PPP项目规范操作流程及实操过程中的常见问题.ppt

辽宁新青年工程咨询有限公司王晓星 PPP项目规范操作流程及实操过程中常见问题 PPP项目的基本概念 目录 1 PPP项目的主要政策 2 PPP项目操作流程 3 PPP项目常见问题 4 PPP项目的基本概念 PPP模式 PublicPrivatePartnership 译为 公共 私营 合作制 即公私合营伙伴制度 国内通俗说法 政企合作 是指政府与私人组织之间 围绕基础设施或公共服务 以特许权协议为基础 彼此之间形成一种伙伴式的合作关系 并通过签署合同来明确双方的权利和义务 以确保合作的顺利完成 最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果 PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体 企业 政府与社会主体建立起 利益共享 风险共担 全程合作 的共同体关系 政府的财政负担减轻 社会主体的投资风险减小 PPP项目运作方式包括O M BOT TOT ROT BOOT DFBOT等 PPP对政府部门的优点 地方政府施行PPP项目的考量 改善公用事业的运营和服务质量 减轻财政负担及克服政府融资难题 改进公共行政管理理念和政府监管 地方政府施行PPP项目的三大考量 融资仍是政府最核心驱动因素 舒缓财政负担和破解融资难题 是各地政府积极施行PPP项目的主要驱动力量 经营性PPP 该项目有明确的收费机制以确保合理的投资回报率 收益能覆盖投资成本加利润 比如医疗 养老项目 准经营性PPP 该项目侧重对项目盈利和补偿机制达成共识 有收益但不能覆盖投资成本加利润 比如教育 高速公路 管廊等项目 非经营性PPP 该项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力 确保政府财政支出能力 无收益 比如市政道路 基础设施类项目 PPP分类 PPP分类 项目类型 举例 可经营性 收费公路收费桥梁 隧道 公路交通 供水 供气 污水 垃圾处理 园林绿化 水厂供水管网 燃气站城市燃气管网 污水处理厂 管网垃圾焚烧厂 垃圾填埋场 公园 苗圃大型绿地 环城绿带 可经营性很高 可经营性很低 供热 热电厂热力管网 PPP项目的回报机制 PPP项目的基本概念 目录 1 PPP项目的主要政策 2 PPP项目操作流程 3 PPP项目常见问题 4 PPP项目的主要政策 政府购买服务与PPP发改与财政概念不统一 财政部并行发布 发改委PPP指明特许经营和政府购买服务 发改委PPP与财政 两论 发改在特许经营管理十一条有明确规定 由财政部门负责 须做 两论 发改的PPP实施专章需要在编制可研时候 加PPP实施专章 核准时可明确变更项目法人 二标合一原则财金 2016 90号 合作方可以不再进行招标 发改对竞争性磋商抱有不支持态度 PPP政策法律体系 发改VS财政 政策解读 财办金 2017 92号 关于规范政府和社会资本合作 PPP 综合信息平台项目库管理的通知 财办金 2017 92号重点内容解读 一 总体要求 一 统一认识 纠正PPP泛化滥用现象 进一步推进PPP规范发展 二 分类施策 项目库分为项目储备清单和项目管理库 三 严格管理 严格项目管理库入库标准和管理要求 动态调整 及时清库 二 严格新项目入库标准优先支持存量项目 审慎开展政府付费类项目 确保入库项目质量 存在下列情形之一的项目 不得入库 政策解读 财办金 2017 92号 政策解读 财办金 2017 92号 集中清理 政策解读 财办金 2017 92号 集中清理 政策解读 财办金 2017 92号 组织实施 PPP项目的基本概念 目录 1 PPP项目的主要政策 2 PPP项目操作流程 3 PPP项目常见问题 4 PPP项目实施流图 PPP项目实施流程图 物有所值评价 财政承受能力论证 实施方案 社会资本的采购 主要依据的政策法规有 1 关于印发 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 的通知 财库 2014 214号 及 财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知 财库 2015 124号 2 关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知 财库 2014 215号 3 政府购买服务管理办法 暂行 财综 2014 96号 4 财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 财金 2014 113号 5 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 财预 2017 87号 6 政府采购货物和服务招标投标管理办法 财政部令第87号 等 PPP项目采购的三个重要部分 第一部分采购方案采购方式的确定资格审查方式采购平台选用采购监管评审专家构成采购结果确认 