BT模式的风险管理5.doc

公共基础设施的BT模式运用研究一、我国BT模式的发展及涵义界定 建设部2003年2月(建市【2003 30号)关于培育发展总承包和工程项目管理企业的指导意见第四条第七款提出:“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设一转让(BT)、建设一经营-转让(BOT )，建设一拥有一经营(BOO)、建设一拥有一经营一转让(BOOT)等方式组织实施。”这对BT融资建设模式给予了政策上的积极倡导。此后BT方式如火如茶地在全国蔓延。其中有2043年，重庆华村嘉陵江大桥由重庆路桥股份有限公司承建，工程投资25. 5亿元人民币;2004年，涪陵乌江二桥由中铁八局承建，工程投资2. 29亿元人民币;南京九华山隧道由中铁八局承建，工程投资14亿元人民币;上海中环线(清西段)A2. 7标万荣路一铜川路高架工程由上海建工股份有限公司承建，工程投资4. 2亿元人民币;2005年，北京地铁奥运支线正线由中国铁路工程总公司联合体承建，工程投资10. 95亿元人民币。 目前我国并没有专门的法律规范BT模式，对BT(建设一转让)模式的涵义没有统一界定，但其基本含义大体可以概括为:项目所在国政府或所属机构 (项目最终业主)为项目建设提供一种特许权协议作为项目的基础，与项目的投资者成立的项目公司签定固定工期、固定造价的合同，在合同规定时间内由项目公司安排融资、设计、建设，并承担其期间风险，建设完成后由政府按协议分期回购。它被形象地称为“政府按揭”，BT建设模式实质上是国际上通行的BOT模式的衍变。BT与BOT模式的区别在于 BOT建设模式由投资者进行建设、经营若干年后无偿移交给政府或接收单位，投资商则需承担其建设、经营期间的一切风险。由于BT模式投资人不存在经营期间的风险，具有低风险、投资建设周期短、具有一定投资回报率等特点，因此在建筑市场上，受到投资商的积极欢迎和尝试。 BT模式目前在我国的实践己显现出积极作用，但存在的缺陷也不少，比如BT模式涉及诸多阶段和环节，牵扯的范围广，操作复杂难度大，导致BT项目建设费用过大;BT模式是一系列合同的组合，导致融资监管难度大;BT项目落实可能被细化，建设项目的分包将愈显严重，这些都必须引起政府的高度重视。 BT模式的涵义说明，BT模式是一种运用于基础设施建设的投资方式创新，同时也是建设管理方式的创新。 分析BT模式的核心问题:1、特许权;2、以有限追索为基础的项目融资;3、风险分担，这是BT项目的本质特征，贯穿于BT项目的整个周期:4、合理的BT项目建设管理方式运用是项目运作成功的保障。二、BT模式的适用范围 一般来说，适用于BT模式的基础设施项目有以下几类: 1.不适宜于由市场进行商业化运营的非经营性公共基础设施项目 有一些城市基础设施项目政府要进行统一经营，因此，BOT模式就无法实施。例如重庆菜园坝长江大桥项目，由于重庆市在2002年7月1日开始实施在主城区统一年票收费及外地车辆次票收费政策，所以政府转而采用BT模式。 另外，有些城市基础设施项目关系到国计民生，对城市具有战略意义或者政治意义，影响重大，政府一般不愿意出让项目的经营权。比如一些国防基础设施或者是对城市交通影响重大的跨江大桥等，如果经营权旁落于非政府部门，可能会出现危及城市安全的重大事故。所以，为了规避这类潜在风险的发生，政府部门一般都会自身经营。 2.项目没有现金流或现金流不充分的非经营或准经营性公共基础设施项目 在城市化的进程中，群众对城市基础设施的需求是多方面的，除了最重要的城市交通基础设施外，对城市公共绿地、休闲设施的需求也越来越多。但公共绿地一般不能用来经营，即不能带来稳定的现金流，对于这类项目，政府一般采取BT模式。如重庆市在城市公共基础设施中，龙洲湾新区沿江景观工程就采取了这样的模式，该沿江景观带长约6公里，总投资约1.2亿元人民币。主要建设内容包括沿江景观绿化工程，沿江市民休闲设施，沿江景观建筑，沿江灯饰工程，沿江护岸整治工程等。 3.投资方不愿意经营的纯经营性公共基础设施项目 在城市基础设施的建设过程中，政府越来越重视引入民营资本。民营资本相比国有资本来说，更加注重投资的安全性，因此，它一般不愿意承担项目的经营风险，希望较快地实现投资回收。另外，一些原本属于纯经营性的基础设施项目，由于投资者缺乏商业经营人才，经营能力和管理经验，或投资者投入的资本属不适宜于追求远期回报的中长期投资资本，投资者不愿意经营。 例如气势恢宏的上海长途汽车客运总站的建设，上海市政府转动民间资本车轮，采用“建设一移交”的BT模式，取得令人瞩目的成就。投资建设方为民企上海鹏欣集团，回购运营方为上海芷新客运有限公司和闸北区国有资产投资公司。 在上海市和闸北区政府积极推动下，2001年7月，由上海芷新客运有限公司出资50万元、上海市长途运输公司出资100万元，共同组建了“上海长途客运总站有限公司”。公司成立后，积极开展客运总站的筹备工作，在上海市、闸北区两级政府的支持下，于同年11月获得了批准立项。之后，该公司运用市场经济的手段招商引资，最终与民营企业上海鹏欣集团签订了BT，模式的合作协议，即由鹏欣集团投资建造，建成后由芷新等公司在确保投资方9.5%的投资回报基础上对总站作整体回购。 4.