中原经济区行政管理体制面临的问题.doc

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2011年国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见出台，标志着中原经济区正式上升为国家战略。这种跨区域的合作模式在发展中面临着协调困难、资源重构浪费等诸多问题，而有效解决问题的关键是要探索出一条适合中原经济区发展的行政管理体制创新道路。本文对中原经济区行政管理体制面临的问题和原因进行分析，结合理论和实践提出相应的改革建议。 原标题：中原经济区行政管理体制面临问题及对策 收录日期：2014年3月6日 一、中原经济区管理体制面临的问题 （一）管理体制面临的问题。我国大部分比较成熟的区域经济带所面临的主要难题是经济一体化与行政一体化不匹配，中原经济区也不例外，其区域行政面临以下问题： 第一，整体中局部发展不平衡 首先，传统行政分割思想，城市协同度低。由于产业基础和资源禀赋等方面相似性，导致产业同构现象较为严重，城市之间没有很好地协调规划，没能最大限度地发挥各地的比较优势。 其次，地方政府“经济人”属性。区域经济与区域行政是相辅相成的，区域行政的调整就是为了更好地获得区域经济利益。中原经济区发展规划和招商引资中，大部分企业倾向于投资核心城市，其他城市投资相对微弱，投资不平衡反映和加剧中原经济区整体发展的不平衡。 再次，缺乏有效的行政管理模式，管理难度偏大。中原经济区的行政管理主要有三层：第一层是中央与地方的关系。中央为了扶持经济区的开发相继出台优惠政策，给予地方政府很大的自主权；第二层是中原经济区各省级政府关系。主要职责是对重大产业项目、合作、资源整合和岸线开发利用等进行统一规划、组织建设和管理；第三层是各省与下级政府间的关系。由于管理幅度和管理层次都较大，很多机构重叠，这给经济区的发展带来很大困难。 第二，合作组织体系不完善 一是政府职能转变不到位，机构间缺乏协调和对接。中原经济区现有行政管理体制还是各自为政、条块分割，各类规划衔接不够，各级关系职责不清等。地方利益诱使当地政府过多关注经济发展，而忽视基础设施、公共服务、科教文卫等建设，社会自治和公众治理弱化，政府“缺位”、“越位”、“地方保护主义”、“政府寻租”现象严重。 二是政府间的交流缺乏广度和深度。中原经济区各政府间已经达成合作共识，如建立合作论坛为经济区的合作发展建言献策，通过媒体进行宣传、增强政府和民众的合作意识等。但仅是合作共识，经济区缺乏相关法律法规的约束性，所以无法从根本上解决相互间的矛盾和问题。各级政府间的交流缺乏广度和深度还体现在区域公共服务环境和公共产品的提供方面，由于不同层级政府间缺乏交流造成了提供主体缺位和职能缺位。同时，在城市规划、旅游、公共产品的信息共享方面缺乏合作交流的平台。 三是利益协调、分享、监督机制的不完善。在政府合作中，经济差异会成为政府去衡量各自经济利益得失、采取何种经济行为、承担多少合作成本的重要参考。在实际合作中，有些政府需要付出多而回报少，自然缺乏合作动力，目前国家对于区域公共管理的相关法律制度和监督还是空白，还没有一套利益协调和分享的机制来保障和推动合作的顺利进行。 第三，制度化的行政体制不健全 其一，缺乏刚性的制度化行政体制。目前，中原经济区的合作形式主要是政府间的合作协议、倡议书、意向书、框架、宣言等，没有深层次实质性的进展。所以，对于合作协议等方面需要制度化管理，对于合作的组织形式、议事章程、决策机制等深层次都应实现制度化。 其二，缺乏柔性的非制度化行政体制。制度的执行和实现需要两种模式：一种是刚性的具有强制约束力的制度，另一种是柔性的共同的价值观和文化，以唤起人们内心的共鸣，以激发经济区内合作者的内心信念，培育合作情怀，增强合作意识，将眼光着眼于大局。 （二）面临问题原因分析 1、经济区行政区划问题。中原经济区范围包括河南28个省辖市及山东、河北、安徽、山西12个地级市3个县区。呈现出层次较多、划分繁杂细致的特征，所以搞好行政区划尤为重要。首先，受传统行政体制的影响以及经济利益的驱使，政府间各自为阵，地方保护主义风气盛行，破坏了整个经济区的和谐发展；其次，行政区经济与经济区经济职能不清。郑州发挥核心城市的辐射作用，主要侧重于行政职能，行政区经济带动经济区经济的发展还有很多不足，最关键的是要考虑区域间的协调整合，转变区域政府职能，从行政区经济向经济区经济转变；再者，由于经济区城市在产业结构和资源禀赋方面具有相似性，产业同构现象严重，影响经济区的整体利益。 2、追求GDP政绩问题。受行政区经济利益最大化以及现有的行政区绩效考核体系的影响，各级政府的行为往往基于本行政区的利益最大化，而不是整体利益最大化。所以，要协调区域发展，应把减少区际间矛盾冲突，有利促进地区经济增长方式转变和实现国家产业政策目标等作为政绩考核内容，而不单以GDP为标准，同时注重社会、生态及服务对象满意度。 二、中原经济区行政管理体制改革思路 在区域经济一体化的发展中政府起主导作用，但如何杜绝政府缺位、越位和错位的现象，完善市场的自我调节作用，这需要协调好区域经济一体化和区域行政一体化两方面之间的矛盾。行政管理体制改革是政治体制改革的先导和重要组成部分。