第三部分PPP项目合同合同类型合同格式合同条款要点 第二部分采购文件的编制采购文件的构成社会资本的资格要求竞价内容及方式评标办法 项目准备 PPP项目政府采购方式 中华人民共和国政府采购法 第二十六条 政府采购采用方式有 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 单一来源采购 询价 国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式 公开招标应作为政府采购的主要采购方式 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 新增了竞争性磋商方式 所以当前PPP项目采购适用的方式有 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 竞争性磋商和单一来源采购 询价不适用于PPP项目采购 公开招标 综合评分法 竞争性磋商比较灵活潜在供应商少于两家的解释 邀请招标 采购主体 实施机构 国家机关 事业单位 团体组织注意程序及审批环节集中式采购 分散式采购 竞争性谈判 最低价成交 单一来源有前置条件 采购方式的确定 PPP项目采购中 一般涉及两次政府招标过程 即确定PPP项目社会资本方的招标程序以及在符合法定条件下必须进行招标确定的项目施工单位的招标程序 这给PPP项目实践操作在时间上 程序上带来了很大的工作量 而实际上一部分社会资本方本身的资质和经营单位能够自行进行项目建设 因此 招标投标法实施条例 第九条规定 除 招标投标法 第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外 有下列情形之一的 可以不进行招标 1 需要采用不可替代的专利或者专有技术 2 采购人依法能够自行建设 生产或者提供 3 己通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设 生产或者提供 这就说明在特许经营项目中 如果已经通过招投标方式选定了社会资本 该社会资本依法能够自行建设 生产或者提供的 该工程的承包商 生产商或者提供商可以不进行招标选择 而由项目实施机构选定的社会资本自行进行项目建设 即俗称的 两标 合 标 两标并一标 两标并一标 拟由社会资本方自行承担工程项目勘察 设计 施工 监理以及与工程建设有关的重要设备 材料等采购的 必须按照 招标投标法 的规定 通过招标方式选择社会资本方 招标投标法实施条例 第九条第三项 已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设 生产或者提供 可以不进行招标 传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则 发改投资 2016 2231号 10 24 采取投资施工一体化模式的PPP项目 应当采取招标方式 适用 招标投标法实施条例 结论 对于涉及工程建设 设备采购或服务外包的PPP项目 已经依据政府采购法选定社会资本合作方的 合作方依法能够自行建设 生产或者提供服务的 按照 招标投标法实施条例 第九条规定 合作方可以不再进行招标 关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 财金 2016 90号 2016 10 11 采购文件的构成 共两册第一册 招标文件 含技术文件 第二册 协议文件 含 合作经营合同 PPP项目合同 其他 如资产 经营权转让协议 土地出租协议 第一章招标公告第二章投标人须知一 定义和前附表二 总则三 合格的投标人四 投标文件的编制五 投标文件的递交六 澄清和修改七 开标及投标文件的评审八 中标候选人公示九 中标人的确定和签约十 其他事项附 评分细则表第三章招标边界条件第四章投标文件格式第五章技术规范和要求 第一册 招标文件体例 社会资本的资格要求 例 投标人应具有良好的银行资信 财务状况及相应的偿债能力 截至投标文件递交截止日 投标人净资产不低于人民币伍亿元或等值外币 例 投标人应具有良好的银行资信 财务状况及相应的偿债能力 截至2016年12月31日 净资产不低于人民币贰亿元或等值外币 近三个月的银行存款均不少于人民币壹亿元 融资能力不小于人民币伍亿元 投标时需提供2016年经审计的财务报告 银行存款证明及银行授信证明的影印件 例 供应商应有良好的商业信誉和健全的财务会计制度 截至2016年12月31日 经审计的净资产不低于人民币伍亿元 资产负债率不高于70 且融资能力不低于人民币伍亿元 需提供2014年至2016年经审计的财务报告 净资产和资产负债率以2016年经审计的财务报告数据为准 融资能力需提供银行授信证明或贷款意向书或融资协议有效证明文件 五个方面 独立法人资格投融资能力 财务状况 资质要求业绩要求是否接受联合体 竞价内容及方式 使用者收费收费单价特许经营期可行性缺口补助补助金额总价或单价政府付费付费金额年化收益率合理利润率及折现率 