大学政治学原理笔记——政治学概论第五章.doc

复旦大学国际关系与公共事务学院 政治学原理 第五章 政府第一节 现代政府的内涵与职能一、政府的基本含义【狭义】政府仅仅是指国家机构中执掌行政权力、履行行政职能的行政机构。【广义】政府则泛指各类国家权力机构，包括立法、行政、司法机构。从这一意义上讲，“政府就是国家的权威性表现形式”。区别于一般社会组织，政府组织具有以下三个方面质的规定性：合法性表现为：政府权力的取得和运用必须符合宪法和有关法令所规定的范围、种类、程序和限度；政府的产生程序必须符合宪法和有关法律或惯例，得到人民的认可。权威性政府权力以国家强制力为后盾，具有强制性和权威性。二、政府的基本职能【界定】政府职能是指在一定历史时期内，政府根据国家和社会发展的实际需要所发挥的功能和作用。【划分】 实行阶级统治的政治职能； 管理公共事务的社会职能。政府职能的两重性1、公共性主体的公共性政府组织是社会上最大的公共组织。客体的公共性政府行为和政府权力的指涉对象主要是关乎公共利益和公民福祉的公共性事务。目的的公共性政府的目的是公共利益导向的，旨在提供合乎民意的、非营利性的公共服务。换言之，政府决策是一种典型的“非市场性决策”，其标准是社会效益优先和政治性。手段的公共性政府的行为方式是指政府履行社会义务，行使公众赋予的职权的方法和途径。政府的行为方式中的公共性主要表现在政府行为和手段的开放性-程序性-法治性方面。政府行为的开放性是公民保护自我利益实现公民主权的重要条件；程序性可减少官员在执行公务时的随意性和徇私性，避免政策的扭曲，保护公众的利益；法治性注意国家法律的依据和约束，要求政府行为时严格按照相关法律的规定，不得越轨。2、阶级性阶级性的“障蔽”，原因主要体现在：政治稳定时期，政府“公共性”在一定程度上和范围内遮蔽了政府的“阶级性”； 行政的“自主性”提高，即行政集权民主制的迷雾； “新阶级”的兴起对传统二元阶级对立的社会结构提出了挑战。政府的阶级性： “政府职能的阶级性”是指政府本质上总是存在一定的阶级偏向，政府在制定政策、行使职权时总会受到其阶级偏向的影响，自觉地为其所代表的阶级服务； 政府职能的阶级性是政府自身阶级性和政治人的阶级性在政府过程中的体现； 同时政党的阶级性也是政府职能阶级性的重要决定因素。在阶级社会中，政府职能的阶级性仍然是不可否认和不可忽视的，特别是在危机时刻，政府的阶级性就会从幕后显露出来，影响着政府和行为。政府的政治职能政府的政治职能集中表现在维护现存的政治秩序上，主要包括：构建和维护有利于既有政治秩序的政治、经济、法律和文化的制度和环境。制定维护国家与社会利益的政治、经济、文化政策。建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器。建立和维护从中央到地方的政府网络结构系统及其必要的附属设施，并保障机关工作人员的权益，这是政府机关对自身的建设职能。政府的经济职能经济职能已经成为了现代政府特别重要的职能。政府的经济职能是随着社会经济的发展而逐渐产生和扩张的。社会经济财富的增长为政府履行经济职能准备了物质条件，而各种问题的出现为政府干预市场提供了合法性理由。政府的经济职能主要包括：通过财政政策和货币政策调节经济发展，保证宏观经济的稳定增长。通过税收和财政支出等手段，对社会财富进行再分配，保证社会的公平和稳定。控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源的配置效率。积极创造条件，促进经济结构的优化和转型。提供公共物品和服务。政府的社会职能政府的社会职能是指政府在政治、经济领域之外其他领域的职责，主要包括社会管理、社会服务、社会保障等方面，具有服务性和非营利性的特征。大致包括以下几方面：维护社会治安和社会秩序。管理政治、经济事务之外的社会事务，如交通通讯、技术开发、文化体育、教育卫生等。制定和实施社会保障的制度和措施，提供社会福利、保险、救济和慈善服务。三、政府职能的边界市场失灵【界定】指市场机制不能或难以实现资源的有效配置，从而给经济和社会生活带来不利影响，包括效率和公平两个方面的减损。【表现】消极外部性外部性是指市场行为主体的商业活动对其他主体、消费者、社会整体造成的消极或者积极的影响。由于市场奉行的是理性“经济人”的微观行为逻辑，在决策时只考虑对自己利益有直接影响的成本和收益，而不考虑自身利益之外的成本和收益。一般来说，具有积极外部性的活动带有某种“公益性”，这并非理性经济人的偏好；相反，理性经济人偏好是那种能够将成本转嫁给他人或社会的活动。自然垄断竞争必然走向垄断的规律是由报酬递增的法则决定的。垄断的后果：竞争的优越性无法体现出来，并且会出现侵占非垄断者发展空间和侵害消费者权益的可能性；会破坏资源配置机制的平衡，使资源配置倾向于垄断者，造成非垄断者的资源配置不足；垄断者对价格及其他信息的垄断也会造成消费者的利益损失。信息不完全在现实市场中，由于市场中的壁垒、交易双方的敏感度、获取信息的技术能力、信息发散机制的不完善等原因造成信息的不完全现象。