廖俊松公共政策教案.doc

第一章公共政策基本概念1.1公共政策的定义1.2公共政策研究的沿革与发展1.2.1早期的发展1.2.2十九世纪的发展1.2.3二十世纪以来的演进1.2.4公共政策研究在中国1.3公共政策研究的专业化1.3.1公共政策研究在美国1.3.2现代公共政策的研究重点1.3.3现代的公共政策研究与传统的公共政策研究之差异1.4公共政策研究的价值1.5公共政策的类型1.6公共政策过程1.1公共政策的定义一、国外学者的定义1.赖契特(H.M. Leichter)：公共政策乃是由权威性人员所采取的一系列以目标为取向的行动。2.安德森(J. Anderson)：政策乃是某一个人或某些人处理一项问题或一件关心事项之有目的性的行动方案。而公共政策就是由政府机关或政府人员所发展出来的政策。3.拉斯维尔(H.D. Lasswell)和坎普兰(A. Kaplan)：政策乃系为某项目标、价值与实践而设计之计划。政策过程则包括各种认同、需求和期望之规划、颁布及执行。4.谢富(C.P. Chelf)：公共政策乃是一项政府在处理某项做为大众关心对象的争论或问题时，所作的行动方案，通常涉及几个不同的部门及机关。5.黑可罗(H. Heclo)：公共政策就是意图达成某项目的的行动方案。6.兰尼(A. Ranney)：公共政策的意义包含五个条件：(1)有一个或一组特定的目标。(2)有一个拟定的方针(特别的行动过程)。(3)有一条已经选定的行动路线。(4)决策当局意旨的宣布。(5)决策当局意旨的执行。7.伊斯顿(D. Easton)：公共政策是政府对社会价值作权威性分配的作为。8.戴伊(T. Dye)：公共政策是政府选择作为或不作为的行动。二、国内学者的定义1.汤绚章教授：公共政策乃政府机关与其它社会团体，为达成其业务目标与重心的长程计划或工作纲领，而作为管理者确定与估计所负责任与进行程序的指针。2.吴定教授：公共政策乃是指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。3.曹俊汉教授：政策在实质上包括了下列三项要素：(1)一个政治单元的目标、目的与承诺。(2)实现或达成这些目标所选择的方法。(3)方法适用后所产生的效果。4.魏镛：公共政策系政府施政为达成某项目标所提出之作为或不作为的一般性、原则性陈述。他进而指出：(1)公共政策系政府施政上之表现，故其内容常具有权威性、强制性，与私人部门的政策(如个别企业的政策)有所不同。(2)公共政策系政府施政面临某种问题，为解决此问题，而达成某种目标，所采取的对策，故系问题及目标取向的，与单纯的行政行为(如会议的召开、预算的编制、事务的处理等均是)不同。(3)一般而言，公共问题的产生，乃由于国家资源有限，而政府施政经纬万揣，如何将有限的资源作最适当的配置，以达成施政上的最大效能，满足大部分民众的需求，乃是现代政府政策规划的最核心课题所在。因此而言，公共政策系政府对社会价值所作的一种权威性的分配。(4)公共政策包括政府施政的作为与不作为表现，因此，政府推展务实外交是一项政策，三不原则亦是我们的大陆政策，核能发电是我们的能源政策，而不制造核子武器亦是一项政策。(5)政策系一项原则性的陈述或说明；换言之，政策是一种较高层次的对于目标及策略的一般性宣示，而并不涉及具体的如何达成目标的实施手段、方法与步骤，这是政策与计划及实施方案的不同所在。5.朱志宏：公共政策应该包含下述五个条件：(1)公共政策是由伊斯顿所谓之政治体系中的当局即政府所制定；政府制定的政策具有概括性及强制性。(2)公共政策涵盖政府的活动与不作为；政府的活动固然构成政策，但因其不作为对社会亦可能发生重大的影响，所以政府的不作为亦不容忽视。(3)公共政策主要是指政府的重要活动，即动员大量的人力与资源，并可能影响到大多数人利益的政府活动。(4)公共政策是政府有目标取向的活动；公共政策的目标，在谋求公共问题的解决。(5)公共政策的过程，包括引起政府对公共问题的注意、政策的规划、合法化、执行、评估等重要阶段。1.2公共政策研究的沿革与发展1.2.1早期的发展(一)汉摩拉比法典的制订1.依据历史记载，最早被发现以有意识的努力去从事公共政策分析研究的例子是在米索不达米亚。当时有一个古城Ur，坐落于今天伊拉克的南部，在公元前二十一世纪曾经产生了最早几部法典之一摩西律书。2.在公元前一千八百年巴比伦王国的统治者所制订的汉摩拉比法典，被认为是一部相当进步的法典，它主要是为巴比伦由小城邦国家过渡到大领域国家需要统一而公正的社会秩序而订的。此法典包含了犯罪审判程序、财产权、贸易及商业、家庭及婚姻关系、医生收费及公共责任等公共政策实务在内。(二)象征专家的受到重视公元前第四世纪时，有许多被称为象征专家者(symbol specialists, 即巫师之类者)，被决策当局网罗负责预测政策执行的后果。以今日观之，他们所使用的知识并不科学，因为他们所使用的方法是神秘的、迷信的、宗教性的、风俗习惯的。