完善用水户参与管理体制, 促进节水灌溉全面发展.doc

节水灌溉论坛 会议论文（十）完善用水户参与管理体制， 促进节水灌溉全面发展许志方（武汉大学 水利水电学院）1. 用水户参与管理的节水效益显著用水户参与灌溉管理(Participatory irrigation management)已成为国际上流行的专门术语，其含义就是吸收用水户参与灌溉管理工作，把灌溉管理权移交给用水者组织。世界各国普遍认为现有许多政府管理的灌区，用水管理不善，财政收支不平衡，在很大程度上与管理体制有关。灌溉农业与农民的自身利益关系十分密切，不能一切都由政府专业管理机构包揽，理应吸收农民参与管理，充分发挥农民用水户的积极性。这样不仅可以节约用水，高效用水，而且可以减少政府补助，减轻国家财政负担。因此，近些年来，许多国际组织，如世界银行、粮农组织、世界粮食计划署和国际灌排委员会等都十分重视在灌区推广农民参与管理的体制，倡导组建用水户协会，凡是世界银行等国际组织投资援建的灌溉工程项目，强调都必须吸收农民参与管理和组织用水户协会。为此，近十多年来，世界各国特别是发展中国家，在新建和改建灌区中，都把下放管理权和组织用水户参与管理作为一项重要内容，并且取得了丰富经验。1978年以来，随着经济体制改革的逐步深入，我国在灌溉管理体制改革和用水户参与管理方面已取得了不少经验和成绩，试验和探索了多种形式的用水户参与管理模式。在小型水利工程管理体制中采用承包责任制、租赁制、拍卖、股份合作制和用水户协会等多种模式，小型水利工程的经营管理基本上已由用水户自己负。在大中型灌区试行了专业管理机构(或供水公司)和用水户协会相结合的管理模式，部分经营管理权已移交给各种形式的用水户组织。结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，在全国已有19个省、80多个灌区开展了用水户参与灌溉管理的试点工作，共组建了1000多个农民用水户协会。试点经验表明，用水户参与灌溉管理不仅大大激发了农民的积极性，改善了田间用水管理状况，有效解决了征收水费难的问题，而且十分明显地减少了水量浪费，节约了灌溉用水量。例如，湖北省漳河水库灌区在全灌区组建了58个农民用水户协会。建会以前(19801995年)灌区的年平均农业用水总量为3.1亿m3，而建会以后减少到1.9亿m3，年节约水量达1.2亿m3，即39%。内蒙古乌拉特灌区采用组建用水者协会、联水承包和供水公司等形式的参与式管理后，根据35条渠道的测定资料，全年节约水量2283万m3，节省水费111.52万。宁夏青铜峡灌区对用水户协会与无用水户协会的同期用水情况进行了对比(见表1)，节水效益十分显著。表1 组建用水户协会前后及有无用水者协会的节水效益的对比年份灌溉面积(亩)实际用水量(万m3)每亩用水量(m3)实际水费(元/亩)1999年47月215744783.17221713.32000年47月南庄用水户协会1357.4133.8998611.8无用水户协会20216.63298.83163219.6从表1可以看出，2000年47月非用水户协会农户每亩用水量1632m3 ，而用水户协会的农户每亩仅为986万m3 ，节水量达40%。相应支付的水费每亩也减少了7.8元。而用水户协会成立前的1999年，同期的灌溉水量每亩是2217m3 ，2000年同期则减少到986万m3 亩，节约水量达56%。河南焦作市广利灌区采用农业灌溉有限公司和农民灌溉管理协会相结合的模式，田间用水情况大为改善，消灭了明口跑水、上灌下排和昼灌夜停等大量弃水现象，亩次灌溉水量由改制以前的200m3下降到120m3，节水水量40 %。甘肃白银市东坪提水灌区建立用水者协会后，实行配水收费到户，促进了节水和节能。全灌区2000年提灌水量450万m3，比1998年的530万m3减少了80万m3，节约水量15%，群众支出的水费由亩次2030元下降到亩次1417元，相应地节约电量22万千瓦小时，节约电费3.3万元。