投资额较小的公共基础设施项目 BOT项目的投资额一般较大，多则近百亿元，少则几十亿元，由于政府的财政资金较为紧张，短期内政府没有充足的资金进行回购，所以只能转让经营权。但对于投资额较小的基础设施项目来说，政府一般愿意待项目建成后就进行回购，通过自身经营来分期支付给投资方。 如由上海建工集团投资的BT项目中环线2.7标，全长7.265公里，共由沪嘉立交、坟水路西段高架和真北路高架三部分组成，是中环线内仅有的一个BT项目。项目的投资总额为90000万元人民币，上海建工成立项目公司并自筹资本金42000万元，其余投资额由项目公司向金融机构贷款。项目投资期限为54个月，其中建设期18个月，回购期36个月。三、BT模式的特征我国的大多数BT项目，其主要特征表现为: 1. BT项目主体的特征。标准意义上的BT项目，其主体中一方应为东道国政府或代表政府的政府机构，另一方为投资商(私人或企业，大多数为外商企业);其中政府或代表政府的政府机构或政府项目公司既是一个与投资者平等的伙伴，又应是项目具体实施的监督者，具有双重身份。由于在我国“建设项目法人责任制”中规定，项目立项前要先组建项目法人单位，由项目法人对项目建设承担责任，因此在基础设施项目建设中，同样需要成立相应的公司来承担项目建设的责任，这类公司通常由政府授权组建而成为代表政府的“政府项目公司”。在我国，BT项目主体的另一方，即投资商，大多由大型建筑施工企业独立或联合投资。由于BT项目主要的风险来自于融资和建设两个环节，目前很多项目业主招标时为了减少中间环节，要求投标者具有较强的融资能力和相应的施工总承包资质，所以我国的BT项目很少由投资公司单独投标成为负责项目融资、建设的投资商。2. BT项目客体的特征 作为BT标的的基础设施项目，如公路、桥梁、地铁、轻轨等，属于公共基础设施或公用事业的范畴，东道国对其享有绝对的建设权;同时又因BT项目涉及到本国使用者的公众利益，政府必须权衡公众利益和投资商利益两个方面的问题，因此政府应对其工程价格行使决定权和监督管理权。3. BT项目的法律特征 BT特许协议是在BT运作中政府主管部门授权私人投资者进行BT项目建设的协议，不同于政府对建设项目的批准书。BT特许协议的内涵和外延，早己突破了单一学科的局限，而扩及于或涉及到民事、行政、经济法等，形成了一种多门类、跨学科的边缘性综合学科。 BT项目的建设涉及到投资、融资、建设、转让等一系列经济活动，当事人与参与者，包括东道国政府、项目主办人、项目公司、项目投资商、项目贷款人、项目融资担保人、原材料供应商、保险公司等众多单位或人员，相互之间形成了复杂的法律关系。由于我国工程建设方面的法律体系还不够完善，BT项目参与者各自的权、责、利划分不清晰、存在执法方面的偏差等，导致我国BT项目在特许协议及相关的合同或协议的签订和履行方面不同程度地存在偏差。4 . BT项目的经济特征 （1）融资项目的监管难度极大。通常，BT项目投资巨大，采用BT形式融资建设，常常需要向银行进行巨额贷款，而贷款有时需要“政府项目公司”担保，会使银行或政府项目公司产生一定程度的风险;在BT项目的融资中，由于有关各方法律性质的特殊性、法律关系的复杂性、法律主体的多元性、法律客体的差异性，导致对融资的监管难度极大。（2）融资项目设计、建设效率较一般融资方式高。BT融资项目的投资商为了尽快的收回资金，一般都会在政府的指导下尽快的完成项目的前期工作，以及设计、施工、项目的试运行等过程，以压缩建设工期，达到尽早回笼资金的目的，因此BT融资项目的建设效率比传统的融资方式要高。 （3）融资项目有效避免外汇流出风险。BOT融资项目的投资方如果融入的是外国资本，则项目建成移交运营后，将会有大量的外汇流出，以补偿投资者应得的成本和必要的利润，而BT融资方式由于没有了运营，避免了运营期外汇的流出，且我国BT融资模式吸引的大多是国内资本。5.BT项目的管理特征 1.所有权与监督权的特殊性。BT项目实施中，直接参与建设管理的单位有BT项目业主(即政府项目公司)、BT项目投资商(或总承包单位)、承包商(或分包商)、监理公司等，使得BT项目建设管理复杂化、多元化，经常导致职责不清、权利不明、趋利性明显、管理错位、分包情况严重、工程质量、安全生产管理难度加大。鉴于以上问题，虽然投资商在建设期拥有全部所有权，但是因建成后要移交政府，投资商拥有的仅为债权。所以为了保证公共利益，政府在建设期内虽无所有权但必须履行好监督权和否定权。 2.管理风险的特殊性。在项目的前期，BT的项目公司主要是承担了建设期全部的风险，在建成后经营风险转移给政府，仅承担资金到期风险(不考虑利率风险)。而项目的主体政府或者政府的代理机构，在项目的建设期基本不承担风险(除监督责任风险外)，但是在项目建成开始经营后，就要承担因经营而带来的诸多风险(包括偿还项目公司的资金风险等)。四、BT模式的意义 与我国目前开展的BOT项目相比，我们不难发现大多数比较成功的BT项目主体，一方是政府，而作为负责项目投融资和建设的一方大多是大型建筑施工企业，因此，BT模式的运用对双方都有重大的意义: I.从政府的角度看: (1)有利于缓解政府的资金压力，切实转变政府职能。BT模式可将大量的国外资金、民间资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能缓解政府的财政压力。