(三)中世纪专业知识的影响1.中世纪都市文明的逐渐扩张与分化，创造了一个有利于专业知识发展的职业结构。当时各国的国王和王子们纷纷招募各类型的政策专家，为他们提供作决策所需要的劝告及技术援助，尤其是在财政、战争及法律方面。2.韦柏把这些人称为职业政客，以欧洲、印度、中国、日本及蒙古等地为多。他们包括神父、牧师、教士、法官等。(四)产业革命的影响1.十八世纪后半叶所发生的产业革命，开启了促进人类文明突飞猛进的科学与技艺之启蒙时代。2.经由科学与技艺的进展，人类进步的信念遂变成主宰政策制订者及政策分析家的要素。同时，科学的理论与知识也逐渐成为了解与解决社会问题的主要依据。1.2.2十九世纪的发展(一)实证研究成长的影响1.虽然欧洲几千年来一直不断采取调查的方法以解决人类问题，但是一直到十九世纪才在了解社会及其问题的程序方面有了基本的改变，它主要反映在实证的、计量的及政策相关研究的成长方面，例如美国在1790年、英国在1810年，分别举办首次户口普查。2.自此以后，统计学及人口学便开始发展成为独立的学科，而英国曼彻斯特统计学会及伦敦统计学会也开始制造与政策有关的知识。这些学会由银行家、企业家、学者们所组成，他们利用问卷的方式去搜集数据，代替传统上以思维方法去解决社会问题。(二)政治稳定性成长的影响十九世纪的公共政策研究也深深受到欧洲政治情势日趋稳定的影响，由于国际政治情势已趋稳定，使国内各种经济兴社会问题不断凸显出来，于是助长了采取科技知识以解决公共政策问题的态势。(三)专业知识实际来源的影响1.十九世纪专业知识的产生，主要是由当时社会上的主导团体界定某些实际问题而来的。2.许多社会科学学科，如统计学、人口学、社会学、经济学、政治学、公共行政学等，纷纷兴起并趋向精致化。这些学科的理论与知识被广泛应用于公共问题的解决。1.2.3二十世纪以来的演进一、大致而言，二十世纪以来的公共政策研究演进，可分成以下数点说明之：(一)社会科学专业化的影响二十世纪最主要的一项特征是政治学、公共行政学、社会学、经济学及其它相关社会科学学科的专业化。许多在教学及研究方面素有专长的大学教授们，被政府邀请前往从事政策制订及政策管理的顾问或执行工作。(二)政策科学运动的影响1.赖纳(D. Lerner)及拉斯维尔(H.D. Lasswell)于1951年所合编的政策科学：范围与方法之最近发展，被认为是公共政策研究的里程碑。他扪认为政策科学的目的不只是希望对更有效的决策有所贡献，同时也要提供增进民主政治实务所需的知识。2.简单的说，努力的重点应置于民主政治的政策科学，其最后目标乃是要在理论与实际方面实现人类的尊严。从此之后，政策科学、公共政策、政策分析相关课程开始列入大学的课程内。(三)分析重心法成长的影响1.第二次世界大战后，大批作业研究人员、系统分析师、应用数学家以及工程师等，采取分析的方法，介入政策问题的研究及解决。同时，许多民间团体也开始对公共政策的制订及研究，产生极大的影响，例如美国兰德公司(RAND)、布鲁金斯研究所(The Brookings Institute)及传统基金会(The Heritage Foundation)等。2.自从1970年以后，与公共政策研究有关的刊物也在美国犹如雨后舂笋般的出现。(四)政策研究分析成为制度化的影响：二十世纪前50年科学的成长与专业化，虽然导致科学家们介入政策的制订，但是直到1940年代以后，社会工作、公共行政、政策分析等学科才在政府与学术界方面承担制度化的角色，也就在这时，政府才首次雇用经过训练的专家，从事政策分析工作，它开启了知识社会的新纪元。(五)后工业社会政策分析方式的影响：后工业社会的政策分析方式因下列特性的影响，而大异于往昔：1.理论知识的集中化。2.新智巧技酉的创造。3.知识阶级的扩散。4.从货品转变成服务的提供。5.科学的工具化。6.信息的生产与使用。二、影响公共政策产生的因素(一)社会问题日趋严重复杂，亟待解决1.社会问题所造成的压力，常激发学者们的天职观念与责任感，而走出纯学术、理论研究的象牙塔。2.二次大战期间，由于战争的实际需求，己促成政治学研究的行为科学革命，而战后美国社会产生的各项国家建设与社会问题，则更促使政治学者对于实际的政策问题，需要积极的关心、投入与深入研究，俾能有所改进。这在拉斯维尔(H. Lasswell)的1951年书中，即可明显的感受到这种趋向。(二)政府部门与学术机构的结合与前项因素有关，自二次大战以来，美国政府就积极延揽许多学术界的专家学者至政府机构服务，或委托学术机构(如大学及研究所)及专业性机构进行各项政策性的研究，如美国的德兰公司(RAND)即是一例。这也是促进公共政策研究兴起的重要因素。(三)科际整合的要求1.就学术界而言，公共政策研究更代表着一种各学门整合的期望与趋势。自十九世纪未以来，学门的分化一直是科学发展的趋向，学门愈分愈细，而学者们就其专业的部门，深入钻研，各自累积辉煌的研究成果。