存量PPP项目 还可竞争产权 经营权转让价格投资施工一体化项目 还可竞争施工价款下浮比例 掌握交易结构 确定不可变更的边界条件 熟悉财务测算模型 找出可竞争的变量 PPP项目的基本概念 目录 1 PPP项目的主要政策 2 PPP项目操作流程 3 PPP项目常见问题 4 PPP项目常见问题 立项阶段 可研 的必要性 没有可研是否会影响下面工作的推进 Question1 可研 全称是 工程项目可行性研究报告 是报发改委立项审批中重要的支撑性报告 从理论上来说 可研是项目立项的依据 如果没有可研 项目不能通过立项 是否采取PPP都不可能实施 现实情况是 各地都在紧锣密鼓的推动PPP项目 如果严格按照程序一步一步的实施 那么很可能错过一段时间的政策支持 以目前操作的大量案例来看 通常是 项目建议书 报发改委审批确定立项之后 可以先提交PPP的初步实施方案 与可研同步推进 最终仍然需要可研来确定项目的边界条件 准确参数 作为调整实施方案的重要依据 缺少可研会导致项目流程不完备 实施方案 或初步实施方案 依据不充分不准确 无论是业主方 社会资本 还是咨询机构都应当清楚其中存在的风险 如果按照非常规的流程推进项目 在具体操作实施中 需要向省级的相关部门了解清楚各项工作的要求 确保进一步降低风险 PPP项目常见问题 哪些主体可以作为实施机构 Question2 关于哪些主体能够成为实施机构 在财政部113号文中 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构 负责项目准备 采购 监管和移交等工作 发改委2724号文也提出 按照地方政府的相关要求 明确相应的行业管理部门 事业单位 行业运营公司或其他相关机构 作为政府授权的项目实施机构 综上 只要是政府授权的职能部门 事业单位 行业管理部门 行业运营公司 其他相关机构 平台 地方国企 均可作为实施机构 但是现实中 部分职能部门 事业单位 行业管理部门若作为实施机构 可能直接参与到项目的经营中 同时又承担了项目的监管 考核等职责 存在 既做运动员 又做裁判员 的风险 因此建议将实施运营和监管考核分开 由两个主体分别承担各自职责范围内的工作 以确保政府简政放权 不过度干预市场 PPP项目常见问题 怎样计算政府付费或可行性缺口补助金额 财务模型应该怎样选择 Question3 现阶段对于政府付费或可行性缺口补助类的项目 主要财务测算模型有三类 PPP项目常见问题 怎样计算政府付费或可行性缺口补助金额 财务模型应该怎样选择 1 政府和社会资本PPP项目财政承受能力论证指引的通知 财金 2015 21号 中公式 其中 1 全部建设成本 若政府不参与分红 则指由社会资本承担的建设投资 建筑安装工程费 设备购置安装费 工程建设其他费用 预备费 和建设期利息组成 即项目总投资扣除政府出资金额 包括股权出资 专项建设基金 政府方主导融资的政策性贷款等 2 合理利润率 通常通过招标确定 一般为6 8 3 年度折现率 通常通过招标确定 一般为6 左右 对测算结果影响大 PPP项目常见问题 怎样计算政府付费或可行性缺口补助金额 财务模型应该怎样选择 1 政府和社会资本PPP项目财政承受能力论证指引的通知 财金 2015 21号 中公式 其中 4 财政运营补贴周期 指财政提供运营补贴的年数 一般等同于项目的运营期 5 年度运营成本 对于工程内容清晰 工程量明确的项目 可以通过招投标确定 应配合调价机制 对于工程量不确定的项目 建议根据实际运营成本动态调整 项目公司每年年初向实施机构提报运营维护方案 方案经过甲方审核后确定一个基准的运营成本 可以结合利益分享机制 如实际运营成本较基准运营成本的变化在一定范围内 如10 项目公司自负盈亏 超出范围则设定利益分享或合理补偿机制 PPP项目常见问题 怎样计算政府付费或可行性缺口补助金额 财务模型应该怎样选择 1 政府和社会资本PPP项目财政承受能力论证指引的通知 财金 2015 21号 中公式 特点 政府支付责任先少后多 可起到平滑财政支出的作用 优点 符合财政部的文件精神 有据可依 且参数较多 利于操作 缺点 不利于项目落地 可能导致社会资本前期资金链断裂 不利于融资 PPP项目常见问题 怎样计算政府付费或可行性缺口补助金额 财务模型应该怎样选择 2 年金法 其中 1 A 政府每年支出的补贴数额 2 P 若政府不参与分红 则为社会资本总投资 为项目总投资扣除政府出资金额 3 i 投资回报率 也成年化收益率 一般通过投标确定 4 n 指财政提供运营补贴的年数 一般等同于项目的运营期 特点 政府支付责任每年等额 优点 参数较少 计算简单 金融机构比较容易接受 缺点 缺少政策依据支撑 PPP项目常见问题 怎样计算政府付费或可行性缺口补助金额 财务模型应该怎样选择 2 现金流量法 其中 CI为现金流入 即本项目政府付费金额 含可用性服务费与运维服务费 CO为现金流出 本项目现金流出主要指建设投资 不含建设期利息 经营成本 增值税及税金附加 调整所得税 FIRR为全投资财务内部收益率 本次测算按税后为5 0