BT模式将项目建设职能从政府手中分离出来交由专门的项目公司实施，一方面实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率;另一方面，帮助政府从琐碎的事务管理中脱身出来，专门致力于建设资金的筹措，对项目的宏观监督管理，从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。 (2)有助于实施积极的财政政策。由于BT项目建设的资金最终来源于政府的财政资金支出，在社会的有效需求不足时，政府通过BT模式提供基础设施产品进行积极的财政资金支出，并且通过引导国外资金和社会资金进入基础设施领域，进一步扩充社会需求，最终实现总供给与总需求的适度平衡，促使国民经济的良性循环，成为政府的积极财政政策得到顺利实现的重要手段。 2.从企业的角度看: (1)为企业开辟了新的投资渠道。BT模式的实施使众多企业可通过招投标参与公共基础设施建设，改变其投资渠道单一的局面，获得了新的利润增长点;使企业降低了投资的盲目性，减小了风险，更能保证资本的增值。通过BT模式，生产经营与资本经营相互融合，提高了企业抵御市场风险的能力，实现了资本的有效扩张。通过参与BT项目进一步推动了工商企业与金融企业通过信贷、股权、人事等方式走向结合，改善了企业法人治理结构。 （2）BT项目回购资金有保证，企业投资风险小。BT方式通过设置回购承诺和回购担保的方式，可降低投资回收风险，其投资回收期限较短。对大型建筑企业而言，BT项目是一种良好的投资渠道，通过BT方式参与工程项目的投资建设，提高了准入门槛，既有利于避免与中小建筑企业的恶性竞争，又能发挥企业自身技术和资金的综合优势。目前，BT方式在国内基础设施领域逐步开始应用，如北京地铁奥运支线工程、上海地铁南站改建工程等。以北京地铁奥运支线工程为例，通过采用BT方式，中标价格较概算价格降低20%以上，政府节约资金3. 3亿元，国务院发展研究中心的郭励宏通过调查研究认为目前BT项目一般回报率在10%左右，应该说利润率相比较一般的工程总承包还是相当可观的。四、BT项目融资模式的运作1 .BT模式的融资方式BT模式的涵义说明，BT模式是一种运用于基础设施建设的投资方式创新，其实质是一种项目融资方式。1. 1项目融资。项目融资是“为一个特定经济实体所安排的融资，其贷款人在最初考虑安排贷款时，满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，并且满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障”。在我国，项民融资通常是指项目发起人为项目的筹资和经营而专门成立一家项目公司，由项目公司承担贷款，并以项目公司未来的现金流量为首要还款来源的融资方式，并且为有限追索形式。所谓有限追索，是指借款人偿还贷款的首要来源是项目本身的经济强度，若项目的收入和资产不足以偿清全部贷款时，贷款人可以向项目发起人在内的担保人进行追索，但担保人承担债务的责任以其各自提供的担保价值为限。我国目前BT模式运作的项目，为了减少投资者在项目中的直接风险，大多是以项目公司为主体的项目融资方式。项目的投资者通过成立项目公司，将项目公司作为投资载体，以项目公司的名义进行融资。这种融资方式的特点是项目公司代表投资者承担项目中全部或主要的经济责任。但是，由于项目公司是投资者为单个具体项目专门组建的，缺乏必要的信用、经营经历和足够的资金，所以会需要投资者提供一定的资金和担保。这种方式与出资人以自身良好资信状况安排的直接融资方式相比，融资成本相对较高，所以建议在一些政府信用良好、回购能力强的项目中，一些综合实力强且自有资金雄厚的建筑施工企业也可以尝试采用直接融资方式。1.2项目融资方式的运用示例以北京地铁奥运支线BT项目融资为例，其详细的融资结构如图： 从图中可以看出，此项目的融资结构具备BT项目融资结构的共性，是一个可追索性的项目融资，除了对项目本身可以处置外，对组成项目公司的各方也可追索。在融资数额上，以合同价作为项目的总投资，参照国际BOT/BT项目投融资惯例，投资商以自有资金作为项目的资本金投入，比例按项目类别不同而不同，一般基础设施建设为3596，建筑商可根据工程项目总体融资规划安排分次注入或一次性注入，在该项目中各公司根据自己的投资比例分三次等额注入。除项目资本金外的建设资金需求将以项目融资的形式由银行贷款解决。投资商可要求政府出示有效的担保或抵押、保证项目公司能够从银行取得除项目资本金以外的融资。因此，为使BT项目进展顺利，必须得到银行的认可，才能获取充裕的资金，借以形成资金链，滚动注入项目公司。2 BT模式的运作程序国内目前实施的BT项目形式多样，很难找到两个完全相同的BT项目，即使在同一城市，同一地方政府主导下的BT项目形式也不完全一样。但是其主要运作程序基本上可归纳为:2. 1确定项目阶段一般确定项目可以通过两种方式来进行:一种方式是项目发起人(政府、政府机构或政府指定的公司)根据需要确定项目。项目发起人对项目进行技术、经济及法律上的可行性研究，确定适合进行BT模式的建设项目。另一种方式是投资者经过对各种因素的分析，根据项目发起人的需要，向其提出实施BT项目的建议，但项目实施的决定权最终只能由项目发起人做出。2. 2项目准备阶段 项目确定后，要通过招标来确定承包商。