2.然而，学门的分化亦造成知识的支离破碎，尤其是运用至实际政策问题的解决时，便显得东支西绌，力不从心。3.于是学术的整合乃成为一股新的要求，而公共政策研究或政策科学即是这种要求下的产物，政策科学的重点之一即是以科际整合的方法与观点来探讨政策问题，集合各方面的专家，包括物理、生物、工程、太空等自然科学人员，及政治、社会、经济、法律、人类、心理等社会科学人员，共同就各层面分析及评估各项政策措施。(四)受到后行为主义的影响1.行为研究法(或行为科学)，自19401050年代兴起后，极力强调社会科学研究必须价值中立，不应从事具有价值判断、规范性主张的政策性研究与建议，这对当时的公共政策研究多少有点负面的阻力。2.但自1969年伊斯顿(D. Easton)提倡政治学研究应走向后行为主义后，由于强调政治学研究应事实与价值并重，政治学家应负起社会改造的任务。于是，公共政策研究乃结合此项趋势，在1970年之后，愈发的蓬勃发展。(五)各种分析技术与方法的进步1.由于现代科学所发展各种分析技术与方法的进步，使得现代公共政策研究形成一独立的学门，成为可能。2.如统计、分析理论的发展、作业研究技术的精进、计算机信息处理能力的提升，以及各种理论、模型的建构，均是现代公共政策研究得以建立的重要因素。三、影响公共政策研究的思潮美国学者苏米特(A. Somit)和田纳豪斯(J. Tanenhans)在其合撰的美国政治学的发展：从布吉斯到行为主义一书中提及，美国的政治学界自十九世纪末叶起，受到以下三个明显的思潮所影响：(一)科学主义(Scientism)1.苏、田二氏指出，这派政治学家，希望尽可能的采用自然科学的精确研究方法，建立具有解释及预测功用的规律或法则，他们认为，政治学的研究宜着重政策过程而不是政策内容，要以专业的精神，对公共政策避免作价值性的评估或规范性的陈述。2.代表人物：布吉斯(J.W. Burgess)、罗维尔(A.L. Lowell)、班特奈(A.F. Bentley)、阿蒙(G.A. Almond)、赛蒙(H. Simon)、以及杜鲁门(D.B. Truman)等。(二)行动主义(Activism)1.此派学者则坚持政治学家所应关心的是政治系统应当如何运作的问题(而非政治系统实际运作的情形)。学者们对于政策过程与政策内容应要兼筹并顾，并予以评估与规范，他们提倡行动的政治学，鼓励学者参与政治活动并影响之，诸如：参加初选、州政府的市经理之角逐及政党活动等。2.代表人物：亚当斯(H. Admas)、巴尔文(S. Baldwin)、布恩斯(J.M. Burns)等。(三)公民教育(Education for citizenship)公民教育这个信念，一直深为美国政治学界所重视，其要旨在训练学生们具备民主公民的责任感，鼓励学生们积极参与公共事务，实现以更佳的智慧带动更佳的政治之理想。1.2.4公共政策研究在中国我国近年来不论是政府部门或民间团体，均逐渐重视公共政策的研究，其主要理由可归纳如下：(一)为顺应世界各国重视公共政策研究的潮流1.自从1960年代以来，世界上许多已开发国家非常重视政策科学、政策分析与公共政策等相关论题的研究，因为此部分的研究与国家发展关系极为密切。2.我国即将迈入已开发国家的行列，所以对于公共政策问题的研究，必须急起直追，迎头赶上。(二)为促使政府成为一个有作为有效率的政府1.一个有作为有效率的政府应当具备三项特性：回应性、代表性及责任性。2.所谓响应性是指政府必须响应民众的需求。所谓代表性是指政府所作所为必须代表大部分民众的利益。所谓责任性是指政府必须负起应尽的责任。3.而政府欲具备此三项特性，便必须研究公共政策，健全公共政策的运作过程。(三)为促使政府适当解决国内外环境变迁所带来的各项危机问题1.目前是一个变动不居的时代，政府随时会遭遇各种危机所带来的问题，必须适当因应处理。2.除了外交及国防危机外，最受瞩目的当数所谓三危机，即经济危机、环境危机及能源危机。政府如欲妥善处理由这些危机所带来的各种自力救济问题，自须对公共政策研究投注更多的心力。(四)为提高决策质量与行政绩效1.决策质量的良窳及行政绩效的高低与公共政策是否适当运作息息相关。2.行政绩效是指行政效率与行政效能的综合评量。效率指产出与投入之间的比较情况；而效能则指目标达成的程度。1.3公共政策研究的专业化1.3.1公共政策研究在美国公共政策研究发展成为一门专业学科，肇始于美国。而目前，公共政策的学术成就，也仍以美国为首。(一).二次世界大战结束之后，美国先是注意到美国以外其它国家与地区所面临的各种问题，乃成立了许多外国区域研究中心，其主要目的是在了解这些问题，并提供政策建议。到了1960年代后期，美国开始发现其本身内部亦存在着许多亟待解决的问题，譬如能源开发、环境保护、水与空气污染之防范、卫生保健、社会福利、消费者保护等种种问题，这些问题若不加以正视，并谋求妥善解决之道，则后果堪虑。