突发事件应急管理信息化对策研究人才对策成果要报.doc

突发事件应急管理信息化对策研究【摘要】根据突发事件应对法的规定，突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。我国政府历来高度重视公共安全问题，努力创造和谐社会。国家中长期科学和技术发展规划纲要（20062020）首次将公共安全列为我国未来科技发展的重点领域，其中应急管理是公共安全的核心问题。本文结合突发公共事件具有典型的前沿性、多样性、高发性、复杂性和关注性等特点，分析了公共安全形势和重大突发事件的特点，从政府应急管理的实际情形出发，探讨了应急联动机制建设中的问题，在此基础上，提出突发公共事件应急管理应保持常态运转、制订系统全面的处置预案、着力提升科技水平、坚持果断处置与灵活处理相结合、始终把握信息发布的主动权等对策。通过对信息化对策的研究,提高决策制定以及指挥管理阶段的效率,还更多的时间到应急救援上,信息化的突发事件应急处置对策可以提高应急救援的效率,减少决策层在制定救援对策和指挥管理过程中的时间消耗。同时应用软件功能为救援行动提供优化线路以及最优决策,提升突发事件应急管理的效率。一、突发事件研究现状传统安全与非传统安全的概念与区分是从国家安全的角度理解的。从政府管理的角度上看，公共安全是一个危机管理的概念；从公共管理的角度看，则是一个公共安全管理的看法；从当前所处的高风险社会的方面，则是一个风险管理的概念；从海外紧急事态管理的角度看，这个问题有属于综合管理的范畴；从生产的角度看，又可以归结为安全生产问题。欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释是“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民并对整个社会构成威胁”。美国对突发事件的定义大致可以概括为：由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下、在美国的任何地方发生的需要联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生及财产安全或减轻、转移灾难带来威胁的重大事件。过多的概念会导致人们最后不知道哪一个才是真正的概念，不知道发生应急事件时该如何的应对。因此，我们要尽量让概念统一，让应对方案统一。关于什么是突发事件，在中华人民共和国突发事件应对法中有明确的界定，即本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏；严重社会危害，危及公共安全；同时，具有不确定性、可能转化为公共危机，需要响应主体立即做出反应并得到有效控制的危害性事件。贾静，丁静之认为突发事件具备群体性、频发性、直接性国际性特点。姚凤云指出公共危机具有突发性、危害性、连带性和敏感性特征。姜兰认为突发事件具有威胁性、紧迫性、不确定性、双重性和后果严重性的特点。鞠远江对工程中出现的流土灾害类型进行了划分，并讨论其机理，总结描述流土的常规模型，并对流土耦合模型进行了初步的探讨，进而得到流土防治方法的理论依据。余廉、罗帆、王超等人分别对公路交通灾害、铁路交通灾害、水运交通灾害、民航交通灾害的成因进行了研究，并提出建立交通灾害预警系统的思路和方法。吴国斌，钱刚毅，雷丽萍指出了扩散过程在突发公共事件演化中的普遍性，阐述了影响构突发公共事件扩散的影响因素的种类，分析了事件之间的扩散方式和扩散动力的各自类型，提出了突发公共事件扩散影响因素之间的相互关系。二、 应急管理的概念所谓危机，就是“危险中蕴藏着机遇”，或“危险与机遇并存”。危机发生后，只要措施得当、处置得力，就可以有效纠正社会系统和结构的不安全因素，促进良性运行。应对突发公共事件，关键是根据其特点，抓住关键，突出重点，制定和完善应急管理思路、方法。随着2006年1月8日国务院发布的国家突发公共事件总体应急预案出台，我国应急预案框架体系初步形成。应急概念是相应于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故灾害、环境公害及认为破坏的应急管理、社会、救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划之上。应急管理及救助中心是事故灾害的“神经中枢”，它必须具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动重点地带、协调及分配救灾力量、公众信息与新闻媒介等多方面的功能，同时，必须要求各级管理者及公众熟悉应急预案的内容。对现代安全减灾来讲，最重要的是城市人口或企业人口应急疏散。科学统计表明，已制定应急预案及疏散避难对策，与未制定应急预案对策的单位及社区相比，灾害人员伤亡可相差40%左右。应急管理是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。