信息不完全将交易双方放在不平等的地位，使其中一方，特别是消费者处于不利地位，因而造成了不公平竞争和市场失灵。分配上的不平等完全依靠市场机制调节收入分配，就会使社会收入差距不断扩大，甚至两极分化，加深社会财富分配的不平等。【解决】：政府应当对市场进行适度干预，克服市场失灵，主要包括：发展公共事业，提供私人不愿意提供的公益服务；维护市场竞争秩序，控制市场垄断的出现，保护每个参与者的机会公平；完善市场信息披露制度，保障市场信息的畅通和对称；保障社会的公平，维护社会稳定。【政府干预需要注意】：不是所有的市场失灵都可以由政府修正；政府对市场的干预也会导致另一个新问题的出现，即政府失败。一个国家政府对社会经济生活的干预程度，至少不完全是一个科学问题，还受其政治制度和意识形态，经济发展水平和市场经济基础、法治化程度、世界形势、时代趋势等国内外多种因素的影响。公共物品【界定】公共物品是具有“消费非排他性”和“非竞争性”的物品。【基本特征】：非排他性、非竞争性、自然垄断性。（还有诸如：生产不可分性、规模效益特别大、初始投资量巨大、积极外部性等特征）【研究公共物品的意义】：明晰政府职能的范围。公共物品的积极外部性、非排他性、非竞争性会导致“搭便车”行为和公地悲剧的出现，其结果是造成公共物品供应不足和浪费。鉴于此，经济学家达成共识：公共物品的应该由政府来提供，或者由政府进行适当的干预。政府提供公共物品可以保证社会公共物品的充分供应，可以使它的外部性让每个人享有，可以提高个人的生活质量。所以提供公共物品就成了政府当然的职能。明晰政府职能的轻重缓急，合理决定公共物品的供应方式。政府提供纯公共物品的优点：可以极大地扩大公共物品的正外部性，使每个公民享受到质量更高的好处；纯公共物品总是具有很强的政治意义和社会意义，政府是最适合的提供者， 而私人机构来提供会淡化它的意义，减弱它的总体价值。 准公共物品的政府供应：主要是因为这些准公共物品行业的自然垄断性，如果由私人提供将会损害消费者的利益，导致社会不公。有政府提供，则可以平衡贫富差距，保证公民得到基本必需品的服务。但是有时，完全由政府供应准公共物品就会影响物品供应的公平和效率，所以有选择的市场化还是不可缺少的。对于准公共物品，政府通常采用间接方式向社会提供。间接方式的实质是，在公共物品的提供过程中引进市场和私人的力量。（优点）：可以提高公共物品供应的效率。（具体方式）：签订生产合同、授权经营、经济资助、政府参股、法律保护私人经营等。当代西方国家政府职能的扩大是一种趋势【根本原因】：从自由资本主义向垄断资本主义的发展，引起了阶级矛盾的尖锐化和政府对社会经济的全面干预。【表现】：政治统治职能的强化与发展；“强化”体现在：政府的暴力机关大为膨胀，且随着现代科学技术的迅猛发展，使用暴力的手段不断更新； 现代政府的社会控制方式更为复杂和巧妙，通常以纪律和规范形式出现，保证政府的社会控制起作用的不是权力而是技术，不是法律而是日常的纪律和规范，超乎国家及其机构之上、适用于一切等级的若干方法巧妙地“取代”了惩罚和控制。“发展”体现在：资产阶级作为统治阶级采取了民主共和制的形式，在法治的旗帜下通过一定的民主程序来实现其政治统治职能；政府统治职能中维护国家主权、领土完整以及加强国防力量等内容得到了进一步的发展。社会职能的分化与扩大政府的经济管理职能逐渐从社会职能中分化出来。现代资本主义国家政府经济职能的扩大，是由现代社会化大生产的发展和资本主义社会固有矛盾的尖锐化而引起的。主要表现在：政府直接控制、管理、计划、调节资本主义再生产的过程。政府作为总资本家直接参与资本的社会运动，在生产方式内部执行新的经济管理职能，进行生产关系调节。特殊社会管理职能的扩大和强化。主要是为应对资本主义国家现代化过程中出现的人与自然的关系问题，诸如环境污染、生态失衡等问题。【政府职能发展与转变的内在逻辑】经济职能的扩大和强化，为政府的政治统治提供了强大的物质基础；社会职能的扩大与分化：体现在社会保障制度的建立和发展，调节了资本主义社会人与人之间的关系；体现在科学、教育、文化等事业的发展能有效地提高人本身的素质，从而为资本主义社会的发展提供源源不断的高素质劳动力。因此，这种政府的社会职能的扩大与分化，能确保资本主义国家的“长治久安”。政府特殊社会管理职能的扩大与强化，是为了解决在发展过程中出现的人与自然的关系问题，其目的也是为了确保资产阶级赖以生存的自然环境不至于在人们的短视中被彻底地毁灭。这种政府的经济职能、社会职能和特殊社会管理职能实质上是三位一体的，共同构成当代资本主义国家政府的政治统治的基础。四、西方现代民主制度的两大传统和四大基本原理西方民主制度的两个传统：共和与道德 民主与科学西方民主制度的四大基本原理:人民主权原理【沿革】君主主权论议会主权论人民主权论君主主权论 布丹、霍布斯议会主权论洛克倡导的。立法权被规定为最高权力，但并非是不受限制的权力，它不过是人民委托的权力，只是相对于执行权和对外权是最高的。人民有革命的权利。