于是，在1960年代后期，继之成立研究公共政策的机构，公共政策逐渐形成一专业性的学科。美国几所重要大学如哈佛大学、耶鲁大学、加州柏克莱大学等，均纷纷成立政策研究机构或公共政策研究所。(二)柏克莱大学公共政策教育发展的例子。加州柏克莱大学公共政策教育的发展，颇具代表性，其主要发展阶段可分为三个时期：1.在1968年之前，加州柏克莱大学政治学系设有公共行政组，开授有关课程，授公共行政硕士学位。2.公共事务研究所时期(1968-1971)：早在1960年代初期，由于莫谢尔(F.C. Mosher)教授之大力推动，成立公共事务研究所的观念遂具雏形。其后，此一观念愈受重视，到了1968年，终于正式成立公共事务研究所。授业期限一年，颁授硕士学位。3.公共政策研究所时期(1971-)：在1971年，公共事务研究所正式改名为公共政策研究所，授业期间亦延长，硕士班二年，博士班二至四年，颁授公共政策硕士及博士学位。(三)公共政策作为一专业学科之特性1.重视解决问题的能力：美国在1960年代后期纷纷成立政策研究机构及公共政策研究所，公共政策逐渐形成一专业性学科。而创设公共政策研究所主要目的系在于培育、造就政策分析家，提供学生有关政策分析所必须拥有之技术与工具。此与一般大学公共行政研究所之设置，意旨迥然有别。公共行政研究所仅是在讲授学生到政府机关工作之后即能熟悉的事务，如职位分类或传授诸如领导、管理等空泛的理论。而公共政策研究所则必须强调分析政策问题之能力，其目的在教导学生解决问题，而非平铺宜叙事实的发生。2.理论与实际相互为用：政策的分析，贵在实用、活用。一个政策分析家应该懂得运用知识去改变或改善社会现况。以一个政治系学生来说，了解政治过程可能即已足够；但是，公共政策研究所则不然，其重点应放在实际介入的方法(models of intervention)。3.重视实务经验：在理想中，公共政策研究所的教师对于政策分析工作应具有丰富的实际经验。所方应尽量鼓励该所教师利用休假的机会，去从事政策分析的研究。准其如此，公共政策的研究才不至于产生理论丰富却与实际问题隔阂的问题。也唯有如此，公共政策研究所之教学，才不至于与社会上迫切需要解决的问题发生脱节现象。1.3.2现代公共政策的研究重点1.政策科学是研究政府政策所引起的结果的学问，亦即在评估政策对国家社会产生的影响。2.政策科学是研究政府政策与客观环境交互作用的科学，一方面研究政府政策对环境的影响，另一方面说明环境对政府政策的影响。3.政策科学是研究政府决策过程的科学，其中包括决策者、决策结构、决策信息、决策环境、决策作风等。1.3.3现代的公共政策研究与传统的公共政策研究之差异(一)公共政策的研究并非始自今日，其实早已有之：自人类组织社会，成立政府之后，对于政府部门政治权力的运作与各项政策措施的发布实施，即有各种分析、研究、批评及建议。1.在我国，如春秋、战国时代各国的谋士、纵横家、可说是最早的公共政策专家，而历代所谓的策、论之类，亦属于公共政策的著述。2.在西方，学者们的追溯更是早远，竟推衍至公元前一千八百年巴比伦王国所制订的汉摩拉比法典，为最早的公共政策说明。(二)基本上，上述所称以往的(或传统的)公共政策研究，与现代的公共政策研究，有下列三点的差别存在：1.传统的公共政策研究大都运用玄学的、辩证的、历史的或规范的、道德式的方法，来研拟公共政策的建议。而现今的公共政策研究则系应用科学的程序与方法，加数据搜集、统计、分析技术、预测、摹拟、成本效益评估、实验方法，以及计算机信息科技的运用等，来研拟客观可行的公共政策评估与建议。2.传统的公共政策研究并没有建立系统的学问。换言之，以前的公共政策研究并不是一种自觉的、持续性的、累积的活动，而仅是针对具体的政策问题，所作零散的、断续的研究，没有形成特定的研究取向、理论建构、学派，以及长期累积的政策数据。3.传统的公共政策研究并未形成一种事业的活动。换言之，传统上公共政策研究没有形成一特定的团体、组织，专门地对政府施政决策献策建言。4.现今的公共政策研究则已形成特定的职业，如所谓的政策分析家、政策规划家、评估专家等；政府机构中，公共政策的研究亦已经制度化了，普遍设置有政策规划及政策评估等单位；而社会上亦已成立有各种专业的公共政策研究机构，如最著名的兰德公司，以及胡佛研究所(Hoover Institute)、布鲁金斯研究所(The Brookings Institute)等均是。1.4公共政策研究的价值(一)科学上的价值1.对于公共政策进行研究，可使我们获知公共政策是如何被制订的、其运作过程如何及其对社会的影响如何。而此类研究，又可增进我们对政治系统及社会的一般了解。2.在进行研究时，我们把公共政策视为依变项或视为自变项。(1)当视为依变项时，我们主要是研究那些政治的及环境的因素影响了政策的形成，例如压力团体和政府机关的权力分配究竟如何影响政策的内容？都市化和国民所得又如何影响政策的运作？(2)当视为自变项时，我们所要探讨的是政策到底对政治系统及环境产生什么样的影响？