公共选择理论2.doc

(编写者：河北经贸大学财政系石丁)第十二章财政决策本章学习目的和要求：通过本章的学习，应掌握财政决策的概念及特点，不同财政决策体制的运作方式；清楚公共选择理论研究的主题是什么；了解和把握公共选择理论是如何对西方民主决策机制进行分析的，都得出了哪些重要的结论；搞清公共选择理论对我国财政决策机制的改革和完善有哪些启发性的思路和借鉴意义。12.1财政决策概述12.1.1财政决策的概念与分类财政决策（Public Finance Decisionmaking）是指为实现财政的职能，由财政决策主体按一定的决策程序在财政政策、财政制度、财政计划、行动方案和保证措施等方面做出的决定和选择。它是政府公共决策的重要组成部分。财政决策既是财政管理的起点，又贯穿于财政管理过程的始终。从一个孤立的管理过程来看，财政管理过程可分为决策制定、决策实施以及效果评估等环节。财政决策只是这一过程的起点，实际上不仅如此，财政管理的其它环节也都包含着决策的活动。例如，财政计划制定以后就要组织实施，而实施的过程中，如何解决实施中存在的问题也必须随时作出决策，一旦发生偏离预定决策的情况或证明决策存在失误时，还要及时决策予以纠正或修改。因此，财政管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程。正如决策理论创始人赫伯特A西蒙所说“管理就是决策”。这也说明了财政决策质量的高低，将对实现政府财政工作目标产生根本性影响。在财政管理活动中，要进行各种各样的决策，因此，可以从不同角度对财政决策进行分类。按财政决策所涉及的范围，可分为宏观决策与微观决策。关系到整个国民经济的决策，如国家预算的确定，税制的建立和调整，重大支出项目的确定等，都属宏观决策。只涉及个别地区和单位经济利益的财政决策，属于微观决策。例如只对某一地区的经济和社会发展产生影响的财政支出项目的确定，对某一国有企业提供财政补贴的决定，就是微观决策。由于宏观决策具有战略性，涉及国民经济全局，所以要求微观决策必须服从于宏观决策，正确的微观决策是实现宏观决策的基础。按财政决策的形式，可分为程序性决策与非程序性决策。如果决策的问题属于例行的，经常重复发生的，可按事先规定的程序进行决策，这叫程序性决策。作出程序性决策需要按法定的标准化、规范化程序来进行，也可启动法定的特别程序。如果决策的问题无法（或无需）利用既定的程序进行决策，称为非程序性决策。这类决策更多地由决策者根据经验和才智进行决策。按财政决策机制的不同，可分为集中决策机制、直接民主决策机制和间接民主决策机制。集中决策机制，是指由某个人或某些人代替公众进行决策，其他人没有决策权力。直接民主决策机制，是指财政决策通过所有选民每人一票表决的方式来直接决定，每一合法选民的决策权力相等，通常是获得多数选民支持的决策方案被采纳。间接民主决策机制，是指由全体选民通过投票选出一定数量的代表。再由这些代表来代替全体选民按决策程序作出决策。12.1.2财政决策的特点在市场经济条件下，存在着两种基本的决策类型，一种是市场决策；另一种是非市场决策（即公共决策）。财政决策作为一种重要的公共决策，与市场决策相比，具有以下特点：1、市场决策具有自愿性，而财政决策具有一定的强制性。在市场上，企业按供求关系决定生产什么、如何生产和为谁生产；消费者则根据自己的偏好和收入状况，按照市场程序，用货币作为选票来决定自己所需要的私人物品的数量。而财政决策则通过政治程序决定资源在不同公共物品之间的配置。财政决策的结果往往是既有拥护者，也有反对者，政府总是不可避免地要牺牲一部分人的利益来满足另一部分人的利益。财政决策一旦做出，无论赞成与否，都必须接受并承担规定的税收份额，从而使财政决策的结果具有了一定的强制性。2、市场决策依据个人偏好，财政决策则依据社会偏好。在市场上，每一项决策都只取决于分散的生产者和消费者的个人偏好。而对财政决策来说，由于不同的人对公共物品的偏好是不同的，政府要按一定的政治程序和规则将不同的个人偏好集合并加总成社会偏好，进而做出关于公共物品供给的财政决策。但这种财政决策所依据的社会偏好可能并不反映或符合所有的个人偏好。3、市场决策通过竞争的市场机制实现决策者利益的最大化，财政决策则需通过科学民主的政治决策机制保证其决策有利于社会利益最大化。4、市场决策中，据以决策的个人偏好的表达工具是货币选票，由于人们的收入不同，因而投票权大小不一，这造成了市场决策权力分配的不平等。在财政决策中，据以决策的社会偏好的表达工具是政治选票，通行的是一人一票制，从理论上说，这种决策权力的分配是平等的，从而有利于做出矫正市场不平等的收入分配的决策。5、市场决策具有自主性，而财政决策易受到利益集团的干扰。生产者和消费者在市场上做出决策，一般是不受决策者利益以外的因素干扰的。