洛克实际上已经触及到了人民主权的实质，但却是以不彻底的议会主权论来加以表述的，在他看来，作为最高权力的立法权是不宜由人民直接行使的。（评价）：议会主权论的本义在于分割君权、限制君权，表达的是革命时期资产阶级对国家和法的基本认知；但作为一种政治主张，表现了软弱的资产阶级对封建王权的姑息和对人民力量的畏惧。人民主权论卢梭倡导的。贯穿于他关于公意的整体性的思想，根据他的观点，人民主权原则如下： 主权是至高无上的。因为构成主权的公意（人民的整体意志）在国家政治生活中处于“最高指导”的地位。 主权是不可转让的。公意的转让是不平等和丧失自由的开始。 主权是不可分割的。卢梭反对“分权论”，公意作为一个整体是不可分割的。 主权是不能代表的。卢梭主张直接民主制而反对代议民主制。（局限性）：无法提供一条实现人民主权的具体路径； 公意理论过于抽象而难以把握，使得以公意论证的那个至高无上的人民主权变成一种过于抽象而无法运作的权力，理论和实践发生脱节；卢梭对直接民主制的推崇在民族国家兴起的时代给人一种不切实际的复古幻觉，反过来又使得他的人民主权论显得迂阔空虚；卢梭对公意整体性的强调在大革命时期成为革命恐怖的辩护词。【总结界定】人民主权论17、18世纪西欧资产阶级启蒙思想家提出的一种政治理论。法国卢梭最早论述了国家主权属于人民的思想。该理论的基本内容包括：国家主权永远属于人民，反对将主权转让给君主；国家主权不可分割，反对三权分立；主权是绝对、至高无上、神圣不可侵犯的，也是不可代表的；政府只是依据人民的意志和利益建立起来的管理公共事务的机构，必须以公共利益为导向；政府的一切权力属于人民，一切活动该受到人民的监督，政府官员都是人民的公仆。如果政府侵犯了人民的权利，人民可以推翻它。 该理论对法国大革命以及其他资产阶级民主革命都产生过重大影响。代议制原理【密尔“代议民主制”的经典概念】： “代议民主制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选举出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。”【代议制所体现出的现代民主的三个原则】：人民主权原则；“少数服从多数”和“保护少数”原则；“在国民监督和批评下”会议和政务公开原则；【密尔把代议制的弊端概括为】：议会中的普遍无知和无能，即议员智力条件不充分；立法受社会不同利益集团的影响，即存在着阶级立法的倾向。【马克思主义对代议制的评价】：（批判）马克思说过，权利永远无法超出社会的经济政治结构以及由经济政治结构所制约的社会文化的发展。作为代议制基础的普选权就是如此。从范围来看，普选权一直经历着一个不断扩大的历史运动，但从性质上来看，一定的经济政治结构又不断地把它变作统治阶级让人民每隔几年行使一次、以议会方式来批准神圣国家政权的工具，从而又使普选权的范围十分有限。在政治实践中，资产阶级意识到，正是代议制这种政府形式可以更有效地用来“过滤”、限制和规范人民参与政治的范围和内容，从而最终使他们可以通过控制代表来控制国家权力。（意义）从理论上说，代议制是资产阶级政治学说中最富有政治智慧的思想之一。从实践上说，代议制是民主共和制最好的政治形式。如列宁说过“没有代表机构，我们不可能想象什么民主即使是无产阶级民主。”作为资产阶级革命的产物，代议制否定了“君权神授”的封建主义的神秘权力观，打破了传统的政治权力和职位的终身制和世袭制，为资产阶级的统治保持相对稳定做出了重要贡献。作为理想上最好的政府形式，代议制不仅适应了资本主义生产方式的需要，反过来推动了资本主义生产方式的发展。而且，根据历史唯物主义的观点，如果没有代议制这种民主形式，古希腊创造的体现人类政治文明的民主制度就不可能继承下来，当然更谈不上现代民主制的发展。因为古希腊直接民主的“公民大会”形式已经不再适用了，所以必须创造新的形式，代议民主制正是适应这种历史发展的需要而产生的。可以说，没有代议制就没有现代民主。分权制衡原理【界定】“分权”即权力分立，指国家权力不集中于国家机构的某一部门或某一部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构和不同的人们所执掌。从纯粹的形式来看，分掌权力的各部门被视为同等的和自主的，其中没有一个部门服从或支配其他任何部门；没有一个部门可以行使宪法未授予它的权力；司法部门的审判活动独立。“制衡”指分立为不同部分的权力之间形成彼此制约的关系，其中任何一部分权力都不能独占优势。【哲学基础】人性恶的假设；权力具有两面性的假设；以恶制恶事防范权力腐败和异化的重要方式。【理论流变】 洛克“二权分立论”立法权、执行权、对外权（行政权） （观点）分权是保障自由、平等和私有财产，防止专制压迫的最好办法。 孟德斯鸠“三权分立”立法权、行政权、司法权 （观点）孟德斯鸠的分权学说与他对自由的看法密切相关。他把自由主要归结为“政治自由”，所谓“政治自由”就是“做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其它人也同样会有这个权利。”