例如政策如何影响民众对政治系统的支持？政策对于人民福祉有何影响等。(二)专业上的价值1.对于公共政策运作过程进行研究后，可以对政策提供专业性的建议，指示达到理想目标之最佳途径。2.经由此类研究，我们希望得知，到底什么因素决定了政策的内涵，以及政策执行的后果如何等等，然后可较有把握的向个人、团体及政府建议，应该采取何种作法才能有效的达成其政策目标。例如，政府应采取那些措施才能改善交通拥挤的情况？(三)政治上的价值对于公共政策运作过程进行研究后，当可促使政府采纳适当的政策以达成正确的目标。同时，因为对公共政策作了深入的探讨，所以其研究成果可供政府机关、参与政治活动者及社会大众等，从事政策诉求或政策辩论的依据。(四)行政上的价值研究公共政策运作过程的目的之一，是希望借着了解政策运作过程的缺失及其改进的方法，而在行政层面上有助于政策问题的正确认定、政策方案的适当规划、执行与评估等，因而增强政府的行政绩效。1.5公共政策的类型公共政策所涉及的范围及内容极为广泛，各项政策的性质又极其不同，因此必须对政策加以分类，以便决策者在处理政策问题时，能够针对不同的政策类型采取不同的决策途径，俾提高决策质量，增进政策的执行力。今之学者们对于公共政策的分类，大致上认为以下的四种类型是颇为恰当的这四种类型的分类法是综合罗威(T. Lowi)和沙力斯伯瑞(R. Salisbury)的意见而成的：先是罗威将公共政策分为分配性政策、管制性政策、以及重分配性政策等三种类型；其后，沙力斯伯瑞(R. Salisbury)再加上自我管制性政策，使之成为四种类型的分类方式。：(一)分配性政策1.指政府机关将利益、服务或成本、义务分配给不同的标的人口享受或承担的政策。2.此种政策的类型基本上是一种非零合赛局的政策。因为该类型政策的执行，并不构成他方之所得，乃是建立在另一方之所失的基础上。3.政府机关在制定此类政策时，主要考虑的是如何满足各方的需求，使利益或成本的分配较为适当而已。故其所遭受的抗拒较为轻微。4.例如敬老津贴、老农津贴、农民保险、以及其它提供服务的政策等。(二)管制性政策1.指政府机关设立一种特殊的原则或规范，以指导政府机关及标的人口从事某些行动，或处理各种不同利益的政策。2.此种政策的类型属于零合赛局的政策。因为政策的执行，常会使一方获利，而另一方失去利益。故此类政策在执行时，常会遭致巨大的抗拒。3.例如空气污染防制法、噪音管制法、水污染防治法等。(三)重分配性政策1.指政府机关将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策。2.此类型政策的制定通常是在考虑财富、权力、地位的分佩状况后所采取的。因为它是一种零合赛局的政策，故必然会引起受损失之标的人口的抗拒。3.例如综合所得税政策等。(四)自我管制性政策1.指政府机关对于某一标的人口的活动仅予原则性的规范，而由该标的人口自行决定活动进行的方式。2.它是一种非零合赛局的政策类型。因为政策之执行通常不致于以牺牲其它标的人口之利益为代价。故可能引起的抗拒较小。3.此种类型的政策较不易遭致抗拒，另外也是由于虽然它对某标的人口给予拘束或限制，但其所拘束或限制的型态仅在增加利益的方式，而不在减少取得利益的方式。4.例如政府机关授权各出口同业公会自行检验管制出口商品的质量政策等。1.6公共政策过程国内学者率皆将公共政策过程分为五大类，图示如下：(一)政策议程设定(政策问题形成)制定政策的第一步是认定所将解决的社会问题，以及产生问题的原因，唯有正确掌握问题发生的因果关系，才能对症下药，正确提出解决方案，否则错认问题而提出方案，不仅无助于解决，更将使问题愈形恶化。(二)政策规划认定问题及真正原因之后，乃可以寻找、设计解决问题的各种备选方案或行动方针，并依据欲达成的目标进行各选项的成本效益评估及可行性分析，排列各选项的优先次序。(三)政策合法化系指有决策权限的个人或机关，对政策规划单位所提出的方案加以审查或核定，完成法定程序，以得到充分的民意支持或合法性。一项政策方案一旦经过合法、正当程序而被采纳，即具有约束力。这里的合法化包括行政首长或委员会的批准，以及立法机关的立法审查。(四)政策执行政策执行是一动态过程，负责执行的机关人员，组合必备要素及资源，采取各项行动，确定专责机构，辅以适当管理方法使政策方案付谙实施。(五)政策评估利用系统而客观的方法，评断政策的内容、规划、执行过程及执行结果，以提供现行政策运作的实况信息，作为政策持续、修正或终结的依据。因此评估非单指执行绩效的检讨，还包括执行前及执行中的评估。第二章政策分析2.1政策分析的意义2.2政策分析的特征2.3政策分析的运作2.3.1政策分析的要素与重复性运作的内涵2.3.2政策分析运作模式中分析活动的进行步骤2.3.3政策分析的要件2.4政策分析人员2.4.1政策分析人员的功能2.4.2政策分析人员的条件2.4.3政策分析人员的角色2.4.4政策分析人员的分类2.1政策分析的意义由于所强调的研究重点及范围之不同，学者们对政策分析的意义有以下两种看法：(一)认为政策分析应着重在研究分析决策的制订过程(着重规划阶段)。