湖南铁山北灌区西塘用水户协会在成立以前的1995年1998年，每亩年平均用水量为880m3，成立后的19992000年，亩年平均用水量为610m3，每亩年节约用水170m3，即19.2%。江苏皂河灌区自1998年建立用水者协会以来，水稻田间净用水量由原来的500m3/亩减少到400m3/亩以内，水分生产率由1.12kg/m3提高到1.46kg/m。 从上述不完全的试点资料可以看出，吸收用水户参与灌溉管理和组建用水户协会后，可以大幅度提高节水效益。其主要原因是:农民成为灌溉管理的真正主人，他们以主人翁的态度来对待灌溉用水和节约用水；灌溉水费与他们的经济利益关系密切，他们信任由自己的协会收取，因此水费收取率高；愿意安装量水设施，实行按量或按实灌面积计收水；积极投劳维修养护渠道或集资兴修防渗渠道，减少了渠道渗漏损失；愿意采用先进的灌水技术，减少田间水量的渗漏和地表流失水或实行昼夜续灌，避免无益弃水；愿意采用先进的农艺技术，提高水分生产率和作物的产量。因此，我们认为吸收用水户参与灌溉管理和组建用水户协会是全面开展节水灌溉的关键，只有农民真正成为灌溉的主人，节水灌溉才可能被广大农民所认识，做到家喻户晓，并落实到广阔农田。2. 完善用水户参与管理体制，加强推广力度2.1 用水户参与管理是当今灌区管理体制改革的必然趋势。世界各国的实践以及我国自80年代初期试点改革的经验证明，用水户参与灌区管理是一种成功的管理体制改革模式。它不仅可以改善灌溉系统，特别是配水系统和田间灌溉用水的运行管理现状，减少渠系渗漏损失和管理损失，提高灌溉水的利用效率和水分生产率，促进农作物的高产、稳产；而且可以大大激发农民用水户的积极性，把自己当作灌溉用水的主人，自觉维修养护好渠道和建筑物，合理分配水量，减少用水争端，提高水费的征收率，从而可以全面促进节水灌溉，把管理工作提高到一个新水平。2.2 实行用水户参与管理，必须改革现行灌区管理体制现行大中型灌区的管理体制是由国家专业机构一竿子接到底，农民用水户在灌溉用水管理中是处于被动地位，只知道引水灌溉，不理解节约用水。农民参与管理的核心是要使农民成用水管理的主人，这样就必须把一部分用水管理权移交给农民。我们根据目前的情况来看，在大中型灌区中至少应将分支渠或斗以下的渠道和建筑物都转交给农民用水户协会经营、管理。灌区管理部门则集中精力管好水源、渠首建筑物和主要干支渠道及渠系建筑物，并负责全灌区的用水量优化调度和分配；不仅要提高全灌区的灌溉水效率、水分生产率、水分生产率和作物产量，而且要协助好全灌区搞好农业结构调整，提高农民收入。用水者协会则自主负责管好其所辖区范围内的渠道和建筑物，合理分配水量，节约灌溉用水，征收灌溉水费，合理分配水量，节约灌溉用水，征收灌溉水费，并在灌区专业管理机构的领导（或指导）下，相互合作，共同提高全灌区管理水平，促进灌区全面节水，实现管理工作的良性运行和灌溉农业的可持续发展。换言之，在大中型灌区实现两极管理制度，即国家的专业管理机构和农民用水者协会共同管理。这样国家专业管理机构则必须将部分经营管理权交给农民用水者协会。但从试点情况来看，转让经营管理权似乎不成问题，但是否转让所有权则尚无定论。我们认为，为了使农民用水户真正成为用水管理的主人，以及有利于灌溉渠道、建筑物和有关水利设施的长远发展利益，应把所有权和经营权一并转交给农民用水者协会，则更为有利。特别应该指出，我国农民对灌区配水渠道的修建曾作出无偿或低报酬的大量贡献，所以将这些渠道的所有权无偿地转让给用水者协会，也是国家对农村水利建设发展的进一步支持。2.3 进一步完善小型农田水利管理体制，组织受益农民自主管理。我国小型农田水利工程的特点是分布广，遍及全国各省区的山区、丘陵和平原；数量总多，不完全统计有2000多万处；种类繁多，有引水、蓄水和提水灌溉工程，塘坝、水窖、机井、蓄水池和各种型式的灌排设施和机具等。对如此庞大的水利系统，若要靠政府管理、维修，显然是负担过重，也难以管好。小型农田水利工程主要是属于公益性范畴，农民是直接受益者。因此，在原则上应由受益农民自主管理。