“政治自由”的核心是免除保证对生命权、财产权和一切天赋权利的戕害。在他看来，权力不被滥用是政治自由的最重要条件。“要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力。”在孟德斯鸠的理论中最偏袒行政权而司法权并不是很重要，这与时代和阶级倾向有关。 杰斐逊把分权制衡理论成功运用于美国宪政实践，他从洛克和卢梭那里继承了主权在民的学说，提出政府的合法权力只能得自人民的同意，人民必须控制政府，同时也从孟德斯鸠那里汲取了权力分立与制衡的思想，认为只要通过人民自由选举产生国会并在国家机构中实行三权分立，就可以达到主权在民的目的。因此，杰斐逊的分权制衡理论具有鲜明的以人民主权为前提的权力制约的特色。他还认为，仅仅在联邦政府层面实行三权分立是不够的，还须在联邦和地方实行纵向分权，层层分权。复合分权联邦党人文集中比较充分地描绘了这种分权的结构。“复合分权”就是两次或三次分权，每一个层次的政府都直接面对公民个人。第一次分权是人民与政府的分权；第二次分权是两个政府的分权，即中央与地方分权；第三次分权是政府部门内部的分权。美国的“复合分权”对分权理论的贡献是：把英国的阶级分权转变为阶级内部分权；把两权或三权分立发展成复合分权，有的学者概括为“网络式分权”；为分权提供了坚实的理论基础，包括人性恶与权力的两面性等。【评价】美国的“复合分权”把分权制度发展到了极限，在职能、机构、人员三方面都有清楚的权力界定，分权的目的不仅是为了防止个人暴政，而且也为了防止集体暴政，同时也为了防止政府腐败和轻率决策。而且，美国的“复合分权”作为一种精神还渗透到了社会之中，因此美国有很多三方关系，两方之间直接交易的很少，这激发了美国第三产业的发展。美国分权制衡制度具有的弹性、灵活性能充分适应社会的发展，使得“好事”一路绿灯，“坏事”寸步难行。也使得在外交关系中占据主动地位。如卡特总统恢复了与中国外交关系，同时国会又通过了对台关系法等。法治原理【西方法治的概念】：法治起源于自然法学说，奠基于自然法的契约论之上，保护“人与生俱来的诸项权利”是法治的根本使命；正因为法治体现了对公民权利与自由的偏爱，所以法治必然要求限制政府权力，即法治不仅以法律统治民众，更以法律约束统治者，从而法治与宪政有着天然的联系；法治当然强调依法治国，依法办事，但更强调所依之法必须合“法”，它包括正义一类的内容在内；法治强调法律是被人们能动发现的自然法则，因而法治重视法律的规范性、稳定性和持久性。【法治原理产生经历的三个阶段】（资产阶级革命）第一阶段：法治的内容主要是宪政，即限制王权，体现了资产阶级与王权的妥协；第二阶段：法治的内容指“法律和秩序”，其价值取向是自由、平等，即强调维护资本和劳动的自由，强调维护交换的平等，这是现代西方法治的核心内容；第三阶段：随着政府权力的扩张，法治的内容又转向限制政府权力，保护人权。【法治的条件】主要包括有限政府、民主政府以及健全的市民社会等。【西方法治的原则】：法律必须是普遍的和公开的。 普遍性：法律的使用不是针对某些特定人群的； 法律的规范是具有普遍意义的规范。 公开性：国家有义务公布法律，公民有权利了解国家所指定的法律。法治的最终目的是维护人的公民权利和政治权利。法律面前人人平等。司法必须独立。法官独立审判案件，不受任何干预； 司法机关组织系统独立； 为保证法官审判独立，制定相应法律条款以保护法官地位和权力不受侵犯。五、现代西方民主制度的几种形式行政集权民主制【界定】行政集权民主制是当代世界主流的民主制形式。之所以称之为行政集权民主制，主要原因在于，作为国家表现形态的民主仍保留着议会民主制度和公民普选制度，而且人权保障范围还有所扩大，然而在整个体制上实行的却是高度的中央行政集权。但另一方面，行政集权民主制的形成是在国家基本权力结构形式不变的情况下在体制内部进行的权力转移，因此也是一种政治体制改革形式，对社会并没有造成很大冲击，对政治生活的改变却是巨大的。之所以还称之为民主制度，还在于为了防止集权后权力被少数人滥用，确立了一整套科学决策体系，依靠科学、法律、精英三者的共同作用，实现了国家公共生活的良好治理。【产生原因】：主要是在自由资本主义走向垄断资本主义的过程中，经济上的垄断导致了政治上的集中。具体说来：战后，西方国家不得不依靠政府的国有化政策和福利国家政策来求得经济的回复、发展和社会的稳定；传统殖民地的逐步缩小和最终瓦解使国际竞争日趋剧烈，极大地刺激了国家对经济社会生活实行广泛的干预和调节。【主要西方国家的行政集权趋势和途径】英国（首相民主）通过柔性宪法削弱议会权力，增强政府权力。首先是将上院的权力转移到下院，然后下院权力转移到内阁，最后集中于首相。美国（帝王般的总统）通过解释宪法来扩大总统权力的，宪法本身赋予总统的权力很有限，但宪法规定很简约，为司法解释留下了很大的空间。法国（选举的君主制）通过新宪法的制定扩大总统的权力，集中表现在1958年的戴高乐宪法。