当前的政治社会经济条件，而目框架设计必须强调“因势利导”，不应过于依赖政府主导的强制性制度变迁。在市场经济条件下，最重要的是保证靠法律、政策所引导的诱致性制度变迁充分发挥作用。前瞻性是指制度模式不能墨守成规，只看到当前条件和即时效应，而忽视这项制度的长远效应和逐渐具备的未来条件，应以发展的眼光设计我国的农村社会保障体系。前瞻性的重要体现是制度设计必须具备阶段性和灵活性，农村社会保障制度建设不能寄希望于一次性的制度变迁，而需要设计与社会经济发展水平相适应的近期模式和远期模式；而且所设计的体系能够适应经济发展水平不同的地区，能够随着社会经济条件的变化而进行适应性变化。3.1 建立多层次、多支柱的农村社会养老保障制度具体而言，本人认为应当从中国农村的实际出发，建立多层次、多支柱、分阶段，与经济发展水平相适应，农村与城市社会养老保障体系有机衔接的“三支柱的农村社会养老保障体系”。 133.1.1 建立以县(市)为主体、不同筹资模式、不同保障水平的农村最低生活保障制度农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的种社会救济制度。这是一个与生存相关的制度，无论经济状况如何，都有优先建立的权利。建立农村最低生活保障对于农民来说是最基本的保障，是保证其能生活在贫困线之上，保障最基本的生活水平。针对我国农村最低生活保障的状况本人提出建议：一是必须加紧制定农村最低生活保障的法律法规，制定相应的行政管理政策，确定相应的管理部门，以保证农村最低生活保障的推行；二是建立充实的农村最低保障基金，可采取国家财政扶持、社会捐款、乡镇统筹的方式，并合理利用低保基金，保证其安全、增值：三是对申请低保的人员必须严格按程序办理，般应包括以下程序：申请、调查核实、审批并发给相应证书，以保证物尽其用。3.1.2 推行退地换保的村域社区养老方式以退地换保的村域社区养老方式是基于农民缴费难，而且农民到了年老的时候都土地的使用效率下降，农村的社会保险制度不能普及大部分农民的问题，用土地来代替其未来的养老保障的基金筹缴，村域社区作为其养老的场所。143.1.3 建立以商业性和政策性保险为主体的补充养老保障农村商业保险是指商业人寿性保险，主要满足农村中高收人群体在保证基本生活地同时改善老年生活的愿望，属自愿性质，保费完全自负，但国家可给予某些税收优惠。随着经济地发展，农村中也同样会不断涌现出高收入群体，可以预见，发达的商业保险会产生“福利挤出效应”，即部分高收入的人因参加商业保险，老年收入丰厚，便自愿放弃领取公共养老金，这会使有限的资源更好的利用。15 农村商业保障 补充保障 农村社会养老 基本保障 农村最低生活保障 最低保障 图3.1 多层次、多支柱的农村社会养老保障制度3.2 退地换保的村域社区养老模式的运行本制度的设计是利用土地的社会统筹、个人账户、以及家庭养老的相结合的方式，土地的统筹帐户是指在农民出生时分到的土地中按一定比例留给村级集体或土地银行，以及农民老年后退还给村级集体的土地，这个帐户是村级统筹的，进而可以发展到乡级乃至县级统筹。土地的统筹帐户是强制性的，到农民老年后可以作为养老基金。个人帐户是指农民个人为以后的养老风险自我承担的部分，但是为了激励农民的积极性，村级社区按一定比例补助到个人帐户中。个人账户即实行积累制，当农村居民需要流动时，个人帐户可月直之转移，退休后，根据账户积累情况进行养老金的支取。当被保人死亡后，个人帐户的余额继承给子女。家庭养老主要体现在子女在父母达到60岁后，子女对父母的一定赡养费。（如图3.2所示）16（1）缴费基数。在本制度设计中，缴费基数采用我国农民的各地区的人均农业收入。由于各地区的农业收入受到地理和土质的影响，差别很大，可以根据自身的情况设计具体数额。（2）缴费方式与领取养老金方式。于土地的统筹帐户的缴费方式是在出生地分时交纳的，对于个人帐户可以采取按月、按季、按年缴费，但是不超过一定的数额；也可以在中间中断缴费后实行一次性补缴或续缴，但是不超过误交总数。当达到退休年龄或丧失劳动能力时退到土地即可领取养老金。养老金由统筹养老金和个人帐户养老金组成。个人帐户的领取是以十年计算的。养老金的领取可以实行按季领取、按年领取的方式。对于延期退休或延期领取养老金的可以采取鼓励政策，比如每推迟1年领取，下年即可以多领取一定的养老金。延迟退休年龄或延迟领取养老金不超5年。而农民的退休年龄暂时定位于城市居民的男性退休年龄60岁。（3）费用缴纳。用缴纳可以实行个人交费、家庭瞻养、村级社区补助三方共同负担的方式。开始阶段，通过个人补缴个人帐户、土地经营方式，低水平的保障大龄农村老人。因此制度的基金筹集是现收现付和完全积累相结合的方式，制度实行的初始阶段只有统筹帐户，此阶段的功能在于解决临近养老金领取年龄的大龄老久享受到社会养老的权利。（4）基金管理。村域社区中，社区中的社会组织包括：地方政府、土地银行、非营利组织。非营利组织在社区服务的提供上以及社区活力的激发上扮演着重要的角色功能，土地银行和地方政府负责基金的管理和经营。农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入财政预算。村社会养老保险基金可纳入财政专户，以区县为单位进行核算和管理。区县财政部门设立专门账户，按照财政专户管理的相关规定，负责本区县农村社会养老保险基金的管理和基金的安全与增值。区县劳动保障部门的农村社会养老保险机构设立专门账户，负责本区县农村社会养老保险基金的收缴和支付。图3.2.1以退地换保的村域社区养老制度的运行3.3 建立我国农村社会养老保障制度需要注意的几个问题3.3.1 加速乡镇政府的信用建设些地方乡镇政府的信用己遭到破坏，因此社会保障制度建设举步维艰。很多村民即使知道社会养老保险和健康保险要比商业保险花费更低的成本，比家庭保障有效的多，但就是因为当地基层政府的信用问题，不愿意参加政府。政府信用的恢复复关键在于政府职能的定位上，“小政府，大社会”的理念在农村同样适用。17地方政府的职能应该是一，政府应该用强制力为农村养老保障提供一个相对完备的法律环境；二是政府应该以分配的公正性和经济增长效率与稳定性为目的，通过财政、税收、金融政策和分配政策对农村养老进行总量和结构调节，由政府出面和支持下，选择非盈利性机构和社会组织来承担，但是其承担范围大小和程度高低有严格的界定和控制，以防止产生缺乏控制的过渡需求。就中国农村养老保障制度而言，现在的任务是需要在政府机制和市场机制之间寻找个平衡点，以促进农村养老保障事业的发展。3.3.2 制定完善的养老法律体系在依法治国的今天，建立