通过制度变迁解决区域行政一体化与行政区经济、区划管理与区域公共治理的矛盾，为区域经济社会统筹发展营造良好体制环境。所以，重视经济区发展，最重要的是探索经济区政府行政管理体制与机制创新路子。 （一）创新改革理念。制度创新是由观念创新体现的，制订改革方案要借鉴国外和国内经济区建设的经验教训，同时结合中原经济区的实际情况来展开。创新政府理念，平等、互利、合作、民主地参与经济区建设，要摈弃地方本位、自我保护的狭隘观念，淡化上下级行政观念，在意识形态上为改革创造条件。 （二）合理安排改革方案。中原经济区涉及许多相关行政主体，所以在制度安排和改革设计上要兼顾各方利益。 1、准确定位改革方向 （1）制定相关制度，保障改革的顺利进行。通过制度建设，确定经济区的职能和地方相关职能部门职责，明确经济区管理机构的行为规范和违规成本，以及市场经济活动微观主体的行为规范，这对于理顺经济区经济活动子系统之间的关系，加强正联系是十分必要的。 （2）确定经济区的行政角色。行政定位决定着行政管理体制改革与创新的根本方向。由于经济区的规划、协调和管理职能界定不清晰，一些权力被地方的职能机构叠加和融合，限制了经济区作用的有效发挥。 （3）制定一套完备的行政协调运行机制。改革要兼顾各利益主体，建立一套权责一致、分工合理的运行体制，避免职能分散、权利重叠和部门分割现象。完善利益补偿机制，包括产业分工利益、市场整合利益和平台共享的利益分配以及财政协调机制。 2、合理制定实施方案 （1）经济区进行职能整合。经济区既有规划协调职能也要能保证有效执行，经济区统一规划执行合作事项、跨区域管理等，特别是重大投资项目、基础设施建设等的协调执行功能。 （2）提高行政地位。在扩大职权范围的基础上，经济区直接对省负责，进行统一的规划领导，逐步增加规划、财税、交通、人事等方面的权力，形成完备的行政架构。 （3）经济区分设各专业职能部门，对合作项目和合作领域进行统一的规划、协调、管理和执行监督。 （4）优化组织结构。中原经济区可以采取省直管的做法，逐步将成员地市统一由经济区管理，这样可以缩短纵向组织链条，建立合理分权的政府管理体制。 3、重构评价指标体系。现行的地方政府考核指标体系都是紧紧围绕经济利益，主要是考察地方GDP增长情况，从而导致了利益行政化、重复建设、浪费资源和地方保护主义盛行等现象。因此，中原经济区应该科学规划建立新的适应区域一体化的干部考核机制和评价体系，从注重经济的数量转移到考核经济、社会和生态和谐发展的质量，从注重投入到关注产出效益，从注重数字增减到关注服务对象的满意度等。 （三）进行行政机构职能整合。政府职能转变和整合是行政管理体制与机制改革的关键点，也是中原经济区行政管理体制改革重点和难点，政府职能转变的最终目的是实现“小政府、大社会”模式。要在中原经济区营造一个政府与市场、社会互相促进的和谐局面，就要做到协调整合资源达到发挥资源优势的最大化；赋予企业和社会组织更多的社会管理和公共服务职能，促进公民参与社会事务，构建社会参与网络，形成政府与企业、公民合作治理，最终实现善治局面。经济区要培育创新、诚信、合作、开放的区域文化，搭建政府间的合作平台，增加交流的机会，为经济区营造一个和谐创业环境。 （四）同步推进其他配套改革 1、相关配套改革。行政管理体制改革要与其他相关改革配套进行，才能达到理想效果。如土地管理方面，对经济区内用地统一规划安排，根据实际情况和发展目标合理使用土地。建立耕地保护专项资金用于支持和补贴地方政府和农民耕地保护，缩减经济区建设用地审批手续，对国家重点工程项目用地开启绿色通道。在经济区开展城乡建设用地增减挂钩试点，逐步改革集体用地的使用、流转和利益分配管理制度。在财税金融方面，深化财税创新，增加财政投融资渠道，完善分税制财政体制和财政监管力度，提高财政执行效率和合理分配力度，对于经济区内的企业和项目给予税收优惠政策。同时，积极争取中央财政扶持和转移支付补助。推进金融一体化建设，实现经济区内资金、信息、人才跨区域流动和高效率配置。健全区域性的多层次、多功能、综合服务资产交易机构，完善产权交易市场，加快金融体系建设。同时，加大培养高素质金融人才投入力度，为金融体制建设创造良好环境。 2、建立科学的决策和监督机制。行政管理体制与机制建设是相辅相成的，要建立科学的决策和监督机制推动行政管理的科学化、民主化和透明化。一要建立高素质的公务员队伍，在各级部门中实行目标管理责任制和问责制度；二要吸纳社会组织和个人参与民主决策，扩大公民参与范围，实行政务公开；三要加强多渠道监督，如电子政务、新闻媒体等。 3、创新和完善利益共享、分配和补偿机制。利益关系是地方政府间最本质和最重要的关系，也是经济区和谐发展的关键要素。协调和平衡利益关系，可以考虑在经济区建立区域共同发展资金制度，扶持落后成员市的发展，为区域共享的公共服务设施、环境设施、基础设施等建设提供资金。 （五）加强社会管理体制改革。一方面建立健全法律法规制度，保障公民社会权益；另一方面加强公民身份意识，培育社会信任和共识。这需要加强现代公民意识教育，增强公民的民主、法治、理性、平等观念。 同时，政府职能由社会管理向社会自治转变，政府把那些管不好和不该管的交由社会和公民自己去管理，实现公共管理效益最大化。 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