但如何正确理解和建立以农民自主管理经济上自立的管理体制尚有一些问题需要进一步明确和解决：（1）明确小型农田水利体制改革目标总的目标是要建立一个既能适应社会市场经济的一般规律，又能满足小型农田水利可持续发展的要求。新建的管理体制应具有以下的三个特点：一是由于小型农田水利系统的水资源，包括地面水和底下水资源（除集蓄的雨水资源以外）主要是属于国家所有。这个系统的服务对象是广大农民，目的是提高农田抗御旱涝灾害的能力，保证农业的增产和丰收。因此，建立的体制仍应受国家和政府的宏观管理和调控，政策引导和财政扶持。（2）明确小型农田水利工程的所有权改革小型水利管理体制以前，必须清理、明确各类水利工程的所有权。凡是过去按“民办公助”原则由公社或集体兴建的小型工程，其所有权仍应属于集体。而现在实际上已归属于基层乡、镇或村所有。另一种情况是有地方政府出资兴建的小型水利工程，其所有权很明确，属于地方政府的专业管理部门，如县、区水利局等。这类工程也是体制改革的对象。关键是如何把所有权和经营权分离，把经营权全转让给农民用水者自主管理。第三种情况是，本来由农民自建、自管、自用的小型工程。这类工程的规模一般很小，如一口井、一个池塘、一个小小型水库或一只流动的排灌机船等。这类工程的所有权是很明确的，有关部门应发给产权证，并在法律上受保护。但在水资源，特别是地下水资源比较缺乏的地区，政府部门对这类工程也要实行宏观管理，新建机井或提水泵站必须经管理部门批准。2.4加速制定农民参与管理的立法或政策用水户参与管理和成立用水户协会，涉及到灌区部分水利设施的所有权转让问题，这要求有法律上的保障和政策上的依据。国外，在这方面有不少经验，参与管理要有法律保护。但我国已试点建立的大多数用水者协会都尚未取得法人地位或成为独立的经济实体，对已转让的水利设施也没有明确所有权。从长远来看，会影响农民投资和参与管理的积极性，从而影响对水利设施的不断改善和更好的维护。值得注意的是在我国2002年8月颁布的中华人民共和国水法中，对农民参与灌溉管理的体制和用水者协会也没有提及。在这种情况下，即使用水户协会已经成立，估计今后在运行工作上会十分困难，特别是对缺乏认识者似乎找到了借口。很明显，在最近几年内已不可能再次修改水法。但为了使已建立的用水户参与管理制度和用水者协会健康地发展，并进一步推广用水户参与管理的经验，建议在地方法规或有关部门改革中明确用水户协会是具有法人地位的经济实体，明晰转让部分水利设施的所有权与使用权的关系；或明确延长使用权的年限，以激发用水户参与管理的积极性。2.5关于灌区管理机构改革问题世界银行专家查理瑞丁格指出，中国的灌区改革应该分两个方面，一是基层农民的用水改革，二是整个灌区管理机构改革。否则灌溉系统就管理不好，提供的服务也不会很好。我认为，这个意见值得重视。我国灌区的管理改革，应该分两步走为宜，第一步先搞好用水户真正成为自己所管工程及用水的主人。第二步再考虑整个灌区管理机构改革，是否成立或如何成立供水公司的问题。灌溉水是商品水价是应该在水成本的基上进行计算，即除水成本以外，还应包括年管理运行费、水利设施的折旧费和利润。成立供水公司就应该按完全的商品水价格来征收水费。公司是盈利单位，按国家规定还要缴纳税金，也应列入水费之中。如果供水公司是向工业、城镇供水，则问题不大。但灌溉工程是含公益性质，为农业提供用水是保证国家的粮食安全，在制定水费标准时应考虑一定的优惠，特别是我国农民尚处于低收入水平。目前有些灌区管理机构已改成三极管理，即灌区管理局供水公司用水户协会。称之为供水公司就必然是一个盈利单位，要向农民取利润，要向国家纳税金。否则就不是一个名副其实的公司。我们认为，有的灌区主要是农业用水，还是保留原来的管理站或管理所为妥，把主要精力集中提高用水服务。对一些有较多工业和城镇供水任务的灌区或水库管理部门，则可考虑单独成立供水公司，按市场经济规律经营管理。总之，根据我国目前灌区中的灌溉水利用系数来看，全国平均约为0.42左右。如果要求全国平均灌溉水利用系数提高35个百分点，多数地区达到0.45，大中城市郊区达到0.5以上。这是一个十