而财政决策则难以完全按选民集合的社会偏好来做出，一些有良好组织的利益集团会利用财政决策程序的缺陷，采取相应行动，使其从财政决策中获得更多利益，无疑，这同时也就损害了其他社会公众的利益。12.2财政决策体制财政决策体制是国家为了有效处理财政事务，对决策权力进行分配，并确定决策程序、规则、方式的根本制度。由于财政决策是通过政治程序做出的，因此财政决策体制实质上就是政治决策体制。财政决策体制不是自然生成的，而是人们设计的产物，但这种设计要受到一定历史条件下政治、经济、社会、文化等诸多因素的影响和制约。人们设计不同的财政决策体制，其目的无非是为了使决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策效果更加满意。为此，有必要了解和比较一下不同类型的财政决策体制。人类现存的政治决策体制主要有人民代表大会制、议会制、独裁制三种类型，本节将只介绍前两种。12.2.1人民代表大会制财政决策体制人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同三权分立基础上的西方议会制有本质区别，也不同于原苏联的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策体制。民主集中制是一种在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的决策体制，同时，它也是一种决策原则和方式。这种体制体现了现代民主决策体制的基本精神，符合现代民主决策体制的一般要求。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。我国人民代表大会拥有四大职权：一是制宪和立法权；二是人事选举、决策和罢免权；三是监督权；四是重大问题决定权。因此，人民代表大会是最高决策机构。我国国家预算的最终决策权，税收制度决策权等重大财政决策权力都属于人民代表大会。人民代表大会制主要包括以下方面的内容：第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，并由它罢免；第四，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性原则；第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。在人民代表大会制中，全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系，选举指导关系和工作联系关系。由于全国人民代表大会及其常委会集中代表全国人民的利益和意志，因此，全国人民代表大会及其常委会制定的法律具有最高的法律效力，地方必须服从中央。我国的人民代表大会制度也是一种代议民主决策体制，但与“三权分立”的议会制不同，人民代表大会制实行“议行合一”。国家行政机关由人民代表大会产生，并向它负责，人大代表同时也可以是政府成员。人民代表大会制还有一个重要特点，就是中国共产党对国家事务实施领导。党在人民代表大会制中的领导作用，主要体现在：（1）国家的一切重大问题，都是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；（2）党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。因此，党的决策制度在我国的公共决策（包括财政决策）体制中具有重要作用。作为对人民代表大会制的重要补充，我国还实行政治协商会议制，各民主党派在中国共产党的领导下行使参政议政的权力，对政府公共政策的决策发挥着影响。从我国国家预算决策权力的具体划分来看，按国家预算法的有关规定，各级人民代表大会的主要职权是：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（对本级人大常委会做出的决定而言）。各级人大常委会的主要职权是：预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；根据授权对决算进行审批；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（对本级政府和下一级人民代表大会做出的决定而言）。各级政府的职权是：预算管理体制具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算执行的组织和监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（对本级政府各部门和下级政府做出的决定而言）。