【积极作用】：以削弱代议民主制下一回的传统权力来缓解议会制政府内阁更迭频繁造成的危机，保证国家的政治稳定；保证了国家能够在现代化大生产和现代社会发展中更好地发挥“总资本家”的作用。【影响】：行政集权民主毕竟与民主有着矛盾冲突，随着集权的发展，团体政治应运而生，利益集团成为对抗政府集权的新形式，这在二战后表现的越来越明显。【变态形式】：行政集权独裁制（极权主义） 行政集权权威制（威权主义）道德集权民主制【概述】道德集权民主制是随着现代社会化大生产的发展必然走向行政集权而提出来的问题，是针对行政集权民主制割裂民主的价值与形式的弊端，通过制度的道德性与公共官员的道德修养，结合现代民主制度的基本程序实现民主价值的一种制度形式。【主要特征】真正坚持政府机构的公共性质，以恢复社会公正，提升人的道德性作为公共机构的基本职能；通过政府机构及其人员的道德性，把集权与民主、决策与执行统一起来，“以不忍人之心，行不忍人之政”。【基本理念与必要性】如何使得集权与民主走向统一。集权与民主是悖论，二者的真正统一只能靠道德，仅靠制度设计是不能解决这一问题的。例如，列宁提出的“民主集中制”是一项重要的民主制原则，而不是一种制度。从过去社会主义的实践来看，民主集中制对民主的保障主要依靠的是实行这一制度的领导者的道德修养，领导者的道德与民众的道德必须统一起来是实行这一制度的关键。议会民主制的价值核心是反专制；行政集权民主制的核心是效率，依靠科学、人才，而把道德排除在外；道德集权民主制的价值核心是人权，它不排除法律与科学、人才，只是把它们与道德结合起来。通过把道德与公共性结合起来，解决民主制中的多数悖论问题。道德集权民主制与传统社会的道德理想主义是不一样的，后者主要把道德视为是个人修养问题，而道德集权民主制强调制度的道德性是首要的，强调道德的公共性维度与制度维度。中国儒家道德就缺乏公共性维度，即梁启超先生所说的“有私德无公德”。使民主制度完善化。西方民主制度主要立足于限制人性恶的一面，是一种消极民主制，而且西方民主制竭力回避制度本身的道德性问题。完善民主制就是除了限制人的恶外，还要扬善，这只能靠道德。中国传统讲人性善，但只有思想没有制度，不讲制度本身的善，不讲运用制度发扬人性善，所以很容易陷入道德理想主义的陷阱。【优越性】道德集权民主制超越了行政集权民主制的工具理性性质，在一定制度和法治的基础上，以德治国、以德行政。相对于行政集权民主它的优越性表现在：在对公共领域职能的理解上，道德集权民主制把公共领域看成是完全不同于私人领域的，它与私人领域之间的关系不是交换关系，而是调节关系。它以提供公正，以提升社会的道德水平为唯一的目的。在道德集权民主制看来，私人领域可以遵循利益逻辑，但是公共领域必须遵循道德逻辑。因此，在私人领域不允许的“搭便车”现象，在公共领域却是人类文明的体现。在对民主的理解上，道德集权民主制认为民主是一种生活，是参与公共生活，通过公共领域，在他人面前自由展现和言说，追求人格的平等；民主是广大民众的困苦得到真正的关怀，其利益得到真正实现，不是选举统治自己的统治者的活动。 当选举和官僚制因为金钱操纵和追逐私利而失效的时候，只有回归道德化的制度和人的良知寻求解决的途径。在对人的理解上，道德集权民主制把人看成是道德人，立足于人的善；它致力于激发人的善性去克服恶性，致力于能培养善的制度和环境。道德集权民主制是一种以人为本的民主制。在制度创新机制方面，道德集权民主制是鼓励制度创新的制度。从制度发展史看，一切重要的制度创新都遵从着道德价值的逻辑，在之后的发展过程中才逐步成为技术问题的。正是道德对“总体性”的把握，对人的道德自主的尊重，成了制度创新的契机。道德只要不被教条化，就能代表人类文明的进步，成为创造力的源泉。在实施成本方面，道德集权民主制是一种低成本的制度。行政集权民主制通过制度的精细设计来应付复杂性，而道德集权民主制则通过简化复杂性解决问题；法律追求详备，道德则追求简略。【潜在缺陷】：道德集权民主制，由于道德的主观性：有可能忽视制度建设，导致制度短缺；可能为伪善的道德家以及有政治野心的政客影响政治打开闸门；也可能因为道德高尚的领袖主权认知的错误而给社会酿成大祸，从而造成民主政治的灾难。因此，现代的道德集权民主制必须要吸取西方政治文明的成果，建立必要的法律和制度，全面超越古代的道德民主制。共同参与民主制【产生背景】议会权力的下降和行政权力的扩大导致了“国家巨人症”，官僚主义盛行，政府决策系统超负荷运转，而与公众日益高涨的民主诉求相矛盾。20世纪70年代后，反国家主义思潮成为全球性思潮，要求限制政府权力的呼声越来越高。西方各国除了适当德加强议会的传统权力，以监督、限制政府权力外，更引人注目的是，影响政府决策以及整个政治生活过程的更为广泛的社会因素在民主政治中显得越来越重要。【界定】共同参与民主制这一概念最初由美国未来学家奈比斯特等人在20世纪70年代提出。从民主的形式来看，共同参与民主制是一种直接民主制，即由人民直接参与公共事务的管理，包括创制权、复决权和罢免权。