此派学者主要在寻找较适当的政策以解决有关问题，对政策的实际执行情况及实际后果评估则不予重视。1.伯特(M.R. Burt)认为：(1)政策分析乃是一个协助决策者作政策抉择的系统性途径。(2)其主要程序为探寻整个问题的症结，寻求可解决问题的方案，从其结果比较这些替选方案，使用分析的理论架构，利用专家的判断与思维，以解决问题。(3)政策分析的目的在补充传统决策方法的不足，这些传统方法大多植基于渐进理论、直觉判断及尝试错误的实际方法。(4)其与传统方法之主要不同点在于着重目的及产出与这两者和投入间的关系，而非仅重视投入问题。(5)简言之，政策分析的核心为科学方法，亦即当从事分析工作时，必须符合科学精神。2.尤克列(J. Ukeles)认为：(1)政策分析乃是对政策的替选方案，及对每一方案正反两方证据的搜集与整合，作系统性的研究。(2)它乃是一项解决问题的途径，涉及资料的搜集与解释，并尝试对替选方案的结果先作预测。3.马克瑞(D. MacRae)与魏尔德(J.A. Wilde)认为：(1)所谓政策分析就是使用推理与证据，从诸替选方案中选择一个最佳政策的行为。(2)所谓推理就是推测追索政策及其期望影响之间的关系。(二)认为政策分析应对政策从规划、执行以至评估所有三个阶段的活动均予以分析。此派学者主张政策分析的内涵应扩及政策制订、执行与评估的整个过程，亦即其分析范围不以规划阶段为限。1.戴伊(T. Dye)认为：(l)政策分析就是找寻政府作那件事，为什么作那一件事，它作了之后社会有何不同？简单的说，政策分析就是描述与解释政府活动的原因与结果。(2)政策分析涉及公共政策因果的系统化认定、应用推理的科学化标准、寻求知识的可信性与类化性。是以政策分析的内涵包括政策决定研究与政策影响研究。(3)戴伊显然主张政策的制订、执行及评估均可加以分析研究。2.寇德(E.S. Quade)表示：(1)就政策分析而言，分析这一字眼含义甚广，意为利用直觉与判断，不仅对政策的每一构成部分加以检视，并设计其它新的替选方案。(2)其分析活动包括从对问题的正确认定、政策的制定，以至对政策执行后的评估研究。3.但恩(W.N. Dunn)：也赞同寇德的看法，而对政策分析作如下的界定：政策分析乃是一门运用多种研究调查及论辩方法，以制造并变成政策相关信息，藉以在某种政治环境中解决政策问题的应用社会科学。2.2政策分析的特征依照美国学者贝克曼(M. Beckman)的看法，政策分析在本质上具有以下四项主要的特征：(一)政策分析是整合性与科际性的(Integrative and interdisciplinary)1.政策分析除需确定并查验一个公共问题的各种面向外，尚需注意该问题发生的原因及其后果的复杂性。2.在进行分析时，必须同时列举各种替选方案及其可能被忽视的间接结果。另外，它还须广泛采用各专业性学科的知识与技巧，并考虑国内外环境的及政府的各种有关因素，对政策的替选方案加以综合判断。3.简言之，政策分析必须综合各种相关数据，以科际性的知识，利用数量方法及推理方法，寻找适当方案，以解决某一公共问题。(二)政策分析是预期性的(Anticipatory)1.政策分析的重点置于未来必须达成的决定上面，故应注意环境于某一论题四周的不确定因素，寻找该论题新的注意重点，协助重新界定该论题。2.例如，政策分析家对汽油提议附加某种税捐，其目的是在节约能源，此乃基于经济上的考虑，但是决策者考虑到一般选民对购买汽油而增加税捐支出，可能会有不良反应，而影响选票，故从政治因素衡量的结果，也许就决定不附加税捐。3.不过，此项政策分析的结果，可重新引导大家的注意力，转向考虑资源可用性及解决方法等长期性的问题，因而可解决部分能源问题。(三)政策分析是决定取向的(Decision-oriented)1.做为一位政策分析家，其工作是要将公共问题导向预期的注意方向，或导向它们实际发生的情况。因政策决定者所面临的问题是情势性的及真实性的，是必须加以解决的，而非抽象的或哲学性的问题。2.所以政策分析家应为决策者提供替选方案及其成本利益分析，例如，政府是否应介入某一问题的解决？如果应当，那么应如何介入？时间应多久？可能付出什么样的代价？谁将获得利益？问题的解决是否会令人满意？总之，就政府各层次机构而言，此类公共政策论题是长期性的、变动性的及复杂性的。(四)政策分析是服务对象取向的(Client-oriented)1.政策分析家必须要为决策者确定各类服务对象所偏好的替选方案及其假设、价值、成本利益等。2.因此，政策分析对社会各类团体的需求、政党的冲突与折衷等，具有服务的功能。由上述政策分析的特征可以发现，政策分析家在进行分析工作时，是有特定对象、目的、方法的，但并不因此就认定他同时也必须是一位政策倡导者，因为做为政策倡导者，为使政策被当局及标的人口所同意采纳，难免在政策的分析研究过程中，具有偏见或充满本身的价值观。