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工作研究工作研究宁波农民专业合作社存在的问题 及监管对策研究浙江省宁波市海曙区马园路 2 号 6 楼农工民主党宁波市委会宣传调研处 （ 315010） 占慧杰 浙江省宁波市和济街 69 号工商局企业监管处 （ 315010） 金晓霞 近年来， 浙江省宁波市农民专业合作社快速 全市在册农民专业合作社已达到 2 674 家， 发展， 出资总额 23. 93 亿元， 其中省级示范性合作社 38 家， 市级 88 家， 联系带动农户 30 多万户。 主要集 中在种植、 养殖、 批发零售、 及农业服务， 规模以中 。 小型为主 1. 农民专业合作社运行中存在的问题 农民专业合作社是发展现代农业、 建设社会 主义新农村的重要力量， 但在实际运行过程中存 偏离了为农民增收的目标。 在不少问题， （ 1） 背离立法初衷， 组织设立存在局限性 农民专业合作社法 立法初衷是鼓励设立农民 促进农民组织化生产经营， 提高农民 专业合作社， 的市场竞争优势。 但在实际操作中， 有些农民专 服务农户、 业合作社的成立并不是为了联合农户 ， 惠及农户， 而是为了一些不正当的意图， 有些农民 专业合作社的设立只是为了享受政府的扶持与优 惠政策， 在拿到政府的补助资金后， 合作社的发展 陷入停滞状态， 甚至出现了一批农民专业合作社 “空壳” 目前， 。 宁波市登记在册但实际未经营的 “空壳 ” 专业合作社有 189 家， 查无下落的在册专业合作社有 217 家。 （ 2） 产权界定模糊， 成员出 资不规范 有的农民专业合作 社没有 实 行 成 员 出 资 额 认 购， 有的只 由 少 数 人 出 资， 列 出 而 的数十名甚至上百名的出资成 员清单只是为了满足相关政策 在人员 方 面 的 要 求， 成 员 出 使 资设置 流 于 形 式， 加 了 其 他 增 市场主体与农民专业合作社法 人进行商事活动的隐性风险。 （ 3） 组织机构不健全， 民主管理流于形式 大多数农民专业合作社章程中设置的组织机构是 为了应付合作社设立登记时材料提交所需而为， 其实并没有真实成立、 正常运作及履行职能。 表 现为： 一是内部制度建设不规范， 组织机构权责不 明， 没有明确理事会、 监事会职责及会员权利、 义 ； 二是组织机构不健全， 务 大部分农民专业合作社 理事会、 监事会流于形式， 其作用没有在日常管理 中得到体现， 许多农民专业合作社成员对本社的成 扶持款项、 盈余情况等重要事务根本 员出资情况、 不知晓。 （ 4） 财务制度不健全， 盈余返还难实现 大 部分农民专业合作社没有按照财务会计制度进行 会计核算， 财务制度不健全， 帐目设置不规范， 没 或者盈余返还的比例很低， 也没 有实现盈余返还， 有合理进行盈余分配。理事长或者理事会也没有 按照章程规定， 组织编制年度业务报告、 盈余分配 方案、 亏损处理方案以及财务会计报告 ， 没有在成 员大会召开的十五日前， 将报告置备于办公地点， 。没有为每个成员设立成员账户， 供成员查阅 记 载该成员的出资额， 并将出资 额量化为该成员的公积金份额 及该成员与本社的交易量 （ 额） 。绝大部分农民专业合作 社没有按照法律规定， 将可分 配盈余返还或者分配给成员。 （ 5） 发展水平和层次偏低， 经营标准化程度不高 一是组 标 织 规 模 小， 准 化 程 度 不 高。 宁波市大多数农民专业合作社 成员数不到 50 人， 多数合作社 出资低于 出资额低于 10 万元， 50 万元的农民专业合作社占了 新农村 2012 127工作研究工作研究总数的 56% ， 出资规模在 500 万元以上的只占总 数的 4% 。 