我国工业化和城市化成本分摊.doc

我国工业化和城市化成本分摊问题研究摘要：由于工业化与城市化需要巨大的成本投入，而我国农民承担了工业化与城市化的大部分成本。要减轻农民负担城市化和工业化的成本，必须统筹城乡协调发展，营造让农民平等分享工业化和城市化成果的舆论氛围；提高农产品保护价格，完善农业保护体系；改革户籍制度，实现城乡劳动力就业的“同工同酬”。只有改革城乡二元土地制度，才能提高农民在土地增值收益中的分配比例，进而建立城乡一致的基本公共服务。关键词：工业化与城市化；农民负担；成本分摊经济学意义的生产要素包括资本、土地、劳动力和管理才能，这些生产要素进行市场交换，形成各种生产要素价格及其体系。在我国的计划经济时期以及计划经济向市场经济过渡时期，我国农民为工业化和城市化提供了大量资源，承担了工业化和城市化大部分成本，城乡“二元”社会经济结构是我国“三农”问题的重要根源，也是新时期农民减负增收和城乡协调发展的羁绊。一、农民负担工业化、城市化的成本状况1工农产品价格“剪刀差”为工业化、城市化提供大量资金。新中国成立以后，为确保工业和城市的发展，我国建立了农产品统购统销制度。国家通过行政手段压低农产品价格抬高工业品价格，让农业和工业两大部类之间不等价交换，造成了工农产品价格“剪刀差”。通过工农产品价格“剪刀差”，农民所创造的大量农业剩余价值成为工业化与城市化的资金来源，为工业化和城市提供资本积累。据估算，从1954年开始大致为每年300亿元左右，到1979农民共提供了7 000亿元左右的1。改革开放以来，工农产品价格剪刀差曾一度不断加大，如1980年工农产品价格剪刀差为300.4亿元，1985年为391.8亿元，1995年为2 671亿元，1998年达到23 591亿元，十八年间剪刀差价就增加了将近12倍2。1998年以来，国家对粮食等农产品实行价格保护制度，并加强对种粮直补、良种补贴等，使工农产品价格“剪刀差”有所缩小。但由于粮食价格上涨的幅度远低于工业品价格上涨的幅度，工农产品价格“剪刀差”依然有扩大的趋势。仅通过工农产品价格“剪刀差”，农民就为我国的工业化、城市化提供了数万亿元的资金。2农村廉价的土地资源降低了我国城市和工业扩张成本。工业化与城市化不仅需要大量资金，也需要大量土地作为载体。在计划经济时期，虽然农村土地属农民集体所有，但国家为了“公共利益”的需要，可以无偿征收或者征用，或者象征性给予农民少量补偿。1985年国家改革重点转向了城市，开始对工业与城市建设用地由无偿划拨转为有偿使用。但是国家垄断了土地一级市场，农村集体土地只有卖给国家变为国有土地后才能在土地自由市场出售。国家按照土地的市场价值高价出售，而农民所得到的土地补偿费往往不及土地出让金的1/10，甚至仅有1/30左右3。除去土地补偿费和少量用于基础设施建设外，绝大部分成为政府的财政收入，也是国家工业化、城市化建设的重要资金来源。统计数据显示，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，2004年达0.59万亿元，2005年突破1万亿，2006年至2010年全国土地出让金达7万多亿元4，这近19年全国土地出让金共有至少10万亿，即仅通过土地要素农民在19年就损失了至少10万亿元，甚至有人认为农民的损失高达30万亿元5。多年来政府依靠“土地红利”，通过廉价占用农村土地来降低城市和工业扩张成本。农民工为工业化和城市化提供廉价劳动力。传统农业部门劳动力大量剩余，必然向边际生产率高、工资率高的城市工业部门转移，并成为“城市居民”。但是，在计划经济时期，我国形成了城乡分割的劳动力市场，农民进城务工成本很高。改革开放后我国放松了对农民进城务工条件的限制，出现了大批农民工。虽然这些农民工在城市工业部门就业，但农民工在工资福利待遇和社会保障方面与城市居民有较大的差距，农民很难融入城市。首先，农民工工资低，与市民工同工不同酬，月工资差约500-800元6，而且还经常被拖欠，改革开放30多年来农民工少收入在10万亿元以上。其次，农民工在城市里的福利待遇比较低。多年来，农民工在城市里基本上没有医疗、养老、工伤和失业等保障。近几年，虽然国家着力解决农民工社会保障问题，但农民工参保率低。据统计，2010年,农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别占农民工总人数的13.6%、18.9%、26.2%、8.2%，绝大多数农民工还没有享受到国家提供的福利待遇。农民工的工资和福利待遇低表明：农民工为城市提供了廉价的劳动力，为我国工业化和城市化的发展做出了大量贡献。