浅谈金融消费者权利保护.doc

浅谈金融消费者权利保护制度经济法学 G08B03010715 庄银花一、 消费者和金融消费者消费者通常是指为满足个人生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人。消费者保护是高度发达的工业社会和知识经济时代背景下,为弥补消费者弱势地位和追求实质正义而兴起的法律现象。消费者在与专业化的制造商、销售商进行交易时,由于存在着专业知识、信息占有、交涉能力方面的不足,处于“天然的”弱势地位,因此需要法律或国家公权力的介入,通过对消费者施以特别的保护和援助,实现交易双方实质上的平等。金融消费者是消费者概念在金融领域的延伸和特别化,是指与金融机构建立金融服务合同关系,接受金融服务的自然人。例如,为购买耐用消费品或自用房产而接受贷款的个人贷款者、为进行日常支付而在银行开立账户的存款人、为避免人身或家庭财产遭受未来不可知的风险而购买保险的投保人等。基于金融业的特殊性及消费者法保护弱者的立法主旨,接受金融机构服务的个人投资者通常也被视为金融消费者。二、 金融服务中的消费者权利 金融消费者权利，是指由消费者权益保护法所确认的，消费者在金融消费领域所能够作出或者不作出一定行为，以及要求金融经营者相应作出或者不作出一定行为的许可和保障，它是消费者权利的重要组成部分。了解金融消费者权利的具体内容和基本特征，是对金融消费者权益予以充分、有效保护的前提的基础。消费者权益保护法第二章确立了消费者所享有各项权利，以此为基础，金融消费者权利具体为:1.金融消费安全权。金融消费者在购买、使用金融产品和接受金融服务时依法享有生命健康和财产不受威胁、侵害的权利，包括人身安全权和财产安全权两个方面。实践中金融消费者人身安全权受到侵犯的情形比较少见，而财产安全权则常常受到侵犯，如经营者少计利息、保险赔偿金或于结算过程中造成消费者资金损失等是常见的侵权例子。由此，金融消费者可以依法主张下文论及的索赔权。2.金融消费真情知悉权。在消费中，金融消费者享有知悉其购买、使用的产品或所接受的服务的真实情况的权利，享有真情知悉权，是金融消费者在消费中作出自由选择并实现公平交易的前提条件。3.金融消费自由选择权。金融消费者可以根据自己的经验、爱好与判断自主选择金融经营者作为交易对象并决定是否与其进行交易，有权自主决定消费方式、消费时间和地点，不受任何单位和个人的不合理干预。4.金融消费公平交易权。金融消费者的这一权利在实践中往往也经常受到侵犯。如金融经营者多利用事先印制好的格式保险合同、贷款合同、担保合同等与消费者确定法律关系，金融消费者由于法律知识有限，大多数时候无法判断其中是否含有不公平或欺诈条款，从而被侵权。根据合同法的有关规定，格式合同中的这类条款是无效的。5.金融消费损害赔偿权。这一权利又可称为求偿权或索赔权，是指金融消费者在金融消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融经营者提出请求赔偿的权利。这项权利是金融消费者安全权的应有之义和自然合理延伸，只有这项权利最终得到了实现，消费者的合法权益才算真正的得到了保护。6.金融消费者结社权。金融消费者的结社权是宪法规定的结社权在金融消费领域的具体体现，它在本质上是一种政治权利。在金融消费领域中，消费者往往处于弱者地位，他们依法成立维护自身权益的社会团体有利于加强对经营者的监督，加强同社会各界的沟通，并对消费者进行指导。7.金融消费者受教育权。这项权利可以分为两类:金融消费知识的教育权和消费者权益保护的知识教育权。前者如消费者有权接受关于金融产品的种类、特征等有关知识的教育，后者如有权接受权益受到侵害时如何救济等知识的教育。8.金融消费者受尊重权。在金融消费过程中，消费者享有人格尊严、民族风俗习惯受到尊敬的权利。三、 我国金融消费者保护的现状分析进入20世纪90年代后期,我国金融业完成了最初的积累大,出于对潜在利益的追逐,金融机构在金融产品市场开拓和服务的过程中出现了诸多信息披露不充分,以获取佣金为目的的过度交易和违规操作等侵害消费者权益的行为,由于金融消费主体双方的市场地位不对称,消费者处于弱势地位,合法权益无法得到有效的保障。与发达国家相比,国内的消费者保护运动缺乏类似西方的消费者主权思想启蒙,而主要是为应对商品生产和流通领域突然出现的严重的消费者人身损害问题,带有明显的危机对策和实用主义性质。目前我国金融消费者保护的法律基础是1993年颁布的中华人民共和国消费者权益保护法,1998年颁布实施的中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法以及随后由中国人民银行、保监会、银监会、证监会等监管机构制定的规章制度。根据相关法律法规,我国金融消费者对金融产品享有安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获取知识权、受尊重权和监督权。但这些法律法规并没有明确我国金融消费者保护的法律目标,在现有的“一行三会”中,至今没有一个部门专门负责消费者保护方面的事务。我国的监管机构内部处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失。