项目发起人一般对项目做预可研和工可研。分析项目的性质、技术参数和规模，依此编制招标文件。有的项目是由项目发起人委托设计院进行设计，提供初步设计或施工图设计，根据初步设计或施工图设计图纸编制招标文件。有的项目则不进行招标，由项目发起人和投资人进行合作谈判，签订BT投资合同。2. 3招标阶段 项目发起人通常在正式招标之前要对候选投资人进行资格审查，通过对各公司的经营业绩、财务状况的分析。确定正式参加投标的公司名单。投资人根据招标文件编制投标文件(一般包括商务部分、报价部分、技术部分和融资部分等)。项目发起人确定中标者后，与中标者就项目合同条款进行谈判确认，双方签订BT合同，形成法律文件。BT合同是BT项目的核心文件，是BT投资过程中极其重要的一环。2. 4融资阶段 项目承包商组建一个独立的项目公司来运作该项目。项目公司负责设计项目的融资和资金结构，选择银行发出项目融资建议书，与贷款银团组织谈判，签署项目融资文件，执行项目投资计划。2. 5建设阶段投资人取得项目后，可进行再次招标确定承包商，也可在自身具备施工资质的情况下，由投资人总承包施工。承包商与项目公司签订总承包施工合同(一般采用固定价格、固定工期的方式)。建设期间，项目公司按照项目合同进行施工管理，确保整个项目的运作按照预期的投资、工程规模、工程质量和工程进度有计划进行。2. 6回购阶段 项目建设完成后，按照BT合同规定的价格和支付方式，项目发起人一次或分次向投资人回购项目。BT项目的回购方式在目前的实践中有两种处理方式，一种是投资人投入项目资本金成立项目公司，回购时业主通过股权收购项目公司的股份，投资人获利退出项目公司。另一方式是在项目建成后将项目立即移交给业主，所有权也随之转让，此后的回购属于双方的债务关系。回购完成标志着一个BT项目的结束。3 BT模式的建设管理方式 BT模式是一种运用于基础设施建设的投资方式创新，同时也是建设管理方式的创新。由于BT模式的运用目前在我国还处于探索阶段，还没有出台相应的法律进行规范，所以，即使在同一地区同一政府的管理下，也很难找到完全一样的建设管理模式。尽管各BT项目的实际运作过程复杂且存在较大区别，但根据其实际运作的主要特征，可将BT项目模式的建设管理方式分为以下几类:3. 1施工二次招标型BT模式 施工二次招标型BT模式项目的建设管理方式为:项目业主通过招标选定仅承担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设组织和管理，包括项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等，项目建成后由业主回购的形式。按此种方式实施的BT模式项目主要有北京X008奥运会主体育馆、重庆菜园坝长江大桥南引道、江苏嘉兴开发区(城北路、嘉桐路)项目等。 此种模式的特点为:(1)对建设方无特殊资质要求，只要其具有较强的投融资能力即可。(2)按照项目融资的方式进行融资。建设方采取成立项目公司的方式，以项目公司为主体筹措建设资金，项目建设方为项目公司的银行贷款提供担保，为便于项目公司融资，一般需项目业主出具回购承诺函及第三者回购担保。(3)在建设过程中，业主对工程的参与程度较小。在项目建设期间，项目公司履行业主职能，负责项目的建设管理，不直接参与项目施工。项目施工总承包单位、设计单位以及监理单位由项目公司通过二次招标确定。业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项。项目建设管理方式示意见图。 此方式的主要优点为:一是有利于扩大投资者的选择范围;二是由BT项目公司作为主体进行融资，可降低投资者的投资风险，拓宽融资渠道;三是项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接紧密，业主进行工程管理的难度较小;四是建设风险全部转移给项目建设方承担，业主的建设风险较小，同时，建设方具有较大的自主权和利润空间。但该方式因为存在二次招标可能导致工程建设成本增加，同时，因为投资方过分追求自身的投资利益，可能导致施工承包商低价中标后难以保障工程质量。3. 2施工同体型BT模式 施工同体型BT模式项目的建设管理方式为:项目业主通过招标选定投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设管理和施工总承包，项目建成后由业主回购。按此种方式实施的BT项目主要有重庆朝天门大桥项目、南京市城市快速内环东线建设项目，上海市地铁一号线南站站改建工程等。 此种方式的特点为:(1)工程施工直接由建设方承担，无须进行二次招标，项目建设方必须为同时具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体。(2)业主直接和建设方签署BT投资建设合同及施工总承包合同。(3)工程监理公司由项目公司和项目业主共同委托聘请对建设方进行履约管理。项目建设管理方式示意见图 由于很多项目投资方认为单纯的BT项目投资利润较低，要求直接或指定的下属单位承担施工任务以获取施工利润，因而此种BT模式应用较广泛。由于该模式的BT投标综合考虑建安和投融资两部分费用一次性报价，减少了中间环节，且多数采用固定总价合同，所以能够在节约成本的同时，最大限度转移风险。