政策分析家应否也是政策倡导者，那是另外一个问题。就他本身的职责而言，他应阐明所有替选方案之赞成者与反对者的价值前提，同时认定并估量事实与价值，而勿遽下结论。换言之，应将替选方案的选择权留给决策者。2.3政策分析的运作2.3.1政策分析的要素与重复性运作的内涵(一)寇德(E.S. Quade)在其公共决策一书中，主张政策分析的要素有如下几点：1.政策目标：(1)指决策者在其决策中希望达成的目标。(2)就政策分析家来说，决策者政策目标有时是抽象的与概括的，因之，要了解此一工作往往是政策分析家首要的任务。但在实例上，此项工作进行颇有困难，政策分析家不得不就所采的行动过程中推理求得。2.政策方案：(1)指提供给决策者的选择方案。此一方案的形式每每根据特定问题的性质而以行动计划、策略、政策等方式出现。(2)选择方案考虑之时应就其总体的功能加以权衡，因之，各种方案对政策目标适用的可能性都应该加以考虑。同时政策方案在决策开始时可以存在，在稍后时亦可以随时提供。3.政策影响性：(1)在设计政策的选择方案时，应考虑到一旦此一方案形诸政策时可能产生的后果。(2)此一后果包括利益与成本的计算，同时亦须考虑到它的相反作用。至于所产生的副作用而可能影响决策者其它目的的达成亦必须加以考虑。4.政策标准：(1)政策标准的建立旨在决定政策方案的适用次序。(2)它的作用在使目标、选择方案与政策影响三者建立相当清晰的关系。例如对一特定工作，期能以最少费用完成它者为第一优先。5.模式：(1)任何决策分析的核心都必须具有能够预测或指示采取某一选择方案结果的过程存在。(2)因之，假如某一选择方案付诸实施，则需要具备此一过程中能告诉我们何者的影响会产生，何种的目标能够达成的结构，此一角色即由模式扮演。(二)为了确认上述五项政策分析的要素，寇德认为有三项调查与研究工作是必须准备的：1.确立政策目标与标准：(1)在确立个人或机构的政策目标时，应从事彻底的调查工作。(2)调查工作的目的在找出不同的方式与选择方案对达成目标所产生的效力。无疑地，此一工作须包括确定其效力的方式。至于确定选择方案的优先次序亦须决定。(3)寇德特别提醒政策分析家，政策目标与标准两项必须由暸解大众实际利害关系的政策分析家确定。2.确认政策选择方案：(1)确认政策选择方案的目的在保证达成政策目标。此一调查工作包括确认既有计划，以及设计全新方案。(2)在此一工作过程中，分析家应该发挥他的研究、发明与智慧，以便找出每种方案的条件与限制。同时，分析家亦须创立一种适用的模式以确认任何可能的决定所产生的影响。3.比较选择方案：在可能的选择方案确认可行后，必须再对这些方案适用的可能性(多半是从法律、经济、政治、技术等观点)作一彻底的调查，其间包括可能的危险性，以探测其能否达成目的。最后再加以比较以确定最后的选择。(三)事实上，以上所叙述的调查工作是很难彻底付诸实行的。其间的因素固然很多，但不外时间的限制、比较时所产生的标准问题、情势的不稳定等等，这是在从事政策分析时应该特别注意之处。因此，政策分析的工作往往得不断的重复既定的过程以求得最佳政策的产出，此即政策分析重复性运作的内涵。下图所示即为寇德所述政策分析重复性运作的剖析。2.3.2政策分析运作模式中分析活动的进行步骤(一)政策分析家从事分析活动原无先后之别，完全依据问题的内容而定，大体上，以下步骤是构成分析活动的重要阶段。1.系统界定问题：(1)分析活动大体上从界定问题开始，使欲澄清的问题限制在一定的范围之内。只有在此种方式之下，解决的方案才能获得出现。(2)良好的政策分析不会受到政府的管辖，学术的传统或者工业成规的限制，它只在调查内容之范围画出问题的界线。否则一个问题必衍生另一个问题，永无解决之道。2.探搜情报资料：(1)探搜阶段的重心在寻找选择方案、数据与分析活动所依据的关系。(2)对复杂的问题，我们应该寻找更多的事实，作出更多的透视与判断。一些有关的补助研究活动，宜分别由不同的专家来负责，如此，将使此一活动获得成功。更有甚者，在有些需要的数据无从获得时，止时，以试验的方法求得数据亦是必要的。3.比较选择方案：(1)在比较较的阶段，我们常从可能影响性来比较与取舍各种选择方案。可能影响性常指成本与利益以及其它结果。(2)但在经验上，我们似忽不能用比较的方法来解决问题的。分析家在遇到这种问题时，最好的下法是将各种方案的特点与影响列举出来，留待决定者来判断它的取舍次序。4.解释取舍动机：(1)严格说起来，分析家的解释阶段是一个主观的活动。他所依据的可能是一种判断与直觉。分析家所使用的数据往往不是与决策者相同，而决策者所使用的数据往往又不能提供给分析家。(2)决策者与政治领袖往往都在某种限制之下来制订他们的政策。因之，政策分析家在作成有关的政策建议必须格外谨慎。5.验证所获结论：(1)原则上说，决策者是否依分析结果而作成正确的决定，往往是无从验证的，因为情势的变动性往往是无从控制的。