应急管理又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理还是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。三、应急管理的现状我国从1989年开始对突发公共事件的应急处理研究已经开始。2003年7月，胡锦涛总书记和温家宝总理在全国防治非典工作会议上，提出加快突发公共事件应急机制建设的任务。2005年8月，国务院办公厅将在北京主办的“2005年电子商务论坛”主题定为“突发公共事件应急管理信息系统建设与应用”，重点研讨当前我国突发公共事件应急管理信息系统的管理体制、资源整合、网络平台、平战结合、应用标准体系建设和功能评估等问题。（一） 应急制度渐趋规范在中央政府的统一领导下，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2006 年后，中国政府陆续编制和通过了一整套应对各种突发事件的预备方案，包括“国家突发公共事件总体应急预案”、57 个“国务院部门应急预案”、21 项“国家专项应急预案”以及31 个“省级应急方案”。这些应急预案是基于中国国情、总结实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、听取各方面意见的基础上形成的。（二）信息沟通机制渐趋完善社会公众面对重大危机产生的极度恐慌，主要源于获取信息的不足，因此一个具备完善的应急管理机制的政府，在危机发生后，善于利用各种主流媒体，建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地发布相关信息，以稳定人们的心理预期，增强政府的凝聚力和公信力。（三） 多层次、全方位、高集中、强执行力的社会应急响应机制渐趋形成公共危机具有突发性、易变性和危害性，仅仅依靠政府的力量很难形成快速、高效、协调的应急机制，企事业单位、各类社会组织及个人等多元性参与主体都是影响政府应急管理水平的重要因素。因此在强调政府主导作用，强化以国家、省（自治区、直辖市）、市和县（市）级为主的纵向应急职能的同时，也应构建以经济社会各方面参与为主的横向应急体系，最大限度地吸纳社会力量，调动社会资源共同应对危机，从而形成政府主导、部门负责、社会各界大力支持、协同参与的社会化应急工作管理格局。通过对近年来一些突发事件发生时我们国家有关部门的反应，应急管理的现状弊端归纳总结有：（一） 应急事件太多，但思考的不够一方面由于突发事件本身在增加，再加上这个信息化的时代人们获取信息的渠道也越来越多，因此近年来人们普遍感觉我国的应急事件不管是在数量上，种类上，频率上还是程度上都在增多或是加剧。但是主观方面由于大事件复发可能性一般较小，还有人们遗忘的本性，都导致人们对应急事件的思考不够。（二）面对应急事件慌乱的较多，理性的较少我们知道应急事情发生通常具有突然性，而且发生应急事件时信息通常处于高度缺失状态，再加上以前没有过这方面的经历，没有经验，平时又没有进行这方面的演练等。因此，应急事件一旦发生，受人们本能的求生欲望的趋使，若是心里素质不高，对事情的认知不够的话，人们面对应急事件的通常表现就是非常的慌乱，甚至会做出一些不明智的选择，从而阻挠应急管理的有效进行。（三）对应急事件重视不够客观方面由于事件本身通常太复杂，研究难度大，又没有专门的负责机构等也使得人们对应急事件重视不够。导致的结果显然就是我们不可能有完整的应急事件有关知识的储备，管理水平也将停止不前，体制难以优化，最终还会导致应急资金的大量浪费。（四） 不能在特殊的不同事件中找出一般规律由于突发事件的种类繁多，突发事件的级别很多，应急处置的尺度控制不同，所依赖的技术手段繁多等原因，使得人们不容易在各个独立特殊事件之间找到共同点。我们应该重视对不同特殊事件一般规律的研究，找到它的共同点，尽管这种一般性是难以被认知的。但只有这样，我们才可能做到“举一反三”，“吃一堑长一智”，我们的应急管理水平才能不断提高。 （五）注重形式而忽略可操作性我国目前设立有专门的应急机构，也有专门应急的法律条文，也有编制各种应急预案。例如我们有国家突发公共事件总体应急预案，中华人们共和国突发事件应对法等。但是我国目前对常规事件的处置都还不力，非常规事件处置更是历史短、经验少，再加上这方面人才的稀缺，导致我们很多机构，法律条文都只是留有形式。我们一方面要注重其本身的可操作性，还要加强执行的力度。（六）公共危机意识淡薄政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄。在政府管理过程中对危机管理认识不足，建立健全政府危机管理体制的基本前提应该是转变观念。我国危机管理的宏观机制是非常欠缺的，究其原因，就是认识不足。由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，公众便会变得极度恐慌！