但是，在该模式的实际运作中，因部分投资方成员承担项目施工工作而兼具投资方和施工承包商的双重身份，其特殊的身份对工程质量控制造成了一定困难。为防止投资方通过控制项目公司进而控制监理单位的方式在项目施工中获取不正当利益，此模式中的监理单位一般都由项目公司和主办方共同委托和管理。3. 3垫资施工型BT模式 垫资施工型BT模式项目的建设管理方式为:项目业主通过法定程序选定同时承担投资和工程施工的项目建设方(可以是联合体)，项目投资方直接承担项目融资和施工职能，项目的建设管理职责由主办方承担，项目验收合格后由业主回购的形式。 此种方式的特点为:(1)工程施工直接由建设方承担，项目建设方必须同时具备具有投融资能力和相应资质的建筑施工企业。(2)项目规模较大，通常一个项目拆分成若干标段实施。业主直接和若干个建设方签署BT投资建设合同。(3建设方只负责工程的施工，业主负责工程全过程管理，设计单位和监理单位的管理由业主直接负责。项目建设管理方式示意见图 此方式在实际运用中极易被操作成己经被建设部明令禁止的垫资施工总承包模式，二者之间界限模糊，笔者认为此种模式不宜提倡。 综上所述，为了兼顾各方利益实现“多赢”目标，在选择BT项目建设管理方式时，首先要对建设项目的工程特点、前期工作情况、业主需求和管理能力，以及潜在投资者进行深入分析，以针对性选择对应的模式。同时，项目的建设管理方式应把握“放而不乱，管而不死”的原则，做到既能保证项目建设方有一定的建设自主权，又能保证工程质量和工期，维护项目最终业主即政府的利益。3. 4关于BT模式的建设管理方式的争论 1.关于BT模式是否是“带资承包”的争论 近年来，一些地方政府和部门要求建筑业企业以带资承包的方式建设新的工程项目;同时也有一些建筑业企业以承诺带资承包作为竞争手段，承揽政府项目。上述行为严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，同时由于超概算资金落实难度大，造成了拖欠工程款和农民工工资。 因此，建设部等四部委于200fi年1月联合颁布关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知(建市【2006 6号)，通知中指出:政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件;严禁将此类内容写入工程总承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。同时还明确采用BOT, BOOT, BOO方式建设的政府投资项目可不适用该通知。由于通知中未提到BT模式，于是一石激起千层浪，很多人对BT模式产生质疑，更多的人甚至将其等同为“带资承包”，这些认识上的混乱将严重阻碍BT模式在我国公共基础设施建设中发挥健康积极的作用。因此，正确理解四部委通知的含义，认清BT模式与“带资承包”之间的差异是有必要的，它主要表现在以下几个方面: (1)合法性 建设部、国家计委、财政部早在1996年6月4日就作出关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知，其中提到:“任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同，施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程。”国家发展改革委等7部委30号令工程建设项目施工招标投标办法中明确规定，“招标人不得擅自提高履约保证金，不得强制要求中标人垫付中标项目建设资金”。前面所述的四部委发文也明令禁止政府投资项目使用“带资承包”。由此可以看出垫资承包实质上违背了现行法律法规的规定，是一种违法违规行为。而建设部2003年发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见则提到，鼓励工程总承包企业按照BT方式组织实施具备条件的建设项目。 C2)资产的隶属关系 BT项目的回购实质上是一种资产转让行为。在建设期间，投资建设方为项目法人，工程资产所有权归建设方所有，回购完成后，工程资产所有权转移给业主所有。而在垫资承包中，工程资产所有权均归业主所有，施工企业在建设明间不拥有项目所有权。 (3)投资风险 BT项目一般需由项目建设方或地方政府出具项目回购承诺函，以及第三方(一般为银行)提供项目回购担保函，因此，项目建设方的投资收回有保障，投资风险较小。而在垫资承包方式中，项目业主一般不能出具类似的担保，同时，白于工程资产所有权属于项目业主，一旦项目资产被银行清算，承包方所垫资叙将很难收回，风险很大。 当然，BT模式受到质疑也并非完全空穴来风，主要是由于缺乏相关法律规危，造成在BT模式的实际运用中出现了一些变异。如利用BT方式规避招标或变相垫资施工等问题，必须在管理实践中加强监督。近年来，BT方式的应用从省、市级已扩展到县、区级，甚至一些部门、单位也搞起“BT”项目，同时BT方式从基础设施延伸到房屋建筑，由于缺少法律法规的规范，缺乏对BT项目全度程的监督管理，一定程度上造成运行中的混乱。