从我国税法决策权力的划分来看，按宪法和有关法律的规定，全国人民代表大会及其常委会有权颁布全国性的重要的税收法律；国务院根据全国人大常委会的授权，有权颁布全国性的税收法规；财政部根据国务院授权颁布全国性的税收法规的实施细则，制定税收规章，发布税收指示；国家税务总局可以根据国务院授权制定税收法规的实施细则，解释税收法律、法规。目前我国税收立法权和解释权是高度集中于中央的，地方权力很小，从改革方向上说，地方应获得因地制宜地制定地方性税收法规的权力。人民代表大会制的财政决策体制由于是按民主集中制原则建立的，而民主集中制要求在决策时必须坚持调查研究、实事求是的思想路线和从群众中来、到群众中去的群众路线，集中和吸收广大人民群众的意愿和智慧，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”的规则做出最终决策，因而可以有效地避免一般代议民主制的一些局限性，更真实地反映广大人民群众的利益和要求，并减少因议而不决，长期讨价还价产生的过高决策成本，提高财政决策效率。因此，人民代表大会制适合我国国情，在财政决策方面，是一种最合理、最便利和最有效的决策体制。12.2.2议会制财政决策体制议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。议会制是指由公民选出能代表自己意愿的议员，然后由议员在议会上进行讨论和投票，来做出决策的体制。现代议会制起源于英国的“等级代表会议”。从14世纪开始，等级代表会议逐渐演化为代表大贵族、大僧侣的贵族院和代表资产阶级、新贵族的平民院，并且等级代表会议也渐渐演化为立法机构。1689年和1701年，英国分别颁布了权利法案和王位继承法，正式确定议会为英国最高立法机关，享有立法权。此后，随着资产阶级民主革命的进展，议会制在欧美国家得到了普及。当今议会制主要是一院制与两院制。现代西方国家的议会制度大多按三权分立的组织原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表现尤为突出。因而行政权在一定程度上侵蚀了立法权，相当部分的公共政策（包括财政政策）不是由议会而是由行政机关制定的。20世纪以来，由于西方国家政府职能的发展，有越来越多的社会公共事务被纳入了政府的调控之中，从而形成兼有立法、行政机关决策特点的决策制度。议会制存在如下几种基本形式：1、总统议会制。以美国最为典型。主要特点有：第一，总统作为国家元首和政府首脑，对一切行政事务有决断权，不受议会约束；第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；第三，政府由总统组织，政府成员不能同时兼任议会议员，不得参与议会议案表决；第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；第五，总统对议会通过的政策法案有否决权，议会通过的政策法案要经总统签署方才生效；第六，总统隶属的政党未必就是议会的多数党；第七，总统的某些决策权受议会制约，如美国总统享有充分的外交权，但在与外国缔结条约时，须经参议院三分之二多数的议员赞同才能生效。实行总统议会制决策体制的除美国外，还有芬兰、法国、俄罗斯、墨西哥、阿根廷等国家。当然，具体国家的决策体制还略有不同，如在法国，总统有权解散议会，政府总理对议会负责，带有一些内阁议会制的特点。2、内阁议会制。这种决策体制的主要特点是：第一，国家行政权属于内阁，总统或元首是“虚位”的；第二，议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；第三，国家元首颁布的法令，须先经内阁总理签署同意；第四，内阁所做的重大决策，必须取得议会多数支持；第五，议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请总统解散议会；第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成。实行内阁议会制决策体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。3、委员会议会制。这种决策体制的主要特点是：第一，议会至上，议会不仅具有立法权，而且具有行政权；第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询，第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；第四，委员会所做出的决策，须经委员会集体讨论通过；第五，委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的；第六，委员会委员的选任不受党派关系约束。