以保证公民能广泛地参与国家立法和监督政府，直接对政府决策施加影响。【评价/局限性】共同参与民主制是试图挽救“代议政治危机”的一种补救方法。但是不可能从根本上摆脱现代的议会政治危机，也不可能阻止行政集权民主制的发展。事实证明，在现实政治生活中，要使公民对所有公共事务都直接参与是不现实的。共同参与民主制不能作为国家政权的组织形式，也不可能取代现代的代议民主政体。瑞士是最早实行公民创制权和复决权的国家之一。这种公民创制权和复决权是从公民大会直接民主制向代议民主制过渡中（瑞士统一前各公国实行公民大会直接民主制），为保证这一改革能顺利进行而采取的措施，它的行使时有条件、有限制的。网络民主传统共同参与民主制的实现需要两个条件：个人信息化程度的提高;社会信息通讯网络性能的提高和使用范围的普及。而网络政治传播的技术手段使这两个条件得到了满足。网络这种信息传播手段能使人们的参与式民主在更大的范围更普及地、经常性地使用,人们用“电子民主”、“网络民主”等来称呼以网络传播技术为基础的新的共同参与式民主制,它是试图挽救代议政治危机的一种补救办法。【特点】与代议制民主的间接、有限、精英的特性相比,网络民主具有直接性、平等性、便捷性等特点。【优点】网络民主为公众的政治参与营造和发展了新的公共领域。哈贝马斯所提出的“公共领域”是指在相对独立于国家政权之外的公民社会中,各种利益团体可以就关系自身利益的问题进行广泛的政治辩论、交流,从而影响政治进程。网络媒体极大地延展了公共领域。网络传播的特性使以往在传统大众传媒无法实现的个人表达自由和言论自由得到展现,从而分解了传统媒体的话语权。网络媒体的快速与公开特性,为不同社会群体利益诉求的提供了一个表达渠道。网络民主为公众的政治参与提供了新的途径与方式。公众通过电子邮件( E -mail)、公告板(BBS)、讨论组(User net)和网络会议(Conference)等方式参与政治生活。网络民主提高了民众政治参与的兴趣和能力。政府上网突破了传统媒介由于时空间隔而造成的信息传输的种种障碍,为民众的政治参与提供了更加便捷的渠道;政府上网引发的教育革命使更多的民众能接受更好的教育,提升了民众政治参与的能力;网络的开放性和平等性也极大地激发了民众政治参与的热情。【消极效应】数字鸿沟导致的政治参与的不均衡性。数字鸿沟问题,即由于性别、阶层、收入、年龄、学历和居住的地理区域以及个人兴趣习惯的差异,使得人们在接近、使用信息等机会上产生差异,导致信息富有者和信息贫瘠者的社会分化。这种不均衡性体现在以下几方面：网络民主的选民只局限于有实力使用网络的人；网络民主的选民只局限于有能力使用网络的人；网络民主只局限于偏好于网络的人。网络信息的无限性和可操纵性有可能导致民主的非理性。网络政治中政治参与的非规范性可能导致的政治不稳定。美国政治学家亨廷顿在变化社会中的政治秩序中用“政治参与/政治制度化=政治动乱”的公式来说明,当一个国家的政治制度化还不够成熟时,失去控制的政治参与必然导致政治动乱的来临。此外,网络容易形成的情绪性民主也具有潜在的危险性。第二节 立法机构议会概述国会，现代西方国家的代议机构，国家的最高立法机关。最早来源于英国的封建等级会议。13世纪中叶，平民代表开始走入大会议。（原因：英国工商业发展带来社会经济结构变化的必然结果；贵族在与王权对抗中亟需第三种力量的支持以扩大自己的统治基础的直接产物。）现代议会的基础和功能【基础】“普选制”（发展历程）：严格限制选举权逐步放宽选举权形式上确立普选权（反映了）：资产阶级战胜封建阶级后其政治统治日渐巩固的趋势； 无产阶级和劳动群众争取自身政治权力斗争的结果。【功能】立法指把名义上属于全体公民的意志、实质上属于统治阶级的意志转化为具有权威性的国家意志的政治过程；监督指议会运用质询、调查、倒阁、弹劾等方式对政府当局（行政权力）的控制与约束，使政府所有的行为合乎既定的政治游戏规则。代议制的组织结构两院制【概述】：指议会设有两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。早发资本主义国家多采用两院制。分为上议院（贵族院、参议院）和下议院（平民院、众议院、国民议会）【理论依据】：孟德斯鸠的分权学说。【优点】第二院能制约第一院的权力，并能防止多数统治；两院制议会能更有效地制约行政权，因为有两个议院去揭露政府的失败之处；两院制议会扩大了代表基础，使两个议院都能表达两种不同利益的呼声；第二院的存在能够保证立法受到更彻底的审查，因为它能减轻第一院的立法负担并矫正其错误与疏失；第二院能扮演宪法护卫者的角色，延迟争议性法案的通过，以争取更多时间进行讨论和公共辩论；现代国家的立法任务复杂繁重，非一个议院所能胜任，需要另设一个议院予以分担。【缺点】一院制议会更有效率，因为第二院的存在会使立法过程变得毫无必要的复杂和困难；第二院通常会成为民主统治的限制，当成员为非选举产生或间接选举时尤甚；两院制议会是造成立法机构中制度性冲突及政府僵局的因素；两院制议会可能将最终立法决定权置于联席委员会手中，压缩进入决策的渠道；第二院会坚持现存的宪法安排，有时还会维护社会精英的利益，从而将保守的政治倾向带入议会。