个别项目以融资为名，排斥替在投标人，规避招标;也有一些并不是先融资后建设，而是利用BT方式变相比施工单位垫资施工;还有些项目选择融资商后，缺乏必要的监控手段，所融资金不能全部按时到位，融资商在工程发包时二次“BT、化整为零，转嫁资金不足的矛盾。其结果容易造成工程管理混乱，甚至有可能出现偷工减料现象，工程质量得不到保证，还造成工程款和民工工资的拖欠，没有达到BT真正的融资目的，也影响到工程的建设。这些都巫待规范，应制定有关BT项目的应用范封、条件和审批程序的法律规范，防止上述问题的发生。 目前而言，要判断BT项目是否规范，应注重考察以下几个方面:一是项目是不是按照国家建设程序完成立项审批，是否列入地方政府的发展计划、财政硕算;二是看该项目是否设立了项目公司，项目资本金是否到位，并且项目资本金是否是投资方的合规自有资金;三是项目公司是否通过竞争性程序、合同等获得了项目的建设管理、工程发包、投融资等权力，成为项目阶段性业主。 2.关于BT模式运作中投资建设管理与施工承包能否“同体”的争论 建设部2003年2月(建市2003 30号)关于培育发展总承包和工程项目管理企业的指导意见中鼓励打破行业界限，允许工程勘察、设计、施工、监理等企业按照有关规定申请取得相关资质，并在相应的等级资质范围内，从事工程项目管理或工程总承包业务。但文件中第四条第四款对其提出了相应的约束:“工程总承包企业可以接受业主委托，按照合同约定承担工程项目管理业务，但不应在同一工程上同时承担工程总承包和工程项目管理业务，也不应与承担工程总承包或者工程项目管理业务的另一方企业有隶属关系或者其他厉害关系。”紧接着在第七款又提出:“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设一转让(BT)、建设一经营一转让(BOT)建设一拥有一经营(BOO)、建设一拥有一经营一转让(BOOT)等方式组织实施。” 因此，很多业内人士以上述文件为依据，针对本文在本章中描述的“施工同体型BT模式”提出了质疑，因为在该模式中项目主办方通过招标选定投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设管理并直接承担施工总承包任务。该模式一定程度上满足了业主对建筑服务需求综合性和集成性越来越高的要求。由于目前存在大量按此种方式实施的BT项目，极具代表的主要有重庆朝天门大桥项目、南京市城市快速内环东线建设项目，上海市地铁一号线南站站改建工程等，而此类项目的BT投资建设方大都为国家级的大型建筑施工企业，如中铁、中建、上海建工等具有投融资能力的工程总承包企业，而它们的参与也往往是以获得施工总承包权利为前提条件。笔者认为在该模式中由建设单位负责自主融资设管理并且承担施工任务，二者为统一的法律主体，所以它不适用于前述第四条第四款内容。而且笔者认为不能简单以文件的断章取义来评判该模式是否合乎法律，而应该以实践检验真理，从客观出发评判该模式的优劣，其优势主要表现在: (1)可降低管理成本和建设期风险项目的建设由工程总承包企业承担，业主不需要设立项目管理机构来实施项目建设中的管理，建设期内不投入资金，业主只需要监督工程总承包企业在规定的时间内移交项目准备投产即可，节省了大量人力、物力。同时，业主只有在项目竣工验收合格后才开始进行资金支付，这样大大减小了建设期的风险。(2)可以降低项目建设成本，缩短工期 以港口建设为例，业主自行组织项目的实施一般需要经历以下几个阶段:设计的招标一实施一验收;港口疏浚的招标一实施一验收;码头建设的招标一实施一验收;成套设备的招标一实施一验收等4个过程，每个过程的衔接都需要一定的时间和成本。如采用BT方式，业主只要招标一次即可选定工程总承包企业，将以上4个过程统一为一个过程，可以简化程序、减少环节，整个筹建期必然缩短，节约了时间，降低了融资成本。另外BT模式业主只需要面对一个工程总承包企业，减少了业主在整个项目各个时期的工作量和协同成本。由于工作量的扩大，工程总承包企业可以给出最优惠的总体价格。总承包价格由工程施工造价、各项管理开支费用、合理的利润、风险费用、财务费用、国家规定的税收等部分组成，将是一个双方认可的合理的价格，以达到项目总体成本的控制。 (3)更有利于业主控制项目的总体价格 工程总承包企业将统筹安排项目建设期的资金，项目融资由工程总承包企业负责，在建设期不需要动用业主的财务资源，并减少业主因自己融资而增加的财务工作，业主在项目建成转让时才需要付款，有利于降低业主的负债水平。因而，BT方式为业主在财务状况不变的情况下早上项目、多上项目创造了条件。对于财务费用，按照惯例在项目报价中财务费用按照市场利率的水平单独计算，与业主自行贷款的费用基本等同，不会因此增加项目的造价;同时，该费用是固定报价包干使用的，因资金安排不合理造成的财务费用的增加由工程总承包企业承担。 成青旅游快速通道、温江段温郸彭公路、春江段温江区柳永大道是成都市在交通基础设施改扩建工程中第一次采用BT模式修建的公路。采用BT模式在短短一年时间里为项目融资3. 5亿元，打造了35. 9公里优质公路，这样强的融资能力、这样快的建设速度、这样高的建设质量，在温江区的历史上罕见，在成都市交通基础设施建设的历史上也属首次，而承建该公路项目的BT投资建设方是通过严格招投标竞争产生的成都市路桥工程股份有限公司。