实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。实行议会制决策体制的国家，大都在宪法中认可“全民公决”这一决策方式。但由于这种方式决策成本太高，因此在一些人少地小的国家必要时尚行得通，而像美国这样的大国则会存在较大困难。据美国学者艾伦李帕特（Arend Liphart Liphart）对21个西方国家从1945年至1980年“全民公决”的次数统计，结果是瑞士169次为最高，其次是澳大利亚18次，新西兰17次，美国、加拿大、德国、日本等皆为零次。在西方国家，重要的财政决策权都由议会掌握，其主要的内容是审查批准国家预算法案和税收法案。议会通过的预算案和税收法案具有法律效力，大体上的程序跟行使一般立法权是相同的，但由于财政法案特别是预算案有一定的特殊性，法律往往对议会行使财政决策权加以某些特定的限制，使其具有某些与一般立法权不同之处。从提案权来看。一般立法，普通议员可以提出方案，而预算案则不同。在内阁制国家，预算案只能经内阁讨论决定后以内阁名义提出，属于重要之议案。如果议会不批准内阁所提交的预算，在宪法惯例上视为通过对内阁的不信任案，内阁必须集体辞职或者提前解散议会。在总统制国家，预算案法律上由议会提出。美国的做法是由国会自行制定预算案，但总统必须向国会提出下一财政年度的预算咨文。因此，国会制定预算只是法律上的形式，真正提出预算案的还是行政部门。这是因为行政部门实际从事预算管理工作，更了解国家的财政状况和财政需求，故由行政部门提出预算案应是一种合理的做法。由于财政法案关系重大，在实行两院制的西方国家，财政决策权有不同的分工。如美国，预算案必须先在众议院提出并讨论通过，参议院则具有修正、变更、补充之权。美国宪法第7条1款还规定：“征税法案应由众议院提出，但参议院得提出修正案或表示赞同，像对其他法案一样。”日本的情况亦相类似。预算案必须先在众议院提出，如果参议院对预算案做出与众议院不同之决议，而举行两院会议仍不能协调时，如果参议院接到众议院的预算案而在30日内不做出决议，即被认为预算案已获通过。一般说来，众议院（下院）在财政决策中发挥着更多的作用，而参议院（上院）往往被看作是议会制决策体制中的谨慎角色，负责对即将出台的决策做最后的“冷处理”。为保证国家财政收支平衡，法律往往还规定议会在审查预算案的时候，不得做出增加政府支出或者减少政府收入的修改。其实等于对议会的决策权做了限制。最典型的如法国，法国宪法第40条规定：“议会议员所提出的提案和修正案，如其后果将减少国家收入或将加重国家负担，均不得成立。”意大利也有类似的规定。也有的国家只限制其中一项，如可以提出增加支出的动议，但不得提出减少收入的动议；或者只能提出减少收入的动议而不得提出增加支出的动议，等等。尽管议会制决策体制作为对封建王权专制的否定而在历史舞台上享有崇高声誉，但其“民主”精神在实际运作中却不易真正实现，而根本原因就在于它无法超越资产阶级统治的政治樊篱，民意经常被资产阶级政党和特殊利益集团的意志所代替。西方学者还从“技术”的角度分析了这种决策体制存在的弊端，我们将在下一节介绍这些相关理论，即“公共选择理论”。相信读者会因此对西方议会制决策体制有更深入的认识。12.3公共选择理论及其启示与借鉴12.3.1什么是公共选择理论公共选择理论（Public Choice Theory）是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。公共选择理论的代表人物詹姆斯布坎南说：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”丹尼斯缪勒（Dennis CMueller）的定义常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。”保罗萨缪尔森和威廉诺德豪斯在他们合著的流行教科书经济学中的定义是：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”通过这些定义，我们不难对公共选择理论及其研究的主题有一个概要的了解。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的；这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。公共选择理论试图把人的行为的两个方面重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两个方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。