再生产和流动资金缺少， 不能形成规 模化经营的实力， 很难达到统一生产标准、 技术服 务、 生产资料供应、 品牌经营、 产品销售的标准化 经营。二是业务单一， 品牌意识不强。 大多数农 品牌获利能 民专业合作社品牌的市场知名度不高， 力不强。很多合作社没有生产基地， 也没有商标与 品牌， 在销售时节， 农民直接与商贩发生交易； 很多 合作社业务单一， 有些成了单纯的销售点， 有些仅 。服务层次普遍不高， 向农民提供简单的技术咨询 适应和开拓市场的能力不强， 导致市场竞争力较 差， 抵御风险能力较弱。 生 （ 6） 政府监管不到位， 违规经营现象频频发 一是无照经营。有的农民专业合作组织在没 门将行政不作为误解为是扶持发展的一种做法， 导致农民专业合作社农民专业合作社出现没人管的局面 。 三是部 门间职能分工不明确。农业、 工商、 财政、 供销、 商 贸等部门对农民专业合作社的监管事项及职能分 工不是十分明确， 部门之间存在职责交叉现象。 四是部门间协作不到位。 各职能部门具有独立 性， 部门间的沟通协调机制不健全， 导致对农民专 业合作社的监管形不成合力。 （ 3） 主体自身素质不高 农民专业合作社的 主体是农民， 他们文化水平较低， 没有专业化的知 识和技术， 有迫切改变现状的愿望， 但是缺乏改善 手段和魄力。 大部分成员“小农意 现状的信息、 识” 强烈， 缺乏合作理念， 习惯于看重眼前利益， 缺乏规模化、 机械化、 信息化， 做大做强现代农业 存在 的意识。农民专业合作社的管理人才缺乏， 着人才的“三少 ” 状态， 即有文化、 懂技 术、 经 善 营、 会管理的优秀带头人较少； 行业指导部门中通 懂政策、 会监管的指导人员较少； 理论深厚、 法律、 善于把国际先进经验和我国国情融会贯通、 善于 理论联系实践的教学科研人员较少 。管理人员能 力素质普遍较差， 无法有力推动内部组织的正常 致使有关法律法规 运行及各项规章制度的执行， 形同虚设。 3. 创新农民专业合作社监管模式的对策建议 （ 1） 完善法律法规， 建立依法监管模式 健 全完善有关农民专业合作社的法律体系 。 一要明 确农民专业合作社的最低出资额， 有效保障交易 对方的交易安全； 二要建立农民专业合作社的年 度检验制度， 制定和落实农民专业合作社的工商 年检制度可以有效地对法律法规实施情况进行跟 有效监督农民专业合作社依法设立规范 踪反馈， 维护正常的市场经济秩序， 保护其他市场参 运行， ； 三要依法追究违规经营者的 与主体的合法权益 参考 适当规定主 法律责任， 公司登记管理条例 有效执行相关 体违法及非正常营业的处罚条款， 法律法规， 提高农民专业合作社的规范化程度 。 （ 2） 健全联动机制， 实行信用监管模式 搭 建立农民专业合作社完整 建政府信用监管平台， 的信用监管体系。一要建立组织领导协调工作机 制， 建立联席会议制度， 明确各部门关于农民专业 建立信息共享机制， 形成监管 合作社的职能分工，有取得工商登记注册行政许可就提前进入市场 ， 从事农产品经营活动。二是超范围经营。有的合 作社不按工商核准的经营范围从事经营活动 ， 有 的超范围销售专业以外的产品， 有的向社员搭售 商品， 有的则经营其他商品或服务。 三是合同违 约。有的合作社单方面制定中介合同， 内容显失 公平， 极易损害农户和客户的利益； 有的则是农户 为了自身利益， 而无视定单合同的约束， 导致合同 违约现象严重。四是虚假发布广告。有的合作社 发布广告不真实， 提供信息误导客户、 欺骗社员。 五是商标侵权。有的专业合作社有盗用和仿用他 还有如农民比例不 人的注册商标的现象。 此外， 符要求、 随意变更法定代表人、 随意变更经营地 址、 成员变化不备案、 转让、 出借营业执照、 关闭后 不清算不注销等违法行为， 甚至有的农民专业合 作社利用政府管理政策违法从事限制经营项目 。 