从村长选举制度和实态看中国的住民自治(下)——以四川省调查事例为中心.doc

从村长选举制度和实态看中国的住民自治(下)以四川省调查事例为中心4侯选人的确定 观察中国农村基层选举的制度内容，最为重要者首推候选人的确定过程。因为虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利，但实际上被选举权是受选民权力和信任委托之权利，代表选民意思的权利，明白表示一般选民和候选人处于不同的立场（注）。在此意义上，各地规定候选人资格与一般选民不同的事例屡见不鲜，而重庆市则于其规定第条限制村民委员会主任、副主任和委员的候选人资格是以政治性（坚持四项原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策及国家法律、法规者）为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加具有开拓进取精神和强大组织领导力，理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕的条件。此外，一部分地区规定有更具体地候选人要件者，如山西省洪桐县马牧乡除规定须有初中以上文化程度（高中毕业）、年龄（岁）之外，更列有计划生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等（注）。接着，是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看，提名权是选举权最重要的部分，提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此，提名方式亦与选举方式相同，混杂着各种不同的形态，其内容包括：村民直接提名；村民间接提名（即由村民代表会议或各户代表提名）；由组织提名；上述三者的混合形态。第类型的村民直接提名方式中，亦可分类为：村民个人独立进行提名；复数村民联名进行提名；村民小组提名、自我推举等。其次，复数村民联名进行提名者，其人数限制有从名以上（黑龙江、福建、陜西）到名（宁夏回族自治区）等各种规定。至于第类型由组织提名，则是行使提名权的主体并非从个别选民的立场，而是以社会业别或社会组织构造中的社会身分进行提名。其具体做法包括选举领导小组（四川省彭山县）、村党支部（山西省临汾县）和乡镇政府（湖南省）提名等。特别是此次调查的彭山县中，在前次改选选举时，村选举领导小组成立后立即召开会议，评议前届村民委员会中那些是可予连任的干部，再追加一些新的村民委员会候选人，从而做成第一次候选人名簿草案（参照彭山县青龙镇莲池村的事例）。然而，依此做成的候选人名簿只是第一次的名单，其后才是真正确定正式法定候选人的作业（此称为筛选）。至于候选人人数的精简过程，则是透过村民小组会议或村民代表会议的召开，再依下列各种方式决定最后名单。亦即，由村民选举领导小组确定正式候选人以预备选举，或是由村党支部确定正式候选人等方式。以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会，以前述第类型村民直接提名方式，提名名（其中名为主任候选人）为村民委员会成员，再以村民小组会议由此名单中选出名主任候选人及名委员候选人。其后，再以参加人数超过人的扩大村民会议，最终选出名主任候选人及名委员候选人并予以公布。此外，在眉山县尚义镇太宝村中，年月日的村民大会上由村民直接提名名主任候选人和余名委员候选人。其后，在该村召开的两次村民大会中，分别是先以举手选出名主任候选人和名委员候选人，再于其中压缩为名主任候选人和名委员候选人，并将其名单予以公布。该村于月日宣布：经日的公示期间后，将由这些候选人中选出最终人选。在月日选举大会当日，前述名候选人立于台上发表即席演说，再以无记名秘密投票方式确定当选者。当时该村创下的投票率。然而，亦有自始即压缩候选人人数的事例，彭溪镇蔡山村即是如此。该村于年月日的村民大会中，提名名候选人，并公告其为第一次候选名单，而月日召开的村民大会中，则将人数精简为名（主任名，委员名）。都市部的居民委员会由上述意义来，若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程，与都市部居民委员会的选举相比较，则更能呈现其民主性格。因为若与村民委员会的地位相评比，则在都市部即是居民委员会，若由制度性的规定来看，二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的中华人民共和国城市居民委员会组织法（年月于第七届全国人民代表大会常务委员会第次会议通过，全文共条）（注），其性格为居民自我管理、自我教育、自我服务（所谓的“三自”）的基层大众性自治组织（该组织法第二条）。与村民委员会完全相同地，该法规定居民委员会为实行三自的基层大众性自治组织，而居民委员会主任、副主任、委员的选出，亦是由居住地区的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之（注）。