公共选择理论产生于20世纪40年代末，60年代末70年代初形成一种学术思潮。公共选择理论的基本原理和理论框架是在20世纪五六十年代形成的。英国经济学家邓肯布莱克（Duncan Black,19081991）被尊为“公共选择理论之父”，他于1948年发表的论集体决策原理一文（载政治经济学杂志1948年2月号），为公共选择理论奠定了基础。他在1958年出版的委员会和选举理论被认为是公共选择理论的代表作。公共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯布坎南（James M Buchanan,1919）。布坎南是从20世纪50年代开始从事公共选择理论研究的，他发表的第一篇专门研究公共选择的文章是社会选择、民主政治与自由市场（载政治经济学杂志第62期，1954年4月号）。布坎南与戈登塔洛克（Gordon Tullock,1922）二人合著的同意的计算立宪民主的逻辑基础被认为是公共选择理论的经典著作。布坎南因在公共选择理论方面的建树，尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得1986年度诺贝尔经济学奖。此外，著名经济学家阿罗（KJArrow）和唐斯（ADowns）对公共选择理论的建立和发展也做出了重要贡献。12.3.2直接民主决策机制的分析直接民主决策机制是指公民直接投票，参与公共决策，并以投票结果作为最终选择的一种决策制度。按投票获胜的规则不同，直接民主决策机制又可分为一致同意规则和多数票规则。一致同意规则是指一项决策，须经全体投票人一致赞同或没有任何人反对，才能获得通过的一种投票规则。该规则实行的是一票否决制，根据这个规则做出的集体决策，可以满足所有投票人的偏好，因此，一致同意规则可以达到帕累托最优状态，这一点已经由维克塞尔（Wicksell）和林达尔（Lindahl）提出的维林模型得以证明。但在实际中，一致同意规则由于一些明显的缺点而难于被普遍使用，这些缺点是：（1）决策成本太高。有人曾证明，在三个人的场合一致同意就难以达成决策，在成千上万人的社会就更加困难。（2）这一规则要求人们在投票时能真实表达自己的偏好（如希望的公共物品数量及自己愿承担的税收份额），而由于公共决策利益分享的特殊性，投票者会采取策略行为隐瞒自己的真实偏好，以使自己获得更大利益而承担较少的成本。在多数投票者持有这种动机时，将使决策无法达成。（3）这一规则会被某些不良用心的人利用，从而造成少数人的苛政。因为任何一个人都有否决权，不良用心的人会借此敲诈那些极想使表决议案通过的人，以获得好处。基于此，一致同意规则只有在较小范围的公共决策活动中才是适宜的。多数票规则是指一项决策须经半数以上投票人赞成才能获得通过的一种投票规则。多数票规则又分为简单多数票规则和合格多数票规则。按照简单多数票规则，只要赞成票超过1/2，议案或决策就可以通过。按照合格多数票规则，赞成票必须高于半数以上的相当大的比例，议案才能获得通过。这种合格多数票规则又可以分为2/3多数制，3/4多数制，4/5多数制等。简单多数票规则最为基本和常用，实践中到底使用哪种具体的投票规则，通常视被表决议案的重要性而定。多数票规则能在较大程度上克服一致同意规则的缺点，那么，它是否是理想且无懈可击的一种规则呢？下面对此进行分析。1、投票悖论与阿罗不可能定理我们先通过例子来说明投票悖论。假定有三个选民甲、乙、丙，每人要共同面临A、B、C三种选择方案，A代表高水平的财政支出方案，B代表中等水平的财政支出方案，C代表低水平的财政支出方案。每个人的偏好顺序由表121表示。表121选民个人偏好顺序排列表（1） 排序选民第一选择第二选择第三选择选民甲ABC选民乙BCA选民丙CAB按多数票规则由三个人对三个方案进行两两投票表决，看能否排出一个稳定的集体偏好顺序来。先就A与B表决，选民甲和选民丙认为A好于B，选民乙认为B好于A，A与B的表决结果为21，A获胜。再就A与C表决，道理同上，A与C的表决结果为12，C获胜。至此，如果集体偏好具有传递性，C将最终获胜，偏好顺序为CAB（“”表示排序上优先于）。但如果再就C与B表决，选民甲和乙认为B好于C，选民丙认为C好于B，表决结果B胜C，集体偏好顺序为CABC，出现了投票循环现象，投票结果不具有传递性和稳定性。这种在多数票规则下，投票可能不具有稳定一致的均衡结果的现象，被称为投票悖论（Paradox of Voting）。由于早在18世纪80年代，法国社会学家孔多塞和数学家博尔塔就发现了这一现象，因此也被称为孔多塞悖论（Condorcets Paradox）。