自然资源产权制度研究：综述及扩展(2010年5月10).doc

自然资源产权制度研究：综述及扩展*基金项目：本文得到西南财经大学“211工程”三期重点学科建设项目中国特色社会主义市场经济基础理论创新的资助。刘灿 吴垠 张树民（西南财经大学经济学院，四川成都，610074）内容提要：众多文献分析表明：现阶段经济增长与自然资源科学开采、集约利用之间存在的矛盾根源于自然资源的价格没有正确反映自然资源的稀缺程度，而定价问题背后实质上反映的是自然资源产权制度安排是否完备以及如何完备这一重要的理论和现实问题。本文对近年来自然资源外部性问题及其产权理论、自然资源“私有”与“共有”以及自然资源产权制度在经济发展进程中扮演何种角色等问题的研究现状进行了综述，并提出了进一步研究的方向。关键词：自然资源产权制度；稀缺性；制度创新一、自然资源的外部性问题及其治理自然资源产权理论的发展可以追溯到环境与资源经济学中关于自然资源外部性及其治理问题的研究。环境与自然资源经济学是20世纪发展起来的一个新兴边缘学科，其理论基础仍然是20世纪的新古典主流经济学。近年来，环境与资源经济学主要研究了自然资源配置中技术约束和制度约束、主体的行为选择、市场配置与政府管制的效率问题等，外部性、产权结构以及政府管制的方式和政策是该学科理论关注的重点。关于外部性和租金耗散问题，Tietenberg认为自然资源在使用中的自由进入制度安排会导致两种外部性(Tietenberg, 1992)，例如可耗竭资源的外部性：渔业捕捞中的外部性，因为一个企业的生产产量会影响其他企业的生产函数；后开采的企业的生产函数受到先开采的企业的产出的影响以及代际之间的外部性。当我们考察租金耗散的时候，并没有考虑储存问题，而实际上，很多共有资源可以被私人储存，这种技术上的可能性对共有资源利用的影响是：它加速了资源的开采速度并导致了更大的浪费。Gerard Gaudet、 Michel Moreauxhe和 Stephen W. Salant（2001）对此进行了深入研究。学者们还研究了资源开采的顺序：如果同时存在私有产权和共有产权的资源，那么开采顺序和开采成本分离，共有资源会迅速地耗竭。关于政府管制问题，Petter Osmundsen（2002）认为共有产权资源开采中的管制有两个目标，一是进入管制或者说产出能力管制以阻止租金耗散；二是通过税收的方式占有租金。产出能力管制的关键是防止过度投资，但占有租金又会降低对投资的激励，二者之间的权衡在信息不对称以及投资具有专用性的时候非常突出。在各国的管制实践中，自然资源的政策变化与整体经济理念的变化一致，从20世纪80年代开始，放松管制成为了重要的经济事件，人们强调市场激励的作用。自然资源的产权制度也就不再只是理论上的构想，也获得了丰富的实践材料。因此，现有的文献在讨论自然资源的制度安排方面十分关心产权问题（这也构成了现代产权经济学的主要内容），包括使用权与自由转让权、对资源的配置具有实际影响的产权内容以及产权界定的技术性问题。二、关于自然资源产权问题的讨论自然资源的产权问题来自于外部性。汤姆泰坦伯格认为，“外部性是一个广泛的概念，它涵盖了很多市场失灵的情况”（汤姆泰坦伯格， 2003）。在经济思想史上，庇古认为可以通过征税或补贴来实现外部效应的内在化，这种政策建议被称为“庇古税”（Pigou，1920）。科斯解决外部性的思路是，把外部性问题转化为产权问题，然后讨论什么样的财产权是有效率的。科斯认为，只要产权配置是适当的，市场可以在没有政府直接干预的情况下解决外部性问题（Coase 1960）。此后许多学者关于自然资源的外部性治理的产权理论都受到科斯的影响。值得注意的是，在产权经济学文献中，关于自然资源的产权问题是把自然资源作为一种公共资源来讨论的，即公共资源（common-pool-resource，CPR）的治理和管理。公共物品（Public Goods），指的是那些具有消费上的非竞争性和非排他性的物品，在环境资源中公共物品的种类尤为复杂。由于共有的环境与自然资源被看作是公共物品，公开进入是基本方式。但是，公开进入的资源配置体系中有两个特征值得我们注意：一是需求足够大的话，不受限制的进入将会导致资源的过度开发；二是社会的稀缺性租金被浪费掉了，因为没有人合理的拥有这种租金，造成了净损失。为什么这一切会发生呢？泰坦伯格（2003）认为，公有资源的非限制性进入即非排他性不能建立资源利用者保护资源的动机，即使某个人他为遏制过度开发而限制自己的行为，所带来的好处在某种程度上也被其他人所获得。这样，不受任何限制的开发公开进入的资源导致了一种无效配置。