该公司是国家公路工程施工总承包一级企业，总资产达4亿人民币，拥有高中级工程师、经济师、统计师421人，银行资信等级为AAA级，并拥有从事公路路基、路面、桥梁隧道、交通安全设施等7个专业化公司，经济实力强、专业素质高、管理技术资信信誉好、公路建设业绩突出，是当地交通基础设施建设的重点企业。事实证明好的投资建设承包商在项目建设上有两大优势:一是经济实力强、资信等级高、融资能量大，成都路桥仅用了三个月的时间就筹集到启动资金，使三条公路的改扩建工程迅速开工;二是技术管理人才济济，能保证工程的进度和质量，三条改扩建工程经过验收都是优良工程，公司还以合同的形式向温江区委区政府立下军令状，三年之内改扩建公路出现任何质量问题全部免费包修。 相反，如果不是把BT项目交给工程总承包企业，而是交给单一的投资商，那么投资商通过二次招标将项目交给建筑商，投资商追求投资利润、建筑商谋取施工利润，如此一来，正常运作的项目，势必导致建设成本增大，政府的回购价格将会更高。如果缺乏必要的监管，投资商因为占有主导权，为了获取更多的利润在二次招标时过分压低工程造价，使得施工单位施工中使用材料以次充好，偷工减料，给工程质量带来隐患。 当然，不容回避的是由于该模式中BT项目投资人与施工方组成了利益共同体，而且在建设过程中BT承建方既负责建设管理又负责项目施工，如果相关的管理层次不明晰，责、权、利划分不清，缺乏完善的体外监管，也将造成分包、转包情况严重，工程质量得不到保障的严重缺陷。笔者将在后文中阐述如何通过制度设计来规避此类风险，以期发挥它最大的效用。 二、BT模式的投资风险分析与识别BT项目投资风险是指在BT项目的特许、建设、移交等阶段的投资活动中，投资者期投资利益发生损失的不确定性。BT项目投资风险总的来讲包括系统性风险和非系统性风险两大类。系统性风险又称可控风险，是BT项目投资参与各方可以控制和处理的风险，主要包括:政府信用、市场竞争、工程控制、技术故障、环境影响等可控制的经济风险。非系统风险又称为不可控制风险，一般是指东道国宏观经济环境有关的、投资者依靠自身力量不能或不易控制的各种风险，包括:不可抗力等自然风险;战争、内乱、公共政策及法律变化等政治风险;罢工、暴动、盗窃、贪污滨职等社会风险;金融环境变化、政府回购不能、违约、项目成本变化等经济风险。大致可概括为:1.政府信用风险在BT模式下，投资者将项目建成后，政府必须以财政资金将项目立即回购，因而对政府财政资源的依赖度高。由于BT模式没有未来的项目经营利益作为投资回报，完全靠政府财力做保证，因此，如果政府信用发生重大变化，必然影响投资者的资金安全和投资回报。具体又可细分为: (1)政府优惠承诺不能兑现。政府会以一定的优惠条件吸引投资，包括税收、用地、拆迁补偿、原材料和设施设备采购、合理赢利水平、回购担保等方面，这种支持不是一成不变的，如果政府的支持度出现重大调整，致使特许协议签署的承诺条件出现不能预料的变化，无疑会给投资者带来巨大的风险。 (2)政府公共政策和法律法规重大调整。在BT模式下，由于项目的资金投入量大、周期长，国家政策与法律、法规的调整将导致局部地区政府对BT项目投资者的承诺发生变化，从而增加投资者投资利益的不确定性。 (3)政府越权干预。在政府主导型的非市场化国家和地区，由于国民经济运行的市场化程度不高，政府仍然担当着经济社会发展的主宰角色，既当裁判员又当运动员，在经济工作中往往运用行政手段指挥本应由经济规律和市场杠杆调节的市场行为，以至偏离市场规律。 (4)政府回购不能。BT项目建设需要以政府财政资源作为基础，由于区位条件不同，各地的政府财力也相差较大，加之政府财政资源的投向是多元化的，投资建设的项目较多，如果政府负债过多或回购资金量准备不足，必然对项目回购能力造成影响。(5)政府官员读职行为。投资地区的政府职能部门中少数官员因为政绩、私利等原因，在经济运行中的弄虚作假、贪污受贿等行为也会增加BT项目投资风险。 2.项目控制风险 在BT项目运作中，投资者对项目建设的整体控制能力是决定投资成败的关键，由于项目建设周期内存在着自然、经济、社会、认知等因素的不确定性，必然隐含着一些投资风险，在项目控制中，主要有以下几种风险: (1)成本控制风险。在BT模式下，政府对项目规划是粗线条的，建设期还存在利率和材料价格上涨的可能，项目投资者几乎承担了项目建设过程中的所有成本风险，从而导致项目成本控制的不确定因素增多。而且，BT模式没有经营环节，不能通过后续行为来补救，投资者争取盈利的主要方法就是控制建设成本。 (2)质量控制风险。项目建设质量是投资成败的关键，关系到BT项目建成后能否顺利移交及投资者投资成本效益的回收。BT项目在建设阶段实行的是投资者对项目以总承包的方式承建，如果对分包商的承建能力、技术力量、施工水平、设施设备、管理手段等把关不严，或者对分包与总包之间的施工、管理、原材料配套等方面衔接不好，都容易出现建设质量问题。加之，投资者本身也受技术力量、管理手段、对复杂技术问题的处理等方面的影响，也会出现各种各样的工程质量风险。 （3)工期控制风险。BT模式下，政府总是希望项目早日建成发挥效益，而且在政府特许协议中规定了工期，以及提前完工的奖励条件和推迟完工的处罚条款。但是由于自然因素等影响，投资者的经营管理水平、技术力量、施工科学性等制约，以及政府环境的宽松度等影响，不能如期完工的风险一定程度存在，它将造成利息支出增加，建设成本增加。 3.