4农民为国家工业化、城市化所需的“管理才能”支付了大量教育成本，农村成为人才“净流出”地。计划经济时期，城市通过招工形式吸收了少数农村优秀人才。高考制度恢复后，农民的孩子可以通过考试的方式向社会“上游” 流动。农民为了自己的孩子能够晋升到社会“上游”，不惜举债让孩子上学。每年招生的大学生中农民的孩子占绝大部分，农民的孩子考上大学就等于跳出“农门”，毕业后几乎全部留在城市工作，有的成为企业的管理者、白领或社会各部门、各行业的精英，为国家工业化、城市化发展提供所需的“管理才能”。而这些“管理才能”基本上是农民对子女进行的人力资本投资， 即农民为国家工业化、城市化所需的“管理才能”支付了大量教育成本。二、农民负担工业化、城市化成本的主要原因及影响分析 我国工业化、城市化过程中，农民承担了大量成本，而且获得的收益与其负担的成本极不对称，这除了受资金短缺的约束外，还主要与国家的战略目标和政府面临的竞争压力有关。1.国家战略目标的影响。由农业文明走向工业文明是人类社会发展的必然趋势。新中国成立以后，国内外环境决定了中国必须尽快实现由落后的农业国向先进的工业国转变，这样就确立了工业化战略目标。在资金紧张的约束条件下，政府（国家的代表）采取了偏向城市的发展导向，即国家通过农村集体化和国有化的产权安排消灭的个体经济和私营经济，又通过计划经济扭曲了农村集体产权和城市国有产权的要素价格，选择了牺牲农业发展工业、牺牲农村发展城市、牺牲农民利益来保护市民利益的政策。在改革开放前，这种“掠夺”主要通过工农产品价格“剪刀差”为城市经济提供资金，建立了我国工业化、城市化的初步基础。改革开放后，在向市场经济发展过程中，由于商品和要素市场的不完善，国家对农民的“掠夺”的本质并没有变，农民不仅以廉价的农产品，而且还以廉价的土地资源、廉价的劳动力和支付高昂的教育成本等形式来承担工业化、城市化的成本。新世纪初，虽然政府提出了“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取”的方针，采取一些保护农民利益的措施。但是，由于我国还处在工业化、城市化加速发展时期，加上“路径依赖”的陷阱，农民承担工业化、城市化成本的状况短期内还不可能完全改变。2.政府面临的竞争压力。新制度经济学国家理论认为，国家或政府也是一个具有福利或效用最大化的“经济人”，他们也面临着生存和发展的问题，他们也面临着其他国家或潜在统治者的竞争。在这里国家并不是“高枕无忧”，国家面临的外在竞争压力与开放程度相关，越是开放的国家，统治者所感觉到的竞争压力就越大7。首先，中国政府从建国起就一直面临着强大的外在竞争压力。新中国建立后，中国政府就面临着社会主义与资本主义、东方文明与西方文明的竞争。长期以来，西方文明和资本主义的优势在于工业文明，而新中国要想追上西方资本主义文明，就必须首先实现工业化，这一直是中国历任领导人和中国人民的不懈追求。但实现工业化需要一定的基础条件，中国选择发展工业化的方式与西方资本主义国家的工业化一样，起始阶段也是依靠农业积累来实现的；由于我国工业化实施的是“超赶”战略，使我国工业化对农业剩余的依赖程度要比西方资本主义国家要深、时间要长。改革开放后，中国与世界联系越来越紧密，政府面临西方文明竞争的压力越来越大，只有加速发展工业经济和城市经济，实现工业化、城市化，才能在与西方资本主义国家竞争中缩小差距。但是在工业化、城市化加速发展时期，国家政策仍然是偏向城市，城市发挥着对农村巨大的“吸附”功能，农村廉价的资金、土地、劳动力向城市集中，农民负担工业化和城市化成本的状况不会在短期内发生改变。其次，地方政府也面临着竞争的压力。由于中国实行的是工业化发展战略，各地都要服从于这个大局。中央政府为了监督地方政府，一般在考核指标中都无一例外的把经济增长率放在了首位。而农业投资周期比较长、发展速度慢，为了政绩和“面子”工程，“理性的”地方政府都选择优先发展比较快的工业经济和城市经济，而且把保护重点放在工业和城市，在制度安排促使农民向城市贡献廉价的农产品、廉价的土地和廉价的劳动力资源及对农村的多“取”少“予”，这样才能降低工业化和城市化扩张的成本。实际上，这种政策把工业化和城市化的成本转嫁到农民头上。工业化和城市化过程中，我国农民负担工业化和城市化成本的时间之长、负担之重是世界罕见的，必然对经济社会造成一定的影响。（1）形成了城乡“二元”经济社会结构。农民长时期负担工业化、城市化成本，农村优质的资源都集中到城市，形成了城乡二元经济社会结构：一方面是繁荣的工业经济和城市经济，另一方面是落后的农村、农业和贫穷的农民。这种二元经济社会结构造成了严重的“三农”问题，成为我国经济社会发展的桎梏。（2）农民向非农产业转移、向城市流动。