在证监会,目前仅有一套具有政治色彩非透明信访制度,不是那种严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制。银监会则侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管,而对银行消费者权益的保护还存在很大的认识不足,如银行业监督管理法在第三章监督管理职责中,没有条文涉及到银行消费者权益的保护问题,其他的监管法规中也没有对保护银行消费者权益方面提出明确的要求。在保监会,目前尚缺乏有效的消费者保护机制,因保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。面对金融业的综合化经营趋势,金融产品和服务的界限日益模糊,以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求。由于金融产品技术含量高,缺乏对金融消费者金融知识的宣全教育,使得金融消费者维权意识淡泊,远没有有形商品的维权意识强,这也助长了银行等金融机构的侵权行为,难以真正树立客户第一的经营思想,忽视了对金融消费者的保护。我国经济已经全面融入世界经济体系,开放程度和国际化水平正稳步提高。新的金融业务品种和高附加值的服务层出不穷,金融服务产品的质量问题日益凸显,包括金融产品本身所包含的技术水平,金融机构服务态度和服务诚意。激烈的市场竞争使得金融消费者的权益保护问题日益重要,但这又被金融机构和消费者本身所忽视,金融消费者的权益有意无意被受到侵害。随着我国金融消费者权利意识的不断增强,金融消费者保护问题已经受到日益关注。四、国外已有的成功经验消费者保护运动发端于1898年美国的全美消费者同盟,逐步完善于1960年由美国、英国、荷兰、比利时、澳大利亚五国消费者组织发起成立的国际消费者组织联盟,逐级形成了世界性的消费者保护运动潮流。许多发达国家制定了保护消费者权益的基本法,并与各种保护消费者权益的具体法律制度相配套,形成了比较完善的消费者保护制度和法律体系,建立了许多方便消费者诉讼和寻求保护的制度和组织机构,形成了全社会共同维护消费者权益的局面。发达国家分四个层次构建金融消费者权益的保障机制:一是将消费者权益保护明确列为监管目标,成为金融机构监管的基本职责;二是规范并加强金融机构内部消费者保护的义务及内部解决机制;三是建立行业自律机构,加强行业内部在解决消费者纠纷及保护消费者权益方面的沟通及自我监督;四是积极参加国际性消费者保护组织的建设。英国是金融消费者权益保护最具代表性的国家。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”理论(TwinPeaks),认为金融监管存在两个并行的目标,一是审慎监管目标,旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃;二是保护消费者权利的目标,通过对金融机构经营行为的监管,防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。认为清晰区别银行业、证券业和保险业传统的机构型监管制度已经不再是最好的监管体制。需要根据监管目标的不同设立两个监管机构,分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者,行使专业化监管职能。英国金融服务管理署(FinancialServices Authority,以下简称FSA)作为英国金融市场的统一监管者,2006年10月出台了新的金融机构业务原则,其中确定了11条原则作为金融机构是否符合监管标准的依据。这11条原则涉及消费者权益保护的有五条,具体包括:金融机构必须给予消费者利益以合理的关注,公平对待消费者;有义务向消费者提供其需要的信息,并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息;必须公平地处理利益冲突问题,包括自己与消费者的利益冲突以及消费者之间的利益冲突;对任何依赖于其判断的消费者都必须保持合理的谨慎,以保证自己的建议和决定的适当性;当金融机构对消费者的财产负责时,应对消费者的财产提供足够的保护。FSA把消费者权益放在了十分重要的地位,目的是让金融机构更负责任、更加自觉地对待金融消费者。英国为了保护金融消费者,实施了新的单一“金融申诉专员服务计划”,以非正式方法解决消费者纠纷;通过“金融服务赔偿计划”,为因金融机构破产而蒙受损失的消费者提供赔偿;在消费者教育方面,为消费者提供信息指导意见,将传授金融知识纳入教育体系,提供“一站式”公众咨询服务、消费者刊物和编制金融产品比较表;进行消费者调查,找出消费者最为关注的事宜;成立金融巡视员服务公司(FOS),为消费者提供了一个替代性的争议解决制度,警戒没有遵守业务守则的金融机构。这些规则着眼于降低监管者和金融机构的成本,使金融机构更负责任、更加自觉地对待金融消费者,向消费者提供公平、清晰、无误导的信息,让消费者在金融市场上选择服务和产品时能扮演更为主动和专业的角色,实现利益最大化,增强对金融市场的信心。20世纪60年代以来,美国就出台了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法。