许多学者认为只要公共资源对一批人开放，资源的总提取量就会大于经济上的最优提取水平（Dasgupa and Heal,1979）。加勒特哈丁（Garrett Hardin,1968）将这一现象称为“公地悲剧”。“公地悲剧”不仅发生在海洋渔场和集体牧场，还经常发生在我们周围，如集体林场的乱砍乱伐、生物资源的滥捕滥杀、酸雨问题、河流污染和河道断流。张五常（2002）将这一现象称为“租金消散”问题。公共资源的“租金消散”如何解决？科斯定理中的相关案例都在说明，通过界定私人产权的制度安排足以矫正资源使用外部性方面的市场失灵。因此，政府并不需要直接干预市场，所需要做的是界定产权，然后由市场去实现资源配置的效率。但是不少学者认为，界定私人产权并不是解决问题的唯一办法。埃里克.弗鲁博顿和鲁道夫.内切特认为，“私人产权并非是激励人们有效率使用资源的唯一社会制度。如果排他成本相当高，公共所有权解决办法可能也是一种较好的制度安排。（埃里克.弗鲁博顿和鲁道夫.内切特，2006）埃莉诺奥斯特罗姆（2000）通过对阿尔卑斯山草地、日本公用山地、西班牙委尔塔和菲律宾桑赫拉等地大量案例的收集和分析，她发现即使是存在“公地悲剧”的地方，无论是政府还是市场都“无法独立应对公共资源管理的要求”。 奥斯特罗姆提出了管理公共资源的第三条道路：当事人自我管理所组成的集团可以有效地组织起来，并能够成功阻止公有资源的滥用和退化。她第一次系统地证明了自主治理的可能性及其独有价值，为自主治理的公共资源产权制度提供了理论基础。三、关于自然资源产权的“私有”或“共有”问题的研究关于自然资源产权的“私有”或“共有”是自然资源产权问题研究中涉及得较多的问题。不同类型的自然资源有着不同的产权特征，这就是关于自然资源产权的“私有”或“共有”。在早期的经济学文献中，非私有产权都被归入共有产权（common property），共有产权常被用来专指自然资源的产权特征。1954年，斯科特戈登（H. Scott Gordon，1954）在他开创性的渔业经济学论文中，按照持有权利的主体性质，将产权结构划分为私有产权和共有产权。20世纪70-80年代，简单的两分法受到了批评，许多学者认为将非排他性产权都归为共有产权过于粗糙，不能涵盖政府拥有的产权、有限群体拥有的集体产权等情形（Ciriacy-Wantrup and Bishop，1975）。这导致了产权结构的进一步细分。比较流行的是产权四分法（Bromley，1989）：国有产权、私有产权、共有产权和开放利用。表一：产权四分法表国有产权私有产权共有产权开放利用用户进入限制由国家代理机构决定有限的和排他性的团体个人对任何人开放资源利用限制由国家代理机构决定由共有协议决定个人决策没有限制资料来源：Bromley.（1989）, “Property Relations and Economic Development: The Other Land Reform,” World Development 17: 867-877.然而，更多的学者（李金昌，1993；张五常，2002）也认识到，现实中的产权结构可能是连续的，而不是“两分”或“四分”这样离散的。20世纪90 年代以来，学者们对产权结构的复杂性取得进一步认识。例如，近海渔业资源一般是当地渔民的共有资源，但是世界各个国家和不同地区的渔民，对当地渔业资源持有权利的特征差异很大。埃德勒施拉格（Edella Schlager）和埃利诺奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）对此进行了研究，提出一度颇流行的共有产权进一步分类的方法：表二：Schlager & Ostrom 的共有产权分类表权利束产权类型所有者业主索取者授权用户进入权和提取权管理权排他权转让权资料来源：Schlager, E. & Ostrom E.（1993）, “Property rights regimes and natural resources,” Land Economics 68：249262. 施拉格和奥斯特罗姆将“权利束”划分为五种权利：进入权、提取权、管理权、排他权和转让权。他们的参与者很多情况下都只拥有权利书的部分内容。施拉格和奥斯特罗姆在沿海渔业的调查研究中，根据上述框架，找出了对应于四种产权类型的多种实例，表明产权结构的多样性和复杂性。在此基础上，奥斯特罗姆（2000）提出了多层次的分析方法。她提出决定产权的三个层次的规则：宪法选择规则、集体选择规则和操作规则。围绕公共池塘资源使用的各种行为分别发生在不同层次上，不同层次之间的规则具有“嵌套性”，一个层次行为规则的变动，受制于更高层次的规则，所有的层次一起构成了“嵌套性规则系统”，对后来的研究者产生了很大的影响。