【分类】：“非平衡的两院制”两院的职权大小不对称，强弱不均匀。英国 19世纪中叶以后，随着政府干预社会经济事务职能的扩大，议会在社会经济立法方面和满足政府财政日益扩大的需要方面承受的压力越来越大，作为社会保守势力代表的上院不能适应这个时代趋势，经两次改革，权力中心转移到下院。“平衡的两院制”美国 参众两院的地位和权力同等，两院共同平等行使立法权，任何一院通过的法案必须送交另一院通过才能成为法律，任何一院对另一院通过的法案都拥有绝对的否决权。两院如果发生分歧，只能通过协商解决。当然，这也不排斥某些事实上的不平等，如两院对美国政治过程可能发挥的影响的权威性就大不相同，众议院的辩论就难得会引起美国公众的注意，而参议院的辩论却常常会成为传播媒介的头号新闻。美国总统威尔逊说过，“因为参众两院之间确实存在着一种默契，因而几乎不可能存在旷日持久的对立。严重的对立是不会发生的。”这也是美国两院制长期稳定的一个“秘密”。一院制【概述】指议会只拥有一个议院并由它行使议会全部职权的制度。其逻辑是，如果两院意见一致，其中一院必属多余，如果两院意见分歧，必有一院不能代表公意因而不应设立。【理论依据】卢梭的公意理论。观点是，主权是公意的运用，公意是不能分割的，实行两院制势必导致国家主权的分裂。【优点】行动敏捷、机构简化、容易通过法案、避免浪费人力财力。代议机关的内部组织 议长【界定】议长是议会的主持人和议会的对外代表，是议会组织结构的核心要件。【产生方式】下院议长一般由多数党提名选举产生； 上院议长上院选举产生（法国）； 政府高级官员兼任（美国、英国）； 国家元首任命。【基本职权】作为议会主持人，议长要决定议事日程，向各委员会分派所要审议的法案，主持议会辩论，宣布停止质询和议会休会，根据国家元首、政府内阁或一定人数的议员的建议召开特别会议，主持议会各种议事规则的制定及保证其执行，等等。 委员会【产生背景】随着议会规模的不断扩大，传统的议事和决策方式日益捉襟见肘，不敷实用；随着社会经济的空前发展，议会立法的复杂性、专业性和规范性程度就越来越强。议会的实际工作和正常运转不得不日益依赖于有专业知识和技术的专家，议会委员会制度就是适应这种社会经济政治需要和专业化分工的产物。【界定及分类】委员会常设委员会临时委员会专门委员会非专门委员会委员会议会中承担专门性工作的组织。通常被称为“行动中的国会”。议会委员会一般通过选举、推选或选派方式进行，人员数大致与各党派在议会中的力量对比相一致。常设委员会拥有长期职责和制度化的角色。 专门委员会与某一相应的政府部门的活动有关，职权范围也与对应的政府部门的职责保持一致。 非专门委员会指无专门职权的委员会，它可以审议任何议案。特别委员会是为了特定目的而设立的，任务结束时即可解散，其作用是在议会会议期间，按照议院的决议就某一专门议题或案件进行审理和调查。委员会组织作为商议和协商性论坛及决策机构，由于议会立法专业化的特征，委员会制度越来越被描述为议会的权力议堂和立法过程的真正中心；委员会日益成为各党派讨价还价，进行政治斗争的场所。议会各院是为讨论设置的，而委员会是为了工作而设置的。【功能】委员会可以细致地考虑立法措施和财政提案，不仅有助于减轻议院的立法负担，而且能做更彻底、更准确的审查。这一任务通常由常设委员会承担；委员会可为审查政府行政和监督行政权的行使而设置。此类委员会须为常设和专业性机构；特别委员会可以调查公众关注的事情。【优点】使多种观点、意见和利益都有代表；提供机会进行更充分、长期和详细的辩论；限制反对意见的范围，以便更有效率和迅速地作出决定；使工作分工成为可能，促进专门技能和专业知识的积累。【缺点】很容易被其设立者和参与成员操纵；使主席得以在协商的幌子下主导议事项，导致集权；缩小了纳入政策考量的观点和利益的范围；使成员同原属的较大组织分离，造成虚假的代表性。 议会党团【界定】议会党团起源于英国，是指一些国家议会内属于同一政党或属于几个政党的政治倾向相同的议员组成的团体。是政党在议会中进行活动的重要的领导者和组织者，代表本阶级、阶层或集团的利益，在议会中采取统一步调。有些国家，各政党主要通过各自的议会党团对议会施加影响。最高决策机构是议会党团全体会议。【主要特点】它们是经由选举获胜进入政治体制的，通常每隔几年就要接受一次重新确定其地位的考验；进入体制后，它们构成议会政治的基本单位，成为政治体制组织结构的一部分，一切活动必须遵循体制内的规则进行；它们必须通过立法程序才能使本党的政策转变为国家的法律。【主要任务】观察议会内的政治发展形势；向本议会党团提供议案和各种动议、建议；统一本党议员的思想和行动；组织指挥本议会党团在议会的活动；参与领导议会的事务。【对政党结构的影响】：议会党团是议会政治和政党政治相结合的产物，它的出现改变了政党的结构，政党除了分成体制内政党和体制外政党外，一个体制内政党还可以分为体制内组织和体制外组织。