那么，是否可以在投票程序上通过某种“技术”性的改变来消除投票悖论呢？为此我们引入淘汰制，即两两表决中获胜的方案才可继续参与表决，而未获胜的方案则淘汰出局，不再参与表决。如上例，A与B先表决，A胜B，则B被淘汰；A再与C继续对决，C胜A，表决结束。其结果C最终获胜，且是稳定和唯一的。但是，我们会发现，如果改变投票程序，比如先让B与C进行表决，胜者再与A对决，则会出现A最终获胜的结局。这时尽管选民的个人偏好没有任何的改变，表决结果也是唯一的，但结局却和前面不一样了。由此可见，在淘汰制的直接民主决策机制下，虽然消除了投票悖论，但投票的结果依赖于投票程序，投票程序的改变将直接影响到决策结果。这就又出现了问题，如何在不违背民主宗旨的前提下来确定投票程序呢？能有效保证投票程序不被人为操纵吗？遗憾的是，这些问题几乎无法被理想地加以解决。这就是多数票决策规则面临的困境。经济学家阿罗经过研究并用数学方法证明，不存在一种既满足民主制度的一切要求，又能把已知的各种个人偏好顺序总合为统一的社会偏好顺序的政治机制或集体决策规则。这就是著名的阿罗不可能定理（Arrows Impossibility Theorem）。2、单峰偏好与中间投票人定理阿罗不可能定理的结论尽管是悲观的，但仍然没有使人们停止在消除投票悖论、寻找更好的投票规则方面的探索。早在1958年，针对投票悖论，邓肯布莱克在他的委员会和选举理论一书中提出，通过适当限制个人偏好以适应某种特殊模式，则多数票规则很可能会产生一种均衡的投票结果。这种由布莱克强加给个人偏好的特殊模式就是这些个人具有单峰偏好（SinglePeaked Preferences）。所谓单峰偏好，是指个人在一组按某种标准（如数量大小）排列的备选方案中，有一个最为偏好的方案，而从这个方案向任何方面的游离，其偏好程度或效用都是递减的。如果一个人具有双峰或多峰偏好，则他从最为偏好的方案游离开，其偏好程度或效用会下降，但之后会再上升。布莱克进一步指出，虽然对同一组方案各个投票人的单峰偏好的形状可能是不一致的，但只要是单峰型的，简单多数票规则一定可以产生出唯一的均衡解。也就是说，如果所有的投票者的偏好都是单峰型的，则不会出现投票悖论。我们可用下面的例子来说明布莱克的这一理论。将上一个例子中选民丙的个人偏好顺序作一些调整，调整后的结果见表122表122选民个人偏好顺序排列表（2） 排序选民第一选择第二选择第三选择选民甲ABC选民乙BCA选民丙CBA按多数票规则对A、B、C三个方案进行两两表决，在A与B的表决中，B胜A；在A与C的表决中，C胜A；在B与C的表决中，B胜C。表决的最终结果是唯一的，且具有传递性，显示出的集体偏好顺序为BCA。我们再将表121和表122分别用坐标图表示，以观察一下不同偏好的“峰”型。图121表示表121的个人偏好结构，而图122表示表122的个人偏好结构。两个图的区别在于，在图121中，甲、乙两个选民的偏好线是单峰型的，选民丙的偏好线是双峰型的，导致了投票悖论的出现；而在图122中，三个选民甲、乙、丙的偏好线都是单峰型的，其投票结果是唯一和稳定的。这就验证了单峰偏好理论。将个人偏好限定为单峰偏好在理论上是完全可以的，但在实际中却行不通，因为这违背了“民主”的基本要求（无限制选择），因此，是否能有效消除投票悖论，还要取决于单峰偏好在多大程度上存在。布莱克认为，在大多数场合，个人的偏好结构会呈现出单峰型，特别是投票者面临一维选择时（如一种公共物品的不同数量的选择）更是如此。顺便说明一下，投票悖论只在备选方案超过两个时才会发生，在只有一个或两个备选方案时，则不会出现投票悖论。出现投票悖论的概率大小主要取决于备选方案的数量，并与其成正比。如果我们再仔细观察表122的资料，还会发现一个有趣的现象，在个人偏好都是单峰型的条件下，两两表决后，最终获胜的方案是B，而这正是中间投票人乙的第一偏好。所谓中间投票人是指这样一位投票者，他的偏好正是处于所有投票者的偏好的中点上，高于他偏好的物品数量的人和低于他偏好的物品数量的人正好相等。刚才我们谈到的有趣现象，实际上验证了中间投票人定理。正式提出中间投票人定理的是唐斯。他在1957年出版的民主的经济理论（An Economic Theory of Democracy,New York）中指出：如果在一个多数决策模型中，个人偏好都是单峰型的，则反映中间投票人意愿的那种政策会最终获胜，因为选择该政策不仅使中间投票人获益最大，也使其他人损失最小。中间投票人定理在单峰偏好理论的基础上又进了一步，它对多数票规则下，在消除了投票悖论后的投票结果方面做出了富有洞察力的预见，并为政党和政治家的竞选方案的选择提供了理论指导。3、偏好强度与投票交易在经济市场上，消费者是可以表示自己的偏好强度的，其方式是对自己喜欢的商品支付较高的价格或增加购买量。