农民由于负担过重而向非农产业转移、向城市集中，客观上，有利于城市经济的发展，但是也造成了农村生产要素投入不足，甚至农民弃田抛荒，这种情况有可能造成我国农产品供给减少，影响我国粮食安全。（3）农民消费的有效需求不足。农民长时期的负担工业化、城市化的成本，直接结果就是农民的贫困，而农民的贫困必然影响农民的消费需求，特别是农民的有效消费需求不足，限制了农村消费市场的培育和发展，影响了国家扩大内需政策的实施，也不利于我国产业结构的调整与升级。（4）造成城乡之间的矛盾和对立。农民长时间负担工业化、城市化的成本，而又得不到足够的补偿，必然影响党和政府的形象，恶化干群关系，造成了城乡之间的矛盾和对立，不利于和谐社会的构建和社会主义新农村建设。所以说,农民负担工业化和城市化的成本问题不仅是一个经济问题,而且也是一个政治问题。三、工业化、城市化与减轻农民负担我国农民长期负担工业化和城市化的大部分成本，而又得不到足够补偿，这是极不公平的。要改变这种状况，必须统筹城乡发展，让农民平等分享工业化和城市化的成果，具体来说从以下几个方面努力：1营造让农民平等分享工业化和城市化成果的舆论氛围。国家在政策安排上让农民长时期的分摊工业化、城市化的成本，造成了城乡分治的“二元”经济结构，造成了农民的贫困、农业的落后和农村的凋敝。这种情况极不利于农村经济的发展和社会主义新农村建设。因此，新时期要减轻农民负担工业化和城市化的成本，必须统筹城乡协调发展，让农民平等参入分享我国工业化和城市化的成果。但是，由于我国城乡二元经济结构形成已久，在人们的观念甚至政府决策中都已根深蒂固，改变这种二元经济结构牵扯到国家利益分配格局的调整，必然受到一些“利益集团”的阻挠，真正实现让农民平等分享工业化和城市化成果不可能是一蹴而就。因此，要减轻农民负担工业化和城市化的成本，首先要加强舆论宣传，积极营造让农民平等分享工业化和城市化发展成果的舆论氛围。2提高农产品保护价格、完善农业保护体系，把“以城带乡、以工促农”落实到实处。长期以来，通过工农产品价格“剪刀差”，农民为国家工业化和城市化提供了大量资金。同时也造成了农民的贫困和农业的落后。因此，要减轻农民负担工业化和城市化的成本，必须提高农产品保护价格，同时把工业品生产价格降下来，切断工业和城市从农村“抽血”的渠道。同时，要完善农业支持保护体系。世界很多国家都建立了比较完善的农业支持保护体系。如日本和美国都在农产品价格、生产资料与农业机械购置、农村基础设施、农业技术开发和推广等方面对农民补贴，并且这些补贴都有法律保障。我国于1998年开始实行粮食收购保护价格，2004年开始推广对农民种粮直补，随后也开始了良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等，对促进农民增收和农业发展起到重要作用。但是，要想把农民负担真正降下来，还需要继续加大支农力度，扩大补贴范围，提高补贴标准，建立完善的农业保护体系，把“以工促农、以城带乡”落实到实处。3改革户籍制度，实现城乡劳动力就业的“同工同酬”。长期以来，在“二元”经济社会结构下，农民通过户籍制度被固定在农村，农民进城务工受到种种限制。改革开放后，农民进城务工的限制得到了松动，并且国家还大力转移农村剩余劳动力。但是，进城务工的农民不能享受到和城市居民一样的工资待遇和社会地位。实际上，农民为我国工业化和城市化提供了廉价劳动力。要减轻农民负担工业化和城市化的成本分摊，必须消除对农民的歧视政策，改革户籍，方便农民自愿到城市落户，并让农民与城市居民享有同等身份，让农民享有和城市居民一样的劳动报酬和福利待遇，让进城农民真正融入城市生活，实现农民和城市居民”同工同酬”，只有这样才能实现农民城市化。4改革城乡二元土地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。城乡二元土地制度使农民没有分享到土地的增值性收益，农民为国家工业化、城市化提供廉价的土地资源，实际上是国家对农民的又一种“剥夺”。因此，减轻农民承担工业化和城市化的成本，必须改革城乡土地二元制度，确保农村集体土地产权的完整性和与国有土地产权的平等性，关键在于保障农民的土地财产权，合理分配土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例8，缩小这两种土地产权的利益差距。只有这样，才能截断政府通过农村集体土地为城市和工业“输血”的渠道，才能让农民分享到土地的“增值性”收益，才能减轻农民负担。5建立城乡一致的基本公共服务体制。多年来，我国实行让农民承担工业化和城市化成本的政策导向，国家公共财政对农村覆盖比较少，农民享有的公共服务