这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。（七）对公共危机的基本特征认识不够充分认识危机的突发性和危害性等特征是干预和解决公共危机的前提。由于公共危机的爆发突然，时间短促，传播迅速，危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的。公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使可能的损失最小化。（八）公共危机管理机制落后国外有专门研究国民经济动员的专家，也有专门培养社会危机管理人才的专业。在欧美国家，一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究危机预警系统。一个科学的危机管理体系和有效的危机管理机制对国家来说至关重要。（九）缺乏法制规范对于危机管理，我国目前缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。四、 应急管理的网络化治理趋势应该建立常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对，主要是应设立地方政府为主的应急管理制度，将管理重心下移。这种重心下移的目的，就是要改革传统的以条为主的应急管理体制，将大部分决策权下放到以块为主的地方政府手中，让地方政府所做的决策从传统的“软决策”向“硬决策”转变，从而确保在遵循属地管理的基础上让地方政府有积极性把矛盾和问题消化并控制在基层。重建网络化的应急联动组织结构。长期以来，中国的应急管理组织是以科层制为基础，以扁平化、弹性化的应对网络替代传统政府组织中机械、僵化的层级，并将应急管理主体由单一的政府组织扩展为包括多元治理主体在内的网络系统成为必要的路径选择。在纵向应急联动组织结构上，要从根本上为地方政府的行为选择创造一定的参与约束和激励相容约束，即提供相应的正向激励，以解决危机治理过程中等级协调的选择困境问题。应急管理的横向协调联动机制构建可运用系统组织学原理，将区域应急联动组织设计为网络式动态联动组织。应急管理涉及多种利益相关者，公共危机不是某一个部门或机构单独可以应对的。斯蒂芬戈德史密斯和威廉埃格斯在网络化治理一书中认为，当政府横向联合并纵向推行服务时，经常会出现极为复杂的网络。地方政府经常会面对一些相互关联但又似乎很难解决的问题，为了解决这些问题，政府往往会将解决问题的各种网络编织在一起 ，即网络化治理。网络化治理代表了四种发展趋势的集合，它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起。对于不同的突发事件，涉及的部门及可能的层级都是不同的，他们之间的沟通模式或许更加复杂，对于各节点单位还要做相应的深入研究，合理确定和调整其职责。部门间的协调联动组织架构可以参照区域应急联动组织体系进行设计。五、应急体系构建美国国家突发事件管理系统（NIMS）实例 美国的“2002国土安全法案”在法律上规定了国土安全部的使命、职责和组织等，同时对紧急预防和应对、管理、综合智能分析和关键基础设施保护、科学技术对国土安全的支持、恐怖威胁事件、出入境安全、与非政府机构协调一致及国际互助、国土安全顾问等接近20大项几百条进行了法律条文确定。 根据国土安全总统令-5（HSPD-5），国土安全部发布了 “国家突发事件管理系统（NIMS）”和 “国家应急预案（NRP）”，并提出了联邦各部门和州等地方政府针对突发事件应急的培训和执行计划。 NIMS则相当于突发事件的统一应急标准和规范，其目的是为联邦政府、各州、部族以及各个地方层面提供一套全国统一的的方法，使得无论事件的起因是什么、规模多大、复杂程度如何，都能协调一致和高效的对其进行预防、准备、反应和恢复。NRP是根据NIMS提供的框架制定的、处理国家层面重大事件的国家应急预案，其目的是针对国家层面上的重大突发事件，在事前、事中和事后，整合和动用联邦政府的资源、知识和能力。七、加强突发公共事件应急管理对策公共危机管理包括三个阶段：一是危机未发生时限制，二是在危机发生时控制，三是在危机发生后恢复。建立政府应急管理预警信息快速传送渠道。首先，打造政府公共安全信息平台。建立政府公共安全信息平台是完善政府应急管理预警预防机制的核心，其他各项职能的有效实施完全依赖这一基础性的平台。其次，建立突发事件报告制度和信息保证机制应明确政府应急管理预警网络“终端”。再次，健全政府应急管理预警，电子政务是提高政府应急管理预警水平的重要途径。最后健全预警知识体系和高科技预警管理。为了保证科学有序的建设如此复杂的应急管理信息系统，近年来国家发布了一系列相关规范及要求。并把应急管理信息系统（平台）做了明确的分类定义：应急指挥场所系统、基础支撑系统与综合应用系统等（每个系统中还有很多分系统子项），当意外事件发生时，应急管理信息系统操作繁琐，信息匮乏，综合应用系统与基础支撑系统 脱节；系统易故障，缺乏备份手段；各子系统七国八制，管理维护复杂；平时使用就保障率很低，应急时刻更是不堪使用早期建设的应急管理信息系统在实际使用中暴露出很多问题，不好用甚至不能用，是目前各类应急管理信息系统（平台）比较尴尬的现状。