01什么是公共政策.doc

第一章 什么是公共政策第一节 公共政策的重要性翻开每一张报纸，无论是英文的全球性报纸，中文的全国性报纸，省报，本地的报纸，还是打开门户网站，都可以看到一些可以称之为公共政策的议题。城管应该如何管理小摊小贩？经济适用房合理吗？周正龙是否应该抓起来？现在的环境政策有效吗？食品安全、药品安全应该如何进行？电动自行车是否应该上路？物权法违宪吗？小区停车位应该属于谁？中国人是多了还是少了？一胎化政策合理吗？大部制是否适当？南方冰灾是什么问题？公交车跌价，好吗？退休年龄是否应该推迟？全球气候变化应该去控制还是去适应？这些议题，都涉及到公共政策，而且与我们或多或少都有关系。我们对其了解的越多，公共政策的质量显然就会更高，而相关的问题也可以因此而得到比较合理的解决，即使解决不了，我们也可以有更好的理解，使其不成为进一步的问题。公共政策研究是很重要的，詹姆斯莱斯特从科学、政治和实践三个角度讨论了其重要性。 James Lester: Public Policy: An Evolutionary Approach, Beijing: Renmin University of China Press, 2004, p.3.从笔者的角度来说，可以进一步去理解： 1 从科学的角度来看，如果我们能够对公共政策的原因和结果，以及相关的价值、手段、制度和行动方案，有更好的理解和选择，我们的政策绩效就会有更好的改善。我们的政府也将会成为好政府，而不是坏政府。在这一进程中，政治学者、经济学者、社会学者、人口学者、管理学者都能够起到会用到作用。2 从政治的角度来看，我们对于公共政策的比较评估，可以确定什么官员和什么政府，在公共政策方面有更好的表现，从而让选民对官员进行评估，并进行选择；当然，也可以让有关部门对相关的官员进行考评和选择。也可以让相关利益者去支持合理的政策，而不是去支持错误的政策。3 从实践的角度来看，公共政策的本意就是一个开放的政策过程的意思。所谓开放性，就是公民、官员、学者、政治家，都可以接入政策过程。即使是公众，也可以因为各种原因，介入政策过程。修身、齐家、治国、平天下，所谓的治国，就是介入政策过程，然后实现前者和后者的目标。在参与民主越来越发展的进程中，如果公民有更好的政策知识，就可以更好地履行公民的责任，使自己成为一个有能力的公民，从而参与民主。第二节 什么是公共政策？什么是公共政策呢？我们如何来界定呢？有很多公共政策大家都对此作了界定。比如：托马斯戴伊的界定是，“政府做什么，为什么做，以及促成了什么变化？”哈罗德拉斯维尔，则把公共政策界定为“一组设计好的目标、价值和实践项目”。戴维伊斯顿的界定是，“政府活动的影响”，而Austin Ranney则把公共政策看作是“一组选择的行动或者一个意愿的宣示”。James Anderson则认为，公共政策是“一组有意的行动过程，其行动者处理问题或者一个所关心的事情”。 James Lester: Public Policy: An Evolutionary Approach, Beijing: Renmin University of China Press, 2004, p.4.这些定义看起来似乎不同，但依然有其共同点：一是与一个过程是有关的。二是与政府决定有关，或者活动有关。三是与一个设计有关。四是与一个问题有关。所以，公共政策的特点是，它往往是由政治体系中的权力机构和人员所设计、执行和评估的。与公共政策相对的是，私人政策。私人政策是个人或者企业处理自己的问题的行动。当然，个人或者企业，如果其行动是为了公共利益问题，去解决公共问题，也可以称之为是“公共政策”。第三节 两种政策分析观政策分析的定义，也是多种多样的。托马斯戴伊的定义是，描述和解释政府活动的原因和结果。他的关注点是揭示，而不是诊断。所以，政策分析家的任务是，开发和检验一组命题，去讨论政府活动的原因和结果，然后积累相关的具有一般意义的政策分析成果。这种研究的方法，可以看作是政策观察家的分析方法。Grover Starling认为，政策分析应该是一个交叉学科的努力，为达成合理的政策决定提供帮助。Garry Brewer和Peter Deleon认为，政策分析是为政策制定者提供建议的努力。这种政策分析观的关注点不仅仅是观察，而且还要提供建议，改变状况。第一种政策分析观是科学的，而第二种政策分析观是诊断的。社会科学家，包括政治学家，社会学家和经济学家，一般来说，都持第一种分析观，都试图通过政策分析来发现具体公共政策的基本逻辑，目的在于积累科学知识。行政官员和立法者，往往会去发现什么样的政策是可行的，什么样的政策不是可行的，并在此基础上积累洞见。