然而，在实态性机能的层面上，居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。在此次的调查中，笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等，并直接与各居民委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是：居民委员会干部以高龄者居多。因为重庆市居民委员选举办法第条规定居民委员会成员的候选条件中，在年龄方面原则上限制为岁以下，但实际上前述居民委员会主任均在七十岁以上。极端地说，居民委员会只能达到由啰唆的阿公阿婆组成邻里监视组织的作用。首先，可以想见的是并无任何担任居民委员会成员的管道。特别是与年轻人疏离的旧式组织，虽说是基层大众的自治组织，但实际上却是由象征旧体制的老干部和退职干部所独占，所谓的基层大众即是单指他们而已。因此，新组织条例虽认可居民委员会从事社区服务事业，而其结果是赋与委员会财产所有权，但显然现有居民委员会干部欠缺实施能力。具有此种企业家精神的人士，实际上是在居民委员会之外发挥自己的能力，而具备热心服务居民（重庆市居民委员会选举办法第条）资格要件的候选人，或许只能是退职干部、党员等所谓体现老人体制者。在此次调查的成都市南虹村居民委员会事例中，该村是在年月实施居民委员会选举。在公布名候选人之后，于选举当日下午时分至时之间，由名候选人向名选民发表“施政方针”演说，再由选民以无记名投票方式选出。此时，值得注意的是该委员会处理有关选举资格的内规中，将在职职工排除在外。当然，此项规定完全未曾规定于重庆市居民委员会选举办法内。此处浮现的是居民委员会与职场单位的关系。上述规定表示即使是居住于该居民委员会的居民，若属有职业者即不具有选举资格。因此，该居民委员会干部选举中排除有职者，而极为局限地仅以失业者、学生、儿童和高龄者为选出母体，结果居民委员会活动亦不得不偏离原本包含有职者在内广泛基层群众性自治组织的规定。于是，居民委员会遂只能由上述象征旧体制的老干部、退职干部扮演中心角色。相反地，居民委员会亦存在单位包办的事例。在此次的调查中，重庆市南坪街道后保西段居民委员会的前身，即是铁路局系统的重庆铁路工段宿舍。亦即，在南坪街道办事处的指导下，以往铁路工段居住地域，于年成立后保西段居民委员会，成为单位与居民委员会完全重叠的事例。因此，该地区居民均为铁道关系者而形成铁路一家，外来者在目前仍完全不存在。通常是由街道办事处（上级的最末端行政机关）支给居民委员会成员的津贴，在南坪街道后保西段居民委员会的情况中，却是由铁路局每月贴补元。附带一提的是，当询及居民委员会的岁出岁入情形时，成都市南虹村居民委员会干部答以并无正确帐册。然而，其总岁入为经营幼儿园每月元左右的收入和上级机关街道办事处的预算补助之合计，而支出则是主任每月元、副主任每月元、委员每月元的生活补助津贴，以及贫困户每月元的补助为主。此外，还有雇用警卫（检查外来可疑人物，显示治安状况相当恶化）费用为每月元。另一方面，重庆市后保西段居民委员会有铁路局的补贴和社区服务的收入，其总岁入约为万元规模；而桥北居民委员会则以商店、经营幼儿园的万元为居民委员会的岁入。还有，重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会（约户），在前次居民委员会主任改选选举（年月日）时，因居民委员会主任认为直接选举太麻烦而未实施，改由名居民小组长进行间接选举。实施农村基层选举的背景然则，何以中国仅在农村部实施受人瞩目的选举制度？虽然一般可举出几个要因，但其中最重要的是关于农村政治安定的重要性。这是由于中国已逐渐认识到农村是国家政治安定的泉源，亦是国家政治安定的威胁所在（注）。不仅是总人口的八成居住于农村部，亦认知农业做为基础产业的重要性，并且注意到经济改革的进展使都市农村的二元构造发生动摇。国家领导者的发言亦阐明此种问题意识。邓小平即于年指出为让中国从实际出发，我们非先解决农村问题不可。中国有八成的人口居住在农村，中国是否安定要看这八成人口是否安定。都市是不是能再美丽的问题，若欠缺农村的安定基础是绝无可能。（注）。此外，邓小平在年亦曾表示我们的改革开放先从经济面开始，先从农村开始。为什么说从农村开始呢？因为农村占人口的八成，如果农村不安定将造成政治局面全体不安定。如果农民不能脱离贫穷，我们国家就很难脱离贫穷。（注）。进入年代以后，中国更提升对三农（农业、农民、农村）问题的关心。在针对农村问题的中共第届八中全会上，中国更明白指出农业是经济发展、社会发展、国家自主的基础，农民农村问题终究是中国革命和建设的根本问题。自年以后，在两年多的极短期间内，中国召开三次农村工作会议，这是目前为止相当特异的召开频率。此点可看出当局对三农问题关心的程度。