2. 农民专业合作社存在问题的原因分析 （ 1） 法律相关条款不完善 一是没有法定出 资规定， 导致农民专业合作社出资设置缺乏监管 导致农民专业 手段； 二是没有法定年度检验规定， 合作社日常经营缺乏监管手段； 三是欠缺相关违 法责任规定， 导致农民专业合作社违法惩戒缺乏 合作社处理规定， 导致农 手段； 四是缺少“空壳 ” 民专业合作社主体非正常退出缺乏手段 。 （ 2） 政府监管机制不健全 一是相关部门认 导致农民对 识不到位。对政策法规宣传不到位， 优惠扶持政策不了解， 对农民专业合作社的理解 出现了偏差。二是有关部门作为不到位。有些部8新农村 2012 12工作研究工作研究关于加快椒江区农房改造建设的思考浙江省台州市椒江区人大 （ 317700） 万敏杰 加快农民住房改造建设， 是 惠及广大农民的一项民生工程， 对于提高农民生活品质， 推进新 农村建设和城乡一体化具有重 要意义。浙江省台州市椒江区 人大通过深入调研， 对进一步加 快农房改造建设进行了有益的 探索， 并提出了一些建议。 1. 椒江区农房改造建设的 主要做法 自 2009 年以来， 椒江区以 “康居工程 ” ， 为抓手 创造性地 开展农 房 改 造 建 设 工 作， 完 共 成农 房 改 造 建 设 12 238 户、 15 789 间， 成 了“立 改 套 ” 、 形 “调剂式” “级差排基 ” 、 等颇具 2 特色 的 建 房 模 式 。 0 1 2 年 ， 椒 村土地综合整治加快农民住房 、 改造建设的若干意见 （ 试行 ） 关于 椒 江 区 农 民 住 宅“立 改 套” 建设的实施意见 等七个配 套的政 策 文 件， 建 房 资 金 保 对 障、 片 拆 除 危 旧 房、 进 复 连 推 垦、 基础 设 施 建 设 和 困 难 户 救 助都作了明确的奖补规定。 （ 2） 突破土地瓶颈 江区被评为全省农房改造建设 先进县市区。 椒江区的主要做 法如下： （ 1） 强化政策引导 科学 有效 落实政 府 性 土 地 指 导， 年 共 四 解决农民建房指标 2 797 亩 （ 1 亩 = 667 平方米， 下同） ； 通过拆 迁旧房、 复垦宅基地、 盘活土地 节 共 存量， 约 资 源， 盘 活 土 地 2 032 亩； 部分街道在推进重点 工程、 重点项目建设中， 争取更 “ 多的 带帽” 用地指标。并 编制农 房 改 造 建 设 规 划， 明 确农 房 改 造 建 设 的 年 度 计 划 。 后 出 台 了关 于 推 进 农 房改造建设计划； 二要建立农民专业合作社主体数据库 ， 以信 息化为依托， 建立农民专业合作社主体数据库 ， 加 强部门间信息共享， 建立部门间的数据交换系统， 为农民专业合作社的信用信息体系建设提供有力 的数据支撑； 三要搭建政府信用监管平台， 制定农 民专业合作社主体信用评级标准及信用监管制 度， 结合供销社出台的供销社系统优秀专业合 ， 作社评选办法 （ 试行 ） 及各级规范农民专业合 作社、 示范农民专业合作社的评选制度 ， 制定农民 专业合作社信用监管办法， 对农民专业合作社主 并将该主体的信用情况与 体进行信用信息评级， 政府的扶持政策、 融资优惠政策等进行直接挂钩。 （ 3） 建立行业协会， 加强行业指导模式 借 鉴发达国家的做法， 发展农民专业合作社协会组 织， 实行行业自律， 加强行业指导。一要推动农民 专业合作社的协作与联合， 团结组织农民互助互 惠， 将分散的农民专业合作社主体联合起来 ， 优势 互补， 抱团闯市场， 规避单打独斗和恶性竞争， 实 现合作社之间的合作； 二要培养造就合作社专门 人才， 建立农民专业合作社人员培训及人才引进 机制， 充分发挥农协的作用， 对主体进行法律、 经 济、 财务、 社会等方面的指