在政治市场上，多数票规则的缺陷之一是没有考虑每个人对不同表决方案的偏好强度，无论一个人对某种方案的偏好多么强烈，他也只能投一票。由多数票通过的方案或政策会损害少数人的利益，如果少数投反对票的人由于该方案或政策的实行所付出的成本大于多数投赞成票的人因此获得的利益，这时投票交易的产生就有了条件。假定一个社区有三个备选项目，分别是医院、幼儿园、图书馆。该社区有三个投票人，分别为选民甲、选民乙、选民丙，表123显示了每个项目对于每个投票人的效益（负号表示净损失）。表123投票交易可以增进福利项目投票者净效益之和选民甲选民乙选民丙医院200-55-5095幼儿园-30150-4080图书馆-120-65300115每一个项目都有总的净效益，如果全部通过，则该社区作为一个整体会获益。但是，如果每个项目单独表决，按多数票规则，都会被否决，即任何一个项目都无法立项建设。投票交易可解决这一难题。我们看一下选民甲与选民乙能否进行交易，假定两人互投赞成票，甲可获170单位的净效益，乙可获95单位的净效益，因此交易可以达成，使医院和幼儿园方案均获通过。同理，选民甲和选民丙也可达成交易，互投赞成票。最后，三个项目因为选民互投造成票均获通过，而这增加了社区的整体利益，是有效率的。当然，投票交易并非总能增加经济福利，在一定条件下，它也会损害经济福利。对于投票交易，经济学家一直存有争议。它的赞同者认为，与私人物品的商品交易会导致有效的私人品提供一样，通过投票交易，也会导致有效的公共物品提供。他们还强调，这种投票交易有可能显示偏好强度，从而建立一种稳定的均衡。而且，投票交易中的妥协对于民主体制的运作是必不可少的。与此同时，它的反对者认为，投票交易会让特殊利益集团获利，而这种获利不足以抵消由此产生的全部社会成本。此外，投票交易往往还是财政支出规模扩大与政府膨胀的原因之一。但不管怎样，从“技术”的角度，投票交易确实可以作为消除投票悖论的一种手段。12.3.3间接民主决策机制的分析间接民主决策机制是指不由公民直接投票进行公共决策，而是由他们投票选举出少数人作为代表，并授权这些代表按确定的政治程序做出公共决策的一种决策制度。它也被称为代议制民主决策机制。由于直接民主决策机制的复杂性和运行的高成本，使其不能成为经常使用的决策机制，在西方国家现实政治生活中，实际运行的主要是间接民主决策机制。前面我们对直接民主决策机制的分析，其内容是关于公共选择程序与规则的理论，属于公共选择理论中的投票理论，它分析的其实是一切民主投票方式中的一般性问题，其揭示的一般原理也适用于间接民主决策机制。此外，在间接民主决策机制中，还有一些特殊问题需要研究。我们知道，在间接民主决策机制中，有三类主要的决策参与者，即选民、政治家和官僚。他们的行为目标和特点将对决策结果产生重要影响，因此，了解和分析这些活跃在政治市场上的人们的行为方式，对把握间接民主决策机制的运行规律是非常必要的。这些分析构成了公共选择理论的另外一个重要方面，即关于政治行为的经济理论。由于篇幅的限制，在此只介绍一些结论性内容。1、选民行为目标和特点选民是政治市场上的需求者，在间接民主决策机制中，选民的主要任务就是选举他们的代表，他们在进行这些活动时的行为动机和目标与在经济市场上作为消费者时的行为动机和目标会有不同吗？公共选择理论是这样认为的：选民个人无论是作为消费者还是投票者，无论是在经济市场上还是在政治市场上，其行为动机和目标都是一致的，都是为了追求个人利益最大化，即都作为理性的经济人在进行经济活动或政治活动。这是公共选择理论一以贯之的基本假设。选民为什么要去投票？唐斯认为，选民是理性的，他参与投票的目的是为了通过参与政治获得预期效用的最大化。唐斯的这个观点后来被称为“理性投票人假设”。按理性投票人假设，选民的行为会有哪些特点呢？（1）某些选民会放弃投票权。公共决策结果是一种公共物品，这本身会诱发“免费搭车”行为。在投票的成本较高，个人对投票结果的影响又微乎其微的情况下，一些选民会理性地放弃投票权。但这样的选民一多，决策结果的可靠性就值得怀疑了。（2）某些有着共同利益的选民会结成特殊利益集团。与某些选民对投票和公共决策漠不关心相反，另有一些选民会积极参与投票和公共决策过程。因为公共决策的内容是具体的，总有一些决策项目和某些人的利益有着更密切的联系，如农产品补贴决策与农场主、武器购买决策与军火商等，这种与某一公共项目有密切利益关系并在公共决策中发挥重要作用的群体，我们称之为特殊利益集团。特殊利益集团形成后，他们会组织起来，游说国会、总统，使其做出有利于自己的决策。并非所有的共同利益者都能形成这里所说的特殊利益集团，一般说来，人数较少并通过集体行动可获得较大利益的选民团体易于结成特殊利益集团。其原因在于，这样的组织能有效解决成员过多产生的“免费搭车”问题。