如诚实信贷法、公平信贷报告法、信贷机会公平法、住宅贷款信息披露法、金融隐私权法、据实披露存款资料法等,并将执行这些法律的职责指派给金融监管当局。美国1999年金融服务现代化法在放松管制的同时,也增加了大量关于隐私权、ATM服务、社区再投资、保险营销中的消费者保护等方面的条款。2001年6月,加拿大为保护金融消费者权益出台了一系列有关消费者保护的法律法规,包括银行法、存款保险公司法、信托和贷款公司法、合作信用协会法和金融消费者管理局法等,并由专门的机构依据相关立法负责消费者的保护问题。1997年澳大利亚以MichaelTaylor的“双峰”理论为基础,设立专门的审慎监管局(APRA)和证券投资委员会(ASIC),分别负责维护金融体系的安全与稳定以及保护消费者利益,澳大利亚出台了银行营运守则、储蓄互助社营运守则、电子基金转移营运守则、澳大利亚证券及投资事务委员会法等法律。基于金融消费的特殊性,经济合作发展组织(OrganizationFor Economic Cooperation and Development,简称OECD)在2005年7月发布了有关金融消费者教育问题的若干建议,对OECD成员国和非成员国的金融机构在金融消费者教育工作方面提出若干原则和具体建议。国外的实践表明,法律和组织保障与金融教育是实现金融消费者权益保护的重要途径。五、我国金融消费者保护的制度建设与完善1.我们要充分认识到金融消费者权益保护与金融业长期健康发展的利益一致性。我国金融业现阶段面临金融国际化和市场化的双重挑战,产业发展的要求非常迫切,健康的产业发展不可能建立在损害消费者利益的基础上。通过对金融消费者的权益保护,不仅有利于完善我国现有的金融体制,促进经济发展,而且有利于增强消费者对我国金融体系的信心。监管当局要通过培育公平竞争的市场秩序,着眼于消费者福祉的终极目标,以消费者需求为导向,促进金融业加快金融产品和服务的创新。2.要为金融消费者权益保护提供明确的法律依据。目前我国的银行业监督管理法还没有明示“为消费者提供适当保护”的说明,尚未制定专门的法律法规来调整金融产品消费者和金融机构之间的关系。虽然商业银行法、证券法、保险法等法律法规涉及到对消费者权益的保护,但消费者权益保护的目标不明确,范围仍比较狭窄,而且操作性不强。在金融混业经营条件下,监管制度的设计应当更多地从金融业务的同质性来把握,打破目前银行业重审慎监管,证券保险业重市场秩序的职能分割,通过监管资源的整合,不断提升消费者保护在监管体制中的地位。3.要为金融消费者权益保护提供组织上的保障。发达国家消费者保护组织体系建设的经验表明,消费者保护仅靠一个阶层的努力是不能达到目标的,它需要整个社会各个阶层的全面参与,才能形成完善、有效的消费者保护组织体系。在现行“一行三会”的框架下,我国可以建立四层面的金融消费者保护组织体系:政府职能机构、行业组织、民间组织和消费者保护的国际组织。随着全球经济一体化的快速发展和国际贸易规模的扩大,消费者保护已成为一种国际潮流。加强国际合作与监督,在全世界范围内实施对金融消费者权益的有效保护,已成为不可逆转的趋势。为此,我国政府和消费者保护组织可以积极参与世界各国保护消费者组织的交流与合作,以采取联合行动抵制有损金融消费者权益的经营行为。加强金融业自律组织建设,促进其在消费者权益保护方面发挥实质作用。4.金融机构要树立“客户中心主义”理念,从被动服务向主动服务转变,用技术创新赢得消费者对金融新产品的信赖和支持。机构高管层要高度重视金融服务的质量问题,制定和完善规范金融产品和服务的流程、标准、投诉处理等相关制度,明确服务规范和职责要求。金融机构要充分认识到保护金融消费者利益,不仅是金融机构的法定义务,也是培育客户忠诚度、提升金融业声誉、增强核心竞争力的需要,更是履行金融机构公司社会责任、构建和谐社会的本质要求。5.确保金融市场有效运行,为消费者提供正确的交易指引。在全球化背景下,股票市场、金融衍生产品市场和其他正式的交易市场已经发生了很大变化,广大消费者对金融市场体系基础的理解存在利益上的非理性,监管的完善又无法迅速地跟上这些变化,引发监管失察和利益冲突的问题。因此,为了更好的满足金融业发展的要求,在制定新的监管规程时,需要更多的咨询和透明度,以反应金融业参与各方的要求,兼顾国内外的相应标准(如新巴塞尔协议)。在交易规则的制定中,要着眼于金融业寡头垄断的特征,注意贯彻消费者保护法、反不正当竞争法、反垄断法等消费者保护法律的精神,对服务收费等新生事物保持密切的关注,通过明确的规则指引,防止以金融机构利用垄断地位对消费者权益造成的整体侵害。6.通过正确的信息披露和消费者教育,保证消费者从提供的金融服务中实现最大的利益。增加公开披露金融服务提供者的利益冲突和各种负债,增强信息的透明度,提高消费者讨价还价的能力,有利于保护金融体系的稳定和消费者的根本利益。我国金融制度的设计,无论是正式的法律法规还是配套的自律守则或行政建议,都应充分体现信息披露原则。因为只有信息充分披露,金融监管机构和被监管机构的行为才能接受公众的监督,公众在维护自身利益时才是主动的,这样的金融制度才会是好的制度而被公众信任。由于较少的金融消费者教育,金融工具的选择使人们很难结合自己的需要和偏好对金融产品真实的成本、风险和金融工具的适用性做出比较,消费者更容易被最近大众传媒的时尚潮流所误导,产生羊群效应。OECD(2005)的