当代自然资源制度经济学的代表人物查林（Challen，2000）在奥斯特罗姆的基础上提出了自然资源产权“制度科层”理论，其对不同产权类型的分配和决策的分析可通过表三描述出来。表三：“产权科层”思想在国际渔业资源中的应用分配问题的范围决策实体产权类型分配决策的内容国家之间分配跨国政府共有产权界定水域区域社区之间分配国家政府国有产权排他性的捕捞区域个体渔民之间分配社区成员或代表集体产权赋予渔民可转让配额分配捕捞配额或卖给其他渔民个体渔民私有产权私人生产和投资决策资料来源：Challen, Ray.（2000）, “Institutions, Transaction Costs and Environmental Policy,” Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited.四、自然资源与经济发展：产权制度扮演何种角色近年来自然资源产权问题越来越被纳入到增长和发展经济学框架中进行讨论，国内外学者在这方面做了较多的研究。例如，张复明（2008）认为，资源性经济的形成过程，是发展中国家工业化和现代化进程中某个演进阶段的常态发展过程，而往往这一过程也表现为“病态化”的资源经济产生过程。这一“病态”是指经济体内所出现的大范围、广领域、深层次的贸易条件恶化、反工业化、产业失调、资源财富分配严重不公及财富管理失控或其他严重的社会问题。从另外一个角度来说，这一“病态”过程往往表现为大量的发展中国家的资源禀赋优势并没有转变成竞争和发展的优势这不仅仅因为开采和使用中的过低的技术水平，而更重要的是缺乏合理有效的产权制度和管理制度使得自然资源在开采和使用当中存在严重的无效率即资源丰裕的国家和地区普遍出现的“资源之咒”现象（又称“荷兰病”症状）（邓可斌、丁菊红，2007）。 “资源之咒”这个命题是经济学家Auty（1993）在研究矿产资源型国家经济发展问题时首先提出的，即资源的丰富反而使这些矿国陷入了贫困陷阱，给当地人民带来了难以摆脱的诅咒，这一命题充分形象地展示了发展中国家利用自然资源的“病态过程”。既Auty之后，Sachs & Wrner从1995年起发表了数篇引用率较高的文章，对“资源之咒”假说进行了开创性的实证检验。他们以95个发展中国家为样本，以初级产品出口额占GDP的比重反映资源禀赋水平，利用19701989年的截面数据进行回归分析，结果表明资源禀赋与经济增长之间存在显著的负相关关系，即使将更多的解释变量纳入回归方程，如制度安排、区域效应、价格波动及地理气候等因素，负相关依然存在。徐康宁、王剑（2006）和邵帅等（2008）在检验自然资源禀赋与中国经济增长关系时也得到了与其较为一致的结论。但李天籽（2007）、张景华（2008）等均著文指出，尽管上述经验研究结论如此一致地验证“资源之咒”在多数矿产资源丰厚的国家存在，但总有一些属于反例的国家让“资源之咒”命题存在质疑。比如，挪威、博茨瓦纳、新西兰、澳大利亚、加拿大等国矿产资源丰富，但他们并未因此而遭遇“资源之咒”，反而充分地享受到了“资源的祝福（福音）”。这是为什么？张景华（2008）的解释是：“自然资源是福音还是诅咒，主要原因在于制度质量的差异。倾向于强占者的制度和资源制造了一个增长陷阱，阻碍了经济增长；倾向于生产者的制度能使其充分利用丰裕的自然资源、有效地促进了经济增长。”Engerman and Sokoloff（2003）也指出：“资源的禀赋对制度的发展路径和制度质量起着重要作用，而制度的发展路径和制度质量不同会影响长期的经济绩效。”问题的关键是何种制度促成的自然资源型发展中国家或地区在经济发展进程中的“资源之咒”，这些“坏的”制度在发生“资源之咒”的国家或地区之间是类似的么?已有的研究对此尚无共识可言。举例来说，Sala-i-Matin and Subramanian（2003）的实证研究显示石油和矿物等的自然资源诱发贪婪的寻租行为、弱化了一国的制度质量，进而对经济增长施加负的非线性影响，并且这种制度弱化才是“资源的诅咒”产生作用的根源所在。他们所谓的制度与寻租有关、显然涉及到政府制度、企业制度等等。而Auty（2001）的研究则认为：政治民主化进程、政治租金以及政治激励的差异是造成不同国家是否存在资源之咒的关键。显然，这里的制度已经涉及宪政与现代国家文官晋升制度了。在对中国地区层面是否存在“资源之咒”命题的检验中，徐康宁、王剑（2006）认为，资源采掘业中产权安排的不合理会导致政府出现寻租行为和政府干预现象，这是导致我国自然资源丰裕地区经济增长速度减缓的重要原因。