(2)我们所希望的验证专指在稳定情势之下，来自一定模式中的结果，因为模式中的预测可自经验中获得验证。某些结果又往往从实验过程后获得验证，只不过决策者要提供实验的费用。不过当决策者感到对某一政策有义务要去履行时，或基于政治上的动机要行动时，实验这一过程是被排除掉的。(二)根据以上讨论，政策分析运作模式运的活动如下图所示：2.3.3政策分析的要件巴兹曼(B. Bozeman)认为一个良好的政策分析应具备以下的要件：(一)应具备充分的信息1.许多政策分析工作在搜集资料阶段常陷入因境，尤其是如何获取充分的数据，常成为政策分析者无法克服的一道难关。首先遭遇的困难是搜集资料需有足够的经费，而通常此项经费是受到限制的。2.其次所遭遇的困难是由于人类是有知觉的动物，很在乎被别人观察，所以很难顺利从他们身上搜集数据，其重要理由为：(1)若干法律上及伦理道德上的问题会牵涉在内，例如涉及个人隐私权问题，故个人可能拒绝透露有关的资料。又如拒绝对适当的人从事药物实验(在我国曾引起轩然大波的型肝炎疫苗接种即是一例)。再如某些操纵性而有用的搜集数据方法，可能会造成心理上的损害，因此只好放弃搜集比较精确数据的意图。(2)从人类身上搜集的资科不见得正确。当人们获悉正被观察藉以搜集数据时，其行为表现可能会与平常不同，结果所得的数据就不正确。例如1930年代的霍桑研究就发现此种情况。另外，有些政策执行的结果所改变的可能不是人们的行为，而是意见、知觉、情绪及态度等，这些方面的资料当然也很难搜集。3.资料搜集虽有上述的困难，但如果政府有关单位能够密切配合，提供所需的资料，则某些困难当可以避免。(1)例如，提供犯罪数据、经济数据、漏税数据等。总之，充分而良好的资料是良好政策分析必备的条件之一。(2)所以，在评估某一政策分析的质量时，应考虑下述问题：所评量的事务是否与分析的目的有关？所获得的数据是否经得起时间及类似案例的考验？获取数据的方法是否令人满意？(二)应充分认识政策的本质1.任何一个政策领域，如教育问题、能源问题、交通问题、社会福利问题、国宅问题等，都有它独特之处，所以政策分析者不能以其所知的分析技术不加选择的应用于各种政策问题。2.除须熟悉所分析的政策领域外，还必须对所分析的特殊问题的历史及特性有相当的认识。(1)通常一位外来的顾问在作政策分析工作前，对该问题的细节很少了解，故须与机构内最清楚该问题者密切接触。(2)事实上，即使由机构内的人员来从事政策分析工作，他也不见得对该问题有深入的了解，故仍须与知悉详情者接触。3.然而，我们也不能过份强调各种政策问题的独特性，因政策分析的主要优点即在于它鼓励对方案的影响作类化的推理，并将理论应用于特殊个案。(1)假设分析工作过于独特化，则将变成一种个案历史研究而很少有解释性的价值。(2)一项良好的政策分析就在于如何对政策的概念化作适当的把握，使它不至于太抽象，但又不至于太特殊化。(三)应采取科学的研究方法1.如将政策分析与直觉式途径相互比较，可以发现政策分析的主要价值是在能促进决策的理性，但这并非说政策分析一定可导致更理性的决策。(1)详细的说，由于政策分析要求充分的信息，对信息加以分析，刻意而有系统的对政策影响加予评估。(2)此种作法使作更理性的决策变得较有可能，因粗陋的证据总比一点证据也没有要好，当然我们应小心处理这些粗陋的证据。2.政策科学的基本精神在于采取归纳的科学方法，进行分析研究。(1)也就是说，知识的取得来自于以观察为基础的证据，而最佳的证据乃是经由系统的观察和小心验证假设所建立的证据。(2)严格言之，政策分析并不十分科学，但却能从科学的假设与途径蒙受其利，故一项良好的政策分析应非常接近科学的严谨研究方法。(3)就大部分政策分析来看，问题不在于是否缺乏科学精神，而在于是否注意到使用科学方法后的质量问题，因许多政策分析所使用的技术可说与其它较高深社会科学所使用的技术一样精炼，但如运用不佳，则达不到良好效果，自然也达不到政策理性化的目标。(四)应重视政策分析的科际整合特质1.政策分析是一门科际性的学科，如果负责政策分析工作者是某一学科的专家，如经济学、政治学、行政学、工程学等，他就必须对其他相关学科的概念及途径具有相当的了解，否则将无法成功的完成工作。2.戴伊(T. Dye)指出：大部分的政策都同时具有政治的、经济的、社会的及其它方面的因素在内，只不过是各方面所占的重要性依不同政策而有所不同而已。3.然而，在从事政策分析时，欲确实注意到科际性的特质，并非易事，因没有一个人能真正成为与政策分析有关的社会及人文学科方面的专家。(1)克服此种困难的方法之一是设立一个政策分析小组，其成员具有不同学科及不同理论背景的专长。当然此种小组也有困难存在，即彼此之间因学科术语不同、理论不同、认知方式不同，可能很难从事有效的沟通。(2)例如，一位经济学家就不容易与一位律师相处。尽管科际性的政策分析存在着甚多障碍，但我们仍须了解，良好的