两者的关系有如下类型：体制内组织领导体制外组织议会党团的领袖即是党的领袖，议会党团决定即全党决定。如：英国保守党和工党。体制外组织领导体制内组织党的领袖不一定是议会党团的领袖，议会党团按照党的中央组织的决定行事。如：德国社会民主党。体制内组织与体制外组织除有关选举事务外，基本上没有什么联系，如：美国的共和党和民主党。代议机关的职权立法权【概述】立法权，即制定和修改法律的权力，包括立法创议权、通过法案权、修正权。是议会的传统权力和首要权力。二战前绝大多数国家对议会的立法范围是不加限制的，但随着战后行政集权的发展，议会的立法功能受到削弱，立法范围也有一定缩小和限制。阻挠投票在法国第五共和国的宪法中规定“在议会两院的议程中，应按照政府所规定的次序，优先讨论政府所提出的法律草案和经政府同意的法律提案。”据此，在议会辩论政府提出的法案时，政府如果认为不利可以中断辩论，要求立即就法案全部或部分内容进行表决，称为“阻挠投票”，表明了议会传统的立法权力日益受到限制的趋势。2.监督权倒阁权【定义】在实行议会内阁制的国家中，政府（内阁）的存在是以议会的信任为条件的，如果议会不同意政府的施政方针，拒绝通过政府的政策、政府的组成、政府的财政议案或其他重要议案，即意味着议会不信任政府（议会也可以正式通过对政府的不信任案），此时政府或集体辞职或提请国家元首下令解散议会，重新大选，由新议会决定政府的去留。这是议会对政府最重要的监督权，即“倒阁权”。【作用】理论上讲，倒阁权是为了阻止政府“专横”的一项宪政机制，它要求政府必须对议会负责，即政府在推行政策时必须同议会多数保持一致。但是有时执政党常常玩弄此术，以对人民负责为由，选择有利时机提出解散议会的请求，提前进行大选，以获得多数，保持其执政地位。20世纪60年代后，为保持证据稳定，许多国家对倒阁权的运用做了限制。质询权 实行议会制的国家的议员对政府首脑和政府成员所主管的事务和政策提出口头或书面询问，要求对方给予答复的权力。政府对议员的质询不能拒绝答复。质询一般不以决议的形式提出，也不进行表决。英国是世界上最早实行质询制度的国家。【评价】在行政集权趋势日盛的今天，质询权是一种能够在一定程度上满足民众知情权的、制约政府和促进政策贯彻落实的比较简便易行的议会监督形式。但是它在议会政治中又常常被用作是政党斗争的武器，这又使它打上了鲜明的政治化烙印。3.财政监督权即财政权，“管理国库的权力”，由议会掌握的关于国家收支的权力。主要内容是批准政府提出的财政预算和决算。按规定，政府每年的总收入、总支出都要事先得到议会的批准，支出的分配细目也须得到议会的同意。【分类】：预算政府预先编制出某一财政年度政府收入和支出数额的方案，提交议会审议通过。决算预算的同时对上一财政年度内政的收入和支出的数额做出总结，并向议会报告。4.调查权【界定】指议会对政府行为进行调查并有权得到证言和有关记录的权力。多数国家对调查权并无成文法律规定，只是一种传统习惯型权力。议会调查权一般包括：围绕行使立法权进行的调查、选举调查、针对有关行政部门违法行为嫌疑的政治调查、涉及国家机关侵犯公民权利问题的调查。议会调查权的大小，取决于议会在该国的法律地位。【评价】议会立法权的自然引申。为了能够制定完善的法律，议会必须进行调查，以获得足够多情报；议会监督权的重要体现。直接针对政府，揭露政府的错误或滥用职权，对政府官员形成压力。5.弹劾权弹劾（impeachment）是议会控告违法失职的政府首脑、高级行政官员或高级司法官员并追究其法律责任的一种司法程序。弹劾分提出、追诉、审判三个阶段。其行使是慎重的。弹劾制度起源于英国，体现了议会以法律形式限制封建专制王权，进而要求国家行政官员不仅向国王负责而且必须向议会负责的君主立宪原则。在现代实行议会内阁制的国家中，对政府内阁成员的渎职、违法行为不再使用弹劾手段，如果仍保留这一制度，其针对的知识其他高级官员。今天，弹劾权主要运用于总统制国家。因为总统制国家中的议会和总统均由选民选出，均各自对选民和宪法负责，因此，议会要制裁总统或其他高级行政官员可资利用的手段就只是诉诸弹劾。需要注意的是，弹劾案所指的是追究政府官员的司法责任；而不信任案所指的是追究政府内阁的政治责任。典型：美国美国内阁制国家的议会倒阁权，即不能因政治原因迫使总统或政府辞职，但是国会有弹劾权，即有权对有犯罪或严重失职行为的包括总统、联邦法官、政府部长在内的联邦文职官员进行弹劾。弹劾对象是个人，与整个政府无涉。议会政治危机英国著名政治学者布赖斯最早提出了“议会政治危机论”。【产生原因】源于资本自身的逻辑：随着自由资本主义向垄断资本主义的演变，国家干预和管理社会经济事务的职能不断扩大，议会的传统权力和对政府的监督作用相对削弱，议会代表人民行使主权的权威性日趋下降；根本原因：在现代社会条件下，科学技术高度发达，社会化大生产日趋复杂，政府只管“法律和秩序”的时代一去不复返了。今天的西方国家，议会传统的决策模式“提案辩论表决”已不能适应瞬息万变的国际形势、尖锐复杂的国内矛盾和高度复杂化的社会