江泽民总书记在中央农村工作会议（年月日）上，特别指出农业与工业发展程度相异，以及农村居民与都市住民所得的差距，和其与发达地域的成长差距等问题点（注）。就结果而言，此时期是农民负担出现问题的时期，亦是传闻农民动乱发生的时期（注），故乃试图以村民委员会的村民自治，解除农民层的不满。亦即，面对眼前弛缓的农村控制，为强化党支部系列的基层干部，可以想见中国会以民政部为中心而提出扩大村民自治的主张。因为两项主张均是以上述农村的安定、繁荣为目标，无庸赘言地，我们在外部所评价的民主性问题，终究只是一种统治的手段而已。结语正如前头所述，此次极受限定的调查观察中，我们所得的印象是：若与都市居民委员会相比，农村村民委员会选举中民主自治更有制度性进展。其背景是因为农村形态呈现新风貌所致。随着村民委员会活动范围的扩大，使村民委员会主任职位直接与村民个别利害相关。亦即，村办企业（村营企业）不论其登记形态或名称为何，实际上目前均在扩大发展中，使得村民委员会远超出单纯名义上自治组织的规定，而更近似经营村落经济的董事会组织（注）。相当于董事会董事长的村民委员会主任，究竟由何人担任，以及发挥何种领导能力，对依赖村落经济发展极深的个人而言，可说是决定死活的利害关系，因而自己当然必须对选出的人选抱持着重大的关心。从它因循村民代表大会制度（注）的前史，并采村务（财务）公开制度或村民委员会工作责任制（彭山县），可看出更新的制度性进展。在尚义镇太宝村的事例中，象征旧体制的民兵连长与农业科学技术者（乡政府农技员）争夺村长职位（二人均在岁前半），结果后者以些微的差距获胜。此点亦可说是经济、技术凌驾政治、保卫的象征性事例。另一方面，都市的居民委员会因其事业内容极受限定，且居民有投票资格者又将隶属于单位的有职者除外，使其与其说是住民自治组织的性格，勿宁说是以无单位之退职者为中心的色彩较强，当然会对居民委员和选举不太关心。毕竟，无论是乡村或都市，村民委员会或居民委员会，内部持有何种程度的经济实体，且村民委员会乃至于居民委员会能掌握经济活动至何种程度，即与关系者对各选举的关心直接有关。就其结果而言，此项要因即是决定选举制度落实程度的要因。另一方面，若单注意农村地区，则可归纳为其繁荣是强化党支部系统的统治，或是藉村民委员会选举构筑参与型政治体制等两种选择（注）。以前者而言，以往党支部干部的高龄化亦是原因，同时不仅是要求单纯政治煽动者的政治领导能力，亦要求经营管理能力等新的才能。反之，此点并不只是党或村长二选一的关系，而是超越此点，强调村民委员会为强化党支部系统的一环。在选举机构的组成人员中，党支部书记几乎是常设性职位，而只要选举机构自身与候选人的选出、确立过程直接相关，即可视为强化党支部和重视村民委员二者一体化的事态。此点或许是解释压倒性高投票率（注）的唯一理由。就此意义而言，现村长几乎均为党员的彭山县事例，或可说是极具示范性。注1此次的调查中，在农村村民委员会方面，为乐山市彭山县彭溪镇蔡山村、眉山县尚义镇太宝村、象耳镇龙庙村、重庆市巴南区花溪镇建新村等四个村，而在都市居民委员会方面，则为成都市南虹村居民委员会、重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等三处。同时，笔者一行亦访问北京中央的民政部基层建设司及四川省民政厅、成都市及重庆市民政厅等单位。此外，报告者目前正在企划另一项计划，以年第三次改选时期为焦点，实施对各选民选举行为的调查等项目。2中国基层政权建设研究会、中国农村村民自治制度研究课题组中国农村村民委员会换届选举制度，年月，页。3若仅限此点，可视其相当于日本的选举管理委员会，但如后述所见，其亦直接干涉候选人的提名或候选人人数的筛选作业，故在性质上有根本性的不同。4前揭中国农村村民委员会换届选举制度，页。5浙江省党委员会一九九二三年村级改选选举时之通达。6内容取自对民政部基层建设司之访谈。7在对四川省民政厅的访谈中，村级选举候选人本身认为差额选举结果将导致落选，极失面子、为人陪榜等意识极强，因而抗拒差额选举。反之，若实施差额选举，将因候选人间的竞争引起宗族间的竞争，从而影响社会的安定。此为村级指导者对实际状态的忧虑。另一个问题是有些地方采用于选出村民委员会委员后，由委员互选选出主任、副主任。此时，村民委员会委员的选出虽是由村民直接选举的结果，但主任、副主任则是由村民委员会成间接选举选出，有违村民委员会组织法原本的趣旨。8郑杭生主编中国人民大学社会发展报告（）：从传统向现代快速转型中的中国社会，中国人民大学出版社，年。此点与中国人民大学经济研究报告相同，是由中国人民大学校长袁宝华（前国家经济委员会主任）负责的研究计划，其成员包括人民大学的社会科学、人文科学两系的全体教员。9前揭中国农村村民委员会换届选举制度，页。10前揭中国农村村民委员会换届选举制度，页。11此为对城市居民委员会组织条例（年月日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）的修正，在年代末于民政部长崔乃夫的积极推动下而进行。修正的要点在于凸显其做为实行三自基层大众性自治组织的