更多的时候还是靠传统手段解决问题。有了应急指挥室，有了应急管理信息系统，当紧急事件发生的时候却是这样一番景象，问题究竟在那里？核心原因有二：从管理的维度看，是应急指挥专业人员与应急指挥专业管理体系还不够成熟： 应急体系及人员组织框架刚刚明确或建立，缺乏足够的事件驱动优化完善； 很多行业应急预案还停留在框架总则等早期阶段，还没有得到具体事件的验证； 应急工作管理模式与现有的应急系统缺乏磨合；应急管理水平及人员专业素质有待提高； 从技术的维度看，是应急指挥IT系统的建设思路和方法有问题，没有把握住业务需求的核心。应急指挥要解决的核心问题集中在事件爆发后如何在最短的时间内做出正确而全面的反应，问题的关键并不在于要有多么高档的场所建设，真正重要的是能够满足应急事件特征的IT系统的建设，包括硬件平台和承载在其上的软件应用。（一）应急管理信息系统需要具备的能力 早期各类信息汇集、分析能力；快速反应能力；水平信息整合和共享能力；足够的信息汇集和指挥通讯能力；系统具有冗余性和可靠性设计；（在具备以上四种能力前提下）基础支撑系统在应急系统起着承上启下的关键作用，没有它应急指挥中心/指挥车只是 一个空壳，应急系统只是一个空中楼阁。在基础支撑系统中，下面三层是硬件部分，核心目标是使得应急相关的信息（包含从下面采集来的信息和从上面下发的指令信息两类）在整个支撑系统中安全、快速、无障碍的流动；管理中间件的设置则向上屏蔽了下面复杂的硬件细节，对应用层开放一个标准、可编程的业务接口，使得千变万化的应急应用能够有效调用下层的硬件资源，从而在系统层面将应急应用与应急支撑系统融为一体，为应急操作与处置提供最好的支撑。（二）突发公共事件应急系统总体方案应急平台的建设要做到预防与应急相结合、常态与非常态相结合；要从本部门、本地方、本单位的实际需求和现实基础出发；要注重核心应急技术与装备的实用性、可靠性、先进性、标准化和可扩展性；要注意应急平台的自身安全、日常维护和升级更新。作为实施应急预案的工具，突发公共事件应急系统总体方案涉及到总体应急预案与专项预案、部门预案、地方预案和基层预案在实施过程中相衔接的问题。充分利用现有资源，依托政府系统电子政务建设，通过与各部门、各地区应急平台的信息互通和资源共享，纵向到底，涉及省、市、县和基层，横向到边，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，围绕着应急预案体系的实施，服务于应急机构的职能，真正实现多部门和各地方之间的协同应对。 应急平台和应急平台体系是基于先进信息技术、信息系统和应急信息资源基础上的，建设实施要依托于政府电子政务系统，软硬件相结合，要“实现多网整合，避免重复建设”。广泛应用于军方的C4I系统(指挥、控制、通信、计算机和情报系统)在原来C3I基础上加入计算机是为了强调信息技术的重要性，突发事件发生后的应急如果类比于军队作战，则C4I系统的很多理念和有益经验可以借鉴。为了实现应急系统以及系统内各应急平台的基本功能，其构成要素避免出现只重视平台硬件建设，而忽视信息内容建设的现象。平台仅是载体，更为重要的是信息源建设和信息本身的完备性、实施性和标准化，只有这样才能实现多部门之间的协同应对。” 应急平台围绕着应急预案实施的保障能力体现在对各个应急环节提供科学支撑和技术支持。应急平台一方面作为突发事件信息的“汇集点”，在大量突发事件中快速有效的整合、分析、提取危险源和事件现场的信息；一方面作为应对突发事件的“智能库”（包括数据库、预案库、模型库和决策技术库），提供不同条件下突发事件的科学动态预测与危险性分析，判断预警级别并快速发布预警；进而作为整个应急指挥决策的“控制台”，逐步落实应急预案，调整决策和救援措施等，实现科学决策和高效处置。应急平台中信息获取子系统由于应急智能子系统的存在，不同于普通意义上的获取，即只注重信号接入、忽视从信号中自动处理而获得加工后信息，还具备初步的信息分析和处理功能。应急平台中事件预测模拟和分析是进行辅助决策的前提，依据气象条件、地理信息等对突发事件的发展进行模拟预测，并对后果的危险性进行分析和评估，进行预警分级和快速发布，在此基础上进行应急方案优化，并辅助指挥决策和给出处置建议等。应急智能部分包括数据库、模型库、预案库和决策技术库四个知识库。数据库包括基础地理信息数据库和安全专题信息数据库；模型库主要有事件发展模型、人群疏散和预警分级等模型；预案库是针对可能发生的事故灾害预先制定的有关计划或方案；决策技术库是支持决策活动的具有智能作用的人机系统。通过各地区、各部门应急平台所构成的矩阵式网络化应急系统，可以实现独立系统的功能增强，实现独立系统所不能完成的功能。（三）突发公共事件的预警分级基于现代危机管理理论，考虑人员伤亡、财产损失、环境破坏等因素，考虑事件的可控性、影响