同时，产权不合理和由此导致的政府干预行为还会加大贫富差距 ，进而影响劳动力和资本作用的发挥。由此可见，产权的“制度质量”（ Institutionnal Quality）在造成“资源之咒”现象的过程中，显然起到了基础性的作用。政府效率、寻租、腐败、浪费等问题往往也可以追溯到自然资源产权制度的不完备之上。显然，在自然资源的开采和使用中存在低效率甚至无效率降低了资源资产的价值，限制了资源禀赋对经济增长的贡献，这些问题都可以归结为市场失灵，即价格没有准确的反映资源的相对稀缺性即指导人们开采和使用自然资源的决策的价格没有反映全部的经济后果，从而没有传递正确的信息，也没有提供正确的激励。王永钦等认为，做对价格（getting incentives price）和做对激励（getting incentives right）的关键则是构建与各国国情相适应的自然资源产权制度（王永钦等，2007）。如果资源产权制度不健全或存在残缺，则自然资源开采和使用中的无效率就始终无法得到解决，换言之，自然资源产权制度的“短板”很可能使我们在宏观上对转变经济发展方式、完善价格体系、构建激励机制的努力不仅得不到预期的回报，有时甚至会使这些努力付诸东流。20世纪90年代中期，受地方政府发展经济的驱动，我国自然资源产权制度开始发生以有偿使用（地方政府向经济主体转让使用权）为主要内容的制度变迁，国家所有权分割为中央与地方的共享权。许多学者认为，目前制度上的问题，一是中央和地方之间在权利界定上不清和利益冲突；二是国家产权的虚置或弱化导致国有资产流失；三是资源开发中的短期行为和外部性增大；四是资源交易制度和交易市场还没有建立。（肖兴国，1997；孟昌，2003）王万山（2003）提出，下一步的改革要解决的问题，一是根据自然资源的不同类别，建立多样性、多层次的产权制度；二是使用权和经营权的市场化，即引入市场竞争和有偿使用的产权制度安排；三是把部分自然资源的所有权私有化，形成公权私权对接的产权混合市场。刘灿等（2009）认为，我国自然资源产权制度创新在目标上应实现宏观政策目标与微观经济激励目标的协调、相容；应对一些重要战略性资源实行国家专属所有权情况下确立资源权利收益多级化的分配制度，通过合理分权来形成一套中央与地方默契合作的制度。 五、简评和进一步的研究方向自上世纪60年代以来，国外学者借助于西方主流经济学和现代产权理论的分析工具对自然资源产权问题及制度构建进行了深入研究，取得了许多成果，为我国自然资源产权领域的研究奠定了良好的基础。由于研究的视角和方法不同，以及我国自然资源开发利用中产权问题的复杂性，西方现有文献所得出的结论并不完全适合我们要解决的问题；就自然资源产权制度的国内外研究现况来看，也难以形成一个统一的框架。这就需要我们今后的研究在充分吸收学科最新成果的基础上，要更加紧密地结合中国实际，以得出更有针对性的研究结论。例如，在自然资源产权理论中，所有权和使用权（开采权）的分离是为了获得分工的收益，因为所有者并不一定是最有效率的使用者。但是在我国和很多发展中国家，自然资源往往属于国有，因此，所有权和使用权的分离就显得尤为重要，因为它提供了非私有产权和市场机制之间的联系纽带。进一步的研究可以集中关注我国在构建社会主义市场经济体制中国有自然资源的产权分离问题。虽然许多西方学者认为私有产权可以在自然资源的开采与利用中发挥重要的作用，但这并不意味着只需要私有化，足够长的开采特许权或使用权发挥着非常近似的作用。结合到自然资源产权分离的问题，我们可以研究开采特许权的分配方式，开采权（或者说进入权）是否具有排他性，开采权是否可以转让，特许权的时间长度等影响这些影响制度效率的问题。又如，在自然资源的开发利用中，主要的行为主体是作为管制者同时也是资源所有者的政府部门和自然资源的开采者。如果管制失灵，同时又缺乏产权约束，开采者的行为就会偏离社会利益。在现有文献中，解决这一问题的制度设计有两个不同的趋向，即优化管制和放松管制。结合到中国的实际和产权排他性的成本，进一步的研究可以考察政府管制和产权构建（产权私有或产权分离）这两种替代性的解决方案，在一些情况下，资源的公共或公有管理方法会有更高效率；特别是借鉴奥斯特罗姆的公共资源自主治理理论，需要研究在构建适应社会主义市场经济的自然资源产权制度中，怎样设计社会“第三方力量”的治理机制。参考文献：阿兰兰德尔著.施以正译，1989：资源经济学，北京：商务印书馆，第6页。朱迪丽丝，2002：自然资源分配、经济学与政策，北京：商务印书馆，第7-8页汤姆泰坦伯格，2003：环境与自然资源经济学：第5版，北京： 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