第四节 什么是政策周期？政策过程往往把看作是一个传送带，第一个阶段是认识到存在问题，然后考虑可选择的行动方案，选择政策，执行政策，评估政策，改变和终结政策。显然，这个传动带模型是一个简单化的模型，实际的政策过程要复杂得多。实际上， 认识问题，选择行动方案，或者选择政策，都是很困难的或者很复杂的过程。但对于认识复杂的政策过程还是非常重要的：政府的一个问题：设定议程，政策设计，政策执行，政策评估，政策变化，政策终结，这些都是一个全面的政策周期的组成部分。对于这些政策周期的每一个步骤，都有很多学者进行研究。比如，就议程设定来说，就是政策学者比较关注的一个课题。John Kingdon认为，议程设定就是政府官员在给定的是建立认真关注的一个问题清单。如把该问题列入一个立法议程，或者政府会议的议程。很多问题，尤其是紧急的问题，很快进入政策议程。一些简单的问题，或者有些重要的问题，总也进入不了政策议程。如：火车票不涨价,如何进入了政策议程？电动自行车，放还是禁？从理论上来说，议程设定是由系统或者制度程序决定的。其关键是，何以受到公众的关注，或者政治家的关注。John Kindon的政策分析认为有三个流决定了政策：问题流，表明人们是如何看待某个问题的；政策流，关系到解决问题的可行性。政治流则涉及到各个方面得政治性因素，使得提议的解决方案成为现实或者被搁置起来。政策设计或者政策采纳，比较典型的是立法，通过新的立法，来补救过去的问题或者防止未来的问题。如通过环境保护法，来解决越来越严重的环境问题，或者防止新的环境污染。解释政策设计或者形成过程的理论是多种多样的，如精英理论，或者多元理论。精英设计，或者多方面力量综合的结果。还有制度理论，制度决定了政策设计。典型的民主过程是，专家设计政策，政治家提交给民意讨论，然后执行人员进行检验。这是典型的专家治国论。政策执行，主要研究政策制定后的执行问题。比如，我们有很好的法律，很好的政策，但关键是没有得到很好的执行。如何让政策得到很好的执行，不仅仅是令行禁止的问题。政策执行也是一个行政决策的过程，需要把一般的政策转化成具体的执行指令和相关的安排，并实现具体的目的。如执行禁止烟花爆竹的政策，或者执行公交车排队的政策，就有很多文章可做。政策评估，关注政策得到执行后产生的效果。医疗市场化的政策，是失败了还是成功了？严厉打击的政策，多大程度上解决了犯罪问题，扩招政策，是成功的还是失败的？有很多技术和程序，可以用来进行政策评估。政策变化，这是一个相对比较新的政策研究领域。政策变化，往往发生在很多层次，可能在政策设计，政策执行，也可能在政策评估层次。一个完整的政策周期，往往充满着变化。政策终结，是终结过时或者不适当的政策的工具，也是一项政策的终点。比如结束歧视性的就业政策，终结禁止烟花爆竹燃放的政策。这一切都构成一个政策周期，这个周期性的观察，并不意味着所有的政策都是这样的，但有助于我们更好地去认识一个政策。就像我们把人分成童年，少年，青年，成年，老年那样。现实生活中，还有很多政策周期，从实际角度去观察。但有一个政策周期理论，可以让我们更好地去分析和把握复杂的政策过程。第五节 公共政策的类型政策可以分为各种类型。不同的分配标准，可以有不同的类型分类：如：分配政策、再分配政策、管制政策自由主义的政策，保守主义的政策，社会主义的政策实质性的政策，程序性的政策物质性的政策，符号性的政策对集体有益的政策，或者私益的政策：私有化的政策，或者国有化的政策象征性的公共政策，倡导性的公共政策，强制性的公共政策，前瞻性的，群众性的，精英型的公共政策第六节 中国政策体制的基本特点一、 单一制单一的政治体制（全党服从中央）单一的立法体制（内部高端联邦特征）单一的司法体制（单个司法系统）单一的行政体制（全国一盘棋）单一的语言（全国统一的语言规范，推广普通话）二、有分工而无分权立法权，负责选举，审议报告，提案，立法司法权，负责审判，民事，刑事和行政案件行政权，负责领导全国有分工，但没有制衡。议行合一。政治上，一党领导，多党参政，协调各方，多党参与。三、政治文化很强的官本位色彩很强的集权色彩，敏感性集权，迟钝型散权个人散漫主义，公私不分，没有明显的公共观念，也没有明确的个人主义大一统观念四、意识形态没有政治意义上的宗教有政治意义上的意识形态，但正在淡化公共舆论，日益凸现，成为公共政策的重要力量五、历史的传统5000多年的文字记载历史2500多年的发展史100多年的革命史近30年的改革开放和迅猛发展的历史公共政策，主要研究最近30年以及未来120年，或者2006年和2007年，2008年。