特殊利益集团及其活动常常是财政预算超支的一个重要原因。2、政治家行为目标和特点政治家和官僚是政治市场上的供给者。政治家由选民选举产生，其基本职责是代表选民进行决策，他们的身份如议员、总统或总理（首相）、州长等。同样的问题是，政治家是否会始终真正代表选民的利益，他们的行为动机和目标是为了使公共利益最大化吗？对此，公共选择理论给出了否定的答案。并认为，政治家也是理性的经济人，他和消费者、生产者具有同样的行为动机，即追求自身利益的最大化，其具体目标是当选或连任，也可说是争取选票最大化。在这一假设前提下，政治家的行为具有如下特点：（1）政治家在竞选时会宣布一些最能被“中间投票人”接受的政策主张。因为这样做符合“中间投票人定理”，易于获得多数人的选票。但中间投票人的偏好最易被任意解释或引导，这往往使竞选者拿出一些含糊不清、相互接近的政策来蒙蔽选民，反正先当选再说。而一个原本就含糊不清的政策，其实施的效果可想而知。（2）在收入政策方面，政治家更多地倾向于用发行公债来代替税收。一般来说，增税容易引起选民的不满，在公共决策中可阻力较大；而公债的偿还是未来的事情，甚至可通过借新债还旧债的方式将负担不断推移到更远的将来，比较容易被现在的选民所接受，进而赢得选票。（3）在支出政策方面，政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围。之所以这样做，一是有利于获得和不同支出项目相关联的特殊利益集团的支持；二是钱多好办事，可以突出政绩；三是受到具有信息优势的官僚影响，官僚们是希望扩大本部门支出的。政治家的这种经济人动机及行为在现实的经济生活中将使公债规模和政府支出规模不断扩大，并将引发宏观失调、通货膨胀、经济运行效率低下等许多问题。3、官僚行为目标与特点官僚是由政治家聘任来执行和实施决策的人。官僚的存在是政府能连续运作的必要条件，官僚掌握着管理技能与专业知识，而且他们在政府中的任期比政治家要长，没有他们，政府的工作将无法保持连续性和稳定性。在公共选择理论看来，官僚的行为动机同样是追求自身利益的最大化，具体体现为追求高薪、晋升、特权、恩惠等。而这些都是与财政预算的规模正相关的。因此，尼斯卡宁（Niskanen）得出结论说，官僚们的目标是追求他预算的最大化。对官僚行为的认识需注意以下几点：（1）由政治家做出的决策是笼统的，甚至是含糊的，至于一个方案究竟按什么方式运行或实施，是掌握在官僚手中的，官僚总是有不同程度上的决策的权力。因此，官僚并非完全被动地执行政治家的决策，而是有一定的主动权。（2）由于政治家与官僚之间信息的严重不对称性，使得政治家在决策时不得不依赖于官僚的配合，从而使官僚能够对政治家的决策施加重要影响。（3）还是由于信息的不对称，尽管政治家可以对官僚的行为进行监督和约束，但其效果十分有限，这也许是政府行政效率低下的一个重要原因。12.3.4公共选择理论的启示和借鉴意义尽管我国与西方资本主义国家的政治制度不同，财政决策和运行的政治环境不同，但从公共决策体制来看，也有相似之处，即都属于代议制民主决策体制，因此，以西方代议制民主决策体制为研究对象的公共选择理论是可以并能够为我国财政决策机制的改革和完善提供借鉴的，它的一些分析思路和结论也为我们研究财政制度和决策管理问题提供了有益的启示。1、公共选择理论中的“经济人”假设，为我们的财政决策机制设计提供了富有启发性的思路。政治市场中的“经济人”假设在西方学者中也是有争议的。但从应用角度看，这一假设也许是最接近实际的假设，便于人们以此为依据制定出有效率的制度和政策。这一假设的引伸含义是，若要政治决策能符合公共利益最大化要求，就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，决策就可能偏离公共利益的轨道。我国的社会实践也证明，仅靠当事人的思想觉悟和道德约束，是难以形成理想的财政决策和有效的财政运行的。2、公共选择理论揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性，这对我们完善这一机制，实现有效的财政决策具有一定的借鉴意义。我们的政府是代表人民利益的，财政决策应当体现人民的意愿和要求，要做到这一点，仅凭决策者的良好愿望和优良素质是不够的，还必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时传达的机制，即公民的偏好显示机制。只有充分了解人民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论和参与，我们的决策才会符合人民的利益和要求。当前，亟待解决的是财政信息的透明度问题，要尽快建立规范、及时、准确的财