金融环境变化风险 在BT模式的项目运作中，东道国政府的融资与金融环境对投资者的成本控制和预期盈利水平影响非常大，是项目投资的重大风险。 (1)投资者融资能力不足。通常，在政府大型基础设施项目运作中，需投入的资金量非常大，投资者的自有资金都是项目投资中的少部分，BT项目的负债比例一般在70%以上，因而，为保障大型项目的顺利运作，投资者的再融资能力成为了项目是否能如期建成的关键，否则，必然会产生资金链断裂的风险。 (2)货币利率波动。国家和地区的货币利率波动是经常性的，货币利率波动对项目的建设成本影响较大，直接影响项目盈利水平。 BT模式下，投资者在融资过程中无论采用浮动利率或是约定利率，都容易发生因利率波动而导致融资成本增加的风险。 (3)通货膨胀。在BT模式下运作项目，如果国家及世界范围内发生通货膨胀，直接关系到投资者资金和盈利的实际购买力，从而导致项目回购时政府所支付货币的实际购买力远远低于投入时的购买力。 4.不可抗力风险不可抗力是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的自然事件和社会事件。采用BT模式运作项目也不可避免地存在着不可抗力风险。不可抗力是我们预先不能预测的，包括因不可抗力而引起的损失范围、损失大小等都存在极大的不确定性，不能预先核定损失额交易规避。因而，如果不采用合理的方式规避与分担，将会给BT项目运作的成败带来极大的风险。其中，突出表现在以下四方面风险如果不能得到很好的规避，势必将严重阻碍BT模式的健康、良性发展: 1.关于BT项目建设费用过大的问题 (I)中间环节过多导致项目建设费用过大 采用BT模式必须经过项目确定、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同，移交等阶段，涉及政府许可、审批以及担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度较大，障碍较多，不易实施，从而导致项目的建设费用因中间环节繁多而过大。 (2)措施费的不可确定性导致建设费用过大 由于大多数BT项目均为公共基础设施，涉及征地、房屋拆迁、综合管网迁建等问题，而处理此类问题发生的措施费往往很难准确估计，而且过程实施与政府的政策和政府相关部门之间的协调紧密相关。按目前BT项目建设管理模式，由项目业主或项目投资方负责实施的形式均存在，如果由项目业主负责实施，有的项目可能因为拆迁工作难度大影响工程工期遭到投资方的索赔;如果由项目投资方负责实施，因为BT项目一般为总价包干合同，可能因考虑设计变更、工期延期、通货膨胀、利率波动、材料涨价等因素而导致措施费保守报价。 ( 3) BT方式的税收体制 在BT方式下，项目竣工验收后移交给业主实际上是一种资产转让行为，业主向建设方支付项目回购款时，按现行税法，项目建设方需要缴纳资产转让的营业税金。由于在施工环节，建设方己经缴纳了建筑营业税，如果再缴纳转让资产的营业税金，等于是双重纳税，无疑将加大项目的运作成本。鉴于BT项目的特殊性，建议有关部门尽快明确BT方式下的税收征收体制，避免重复纳税。 (4)地方政府的政绩工程导致过分让利于投资方 BT方式有助于基础设施建设缓解资金困难，有助于提高项目运作效率。某些地方政府在财政资金紧张的背景下，为了追求政绩工程，在认识不充足、不全面，条件不具备、不完善的情况下，过分夸大BT模式的诸多优点，过分迎合投资方，过分让利于投资方，从而导致项目的建设费用过高。而政府官员的任届制，使得本届政府享受了即期政绩，还款回购则是后任政府的事。在这样的背景下，一些地方政府未采用公开、透明的竞争方式运作BT项目，而是互求所需，一拍即合。比如太平洋建设集团严介和的BT模式，明显没有按照己有的招投标法和政府特许经营的有关法规和政策办理，更何况严介和一度把国企并购与城市基础建设捆绑起来，这种城市问题一揽子解决方案，一方面迎合了地方政府建设“政绩”的需求;另一方面也使严介和获取了据说高达35%的利润回报。最近有媒体曝光太平洋建设因拖欠材料采购款近3000万元，南京当地银行己冻结其资金帐户。 2.投资方建设资金不到位 BT模式的重点在于融资、建设。就目前我国的情况看，国家加大政府金融宏观调控力度、规范拆迁和土地使用后，其工程项目融资成功与否则是决定BT项目能否成功运作的关键所在。有些项目通过招标选择了BT投资单位，但BT投资单位迟迟未按合同约定融入其建设资金，致使BT合同被迫终止，而业主不得不重新选择招标。还有一些BT投资单位融资能力不足，甚至把资金压力转嫁到分包商、材料供应商、设备供应商头上，让他们垫资建设，造成很多不利影响，这些问题给业主的管理监督增加了难度。 例如重庆市菜园坝长江大桥通过招标选择了BT投资方，在BT合同签订后数月内，BT融资方迟迟未按合同约定融入其建设资金，致使BT合同被迫终止，项目业主从而不得不重新选择BT投资建设单位。由于投资方的资金不到位，不仅拖延了项目的正常进展，也在一定程度上打乱了政府对城市基础设施建设方面的全局考虑，社会影响较大。因此，招标选择BT投资单位后如何保证BT投资单位按期融入足够建设资金，尤其是征地、拆迁资金的及时到位，确保工程的顺利实施，将是一个很大的难题，也是项目业主重点关注的问题。 3.项目回购风险问题 BT建设模式中，项目投资方面临的最大风险