公共政策的基本要素.ppt

第一讲公共政策的基本要素 以 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 为例一 引言公共政策是社会公共生活中常见的现象 也是政府主要的行为方式之一 公共政策的有无以及公共政策质量的高低 都影响着我们每个人的利益和现实生活 作为社会公众 我们更多地关心那些与我们切身利益密切相关的政策 作为政府 我们更多地关心公共政策能否解决社会的公共问题 实现社会的公共利益 作为公共政策的研究者 我们更多地关心公共政策产生和发展的基本规律 第二讲政策的本质与功能按照现行理解 公共政策是政府依据特定时期的目标 在对社会公共利益进行选择 综合 分配和落实的过程中所制定的行为准则 也可以理解为 旨在维护 增进和分配社会公共利益 对全社会具有普遍影响力的行为准则 从中可以看出 政策的本质可以概括为两个内容 一是政策首先是作为一种行为准则而存在的 二是政策与利益密切相关 一 作为行为准则的公共政策 一 正式规则与非正式规则社会公共生活总是需要一定的规则来规范各个社会行为主体的行为 包括社会公众的行为 也包括政府自身的行为 当然也包含着政策制定主体对政策执行主体行为的规范 很多时候 最终制定和出台政策的主体是政府拥有决策权力的机构 政策执行主体则具有双重身份 一是执行政策的主体 二是他们自己也要接受政策对他们的规范 扮演着政策对象的角色 一般来讲 规则包括正式规则和非正式规则 正式规则多指那些成文的法律法规和规章制度 政策的若干规定就具有这个特点 非正式规则是指基于习惯 习俗 道德和伦理规范而形成的不成文的规则 它是一种潜在的规则 但对人们的影响也很深刻 需要注意的有两点 1 并不是涉及道德 习俗和伦理的都是非正式规则 象 美国公务员道德法 应该理解为一种成文的正式规则 是对公务员道德行为所做的要求和规范 尽管涉及道德 但仍旧是正式规则 由此我们可以区分正式规则和非正式规则的特点 即 成文的和不成文的 2 正式规则和非正式规则之间是相互影响的 非正式规则往往内在地影响了正式规则 比如有什么样的价值观和设计理念就会有什么样的政策 我们探讨决策者的价值观对政策的影响部分地就是探讨非正式规则对正式规则的影响 正式规则也往往对正式规则起着约束和引导的作用 比如政策上要求破除封建迷信 要求全国使用普通话等等 第三讲公共政策与公共利益从公共政策的定义当中 我们也可以看出公共政策是以公共利益的实现为目标的 所谓公共利益的实现包含着三个层次的内容 维护公共利益 增进公共利益和分配公共利益 三者之间的关系就好比是 看着蛋糕不被偷吃 把蛋糕做大 和 公平地切蛋糕 但由于人们对公共利益的认识还不够充分 所以对公共政策能否实现公共利益这一点还是有一些怀疑的 本讲将重点说明公共利益的内涵 以此佐证公共政策应该以公共利益为主要目标 一 利益 一 利益的含义 通俗地理解 利益就是对人们 有好处的东西 这样说可能过于宽泛 进一步的理解 利益就是人们对人们有好处的资源 这里的资源既是指物质资源也是指精神资源 最确切的定义是 人们为了生存和发展 追求自由 幸福和享受所必须具备的资源和条件 从中可以看出 我国将生存权和发展权作为最基本的人权是非常有道理的 也是站得住脚的 它与马斯洛的需要层次理论也是基本一致的 需要特别说明的就是 条件 比如空气质量就是人们不能忽略的生活条件 它与资源最大的区别就是 资源是看得见 摸得着的 条件往往是外部的 二 利益的两种存在形态 独享的和共享的可以认为 利益通常以两种形态存在 独享的和共享的 1 私人利益 社会公众 主要是指个人 独享的那部分资源和条件 可以称之为私人利益 个人对这部分利益享有所有权 收益权和处置权 带有明显的 产权 的味道 私人利益通常有三个层次 1 正常利益 不因人的身份 种族 性别等属性而改变 也是所有人都应该独享的资源和条件 比如 衣食住行 它具有比较明显的共通性 2 角色利益 因为人们扮演的社会角色不同 也可以独享的那些 超常 的资源和条件 这是利益差异的主要根源 3 失常利益 一般指通过非法手段获得的那些利益 以往我们是忌讳提私人利益的 把它等同于提倡个人主义 事实上不是这样的 私人利益保持在适当的限度内 并不见得就会损害社会的发展 过度地限制了私人利益的发展会导致 利益饥渴 造成不良的社会后果 特别需要注意的是 正常利益和角色利益都需要由公共政策来保护的 失常利益则需要公共政策来禁止和打击 但不能因为反对失常利益而把所有的私人利益都一并反对掉了 2 共同利益 部分或全体社会公众共享的那部分资源和条件 通常是不可能分割的 社会公众共同地受这些资源和条件的影响 可能是共同受益 也可能是共同受害 共同利益有两种表现形式 1 基于利益关系而形成的第三种利益这与人们之间的交往和利益关系相关 比如深圳彩电峰会和彩管生产行业的停产都是很好的说明 2 共同体的利益 任何结构松散和结构严密的组织都是利益共同体 也都具有共同体利益 正式组织的共同体利益 政府 企业 事业单位 非政府组织都有共同体利益 不过 企业的共同体利益 特别是私人企业的共同体利益实际上是私人利益的放大 政府机构也有共同体利益 比如工作条件 工资福利待遇 机构的生存和发展等等 这就等于承认政府利益的存在 总体而言 这类共同体的利益都涉及的部分社会成员 非正式组织的共同体利益我们所讲的阶层利益或群体利益都没有正式的严密的组织结构 但却有共同体利益 社会就是这样一个共同体 不过 社会这个共同体的利益比较特殊 由于是涉及全体社会成员的利益 所以我们把它称之为具有 社会共享性 的利益 也就是公共利益 二 公共利益简单地说 公共利益就是那些具有社会共享性的资源和条件 不过 人们通常认为公共利益是抽象的 是虚幻的 如果这样 那公共政策就失去了目标和依托 事实上 资源和条件都是人们可以感知或把握的 所以我们把公共利益看成是客观的 现实的 一 公共利益的纵向层次1 社区性公共利益 社区的治安 环境和生活保障设施 2 地方性公共利益 地方的经济秩序 发展环境 治安状况等 3 全国性公共利益 国家的宪法和法律 经济形势 社会秩序等 4 全球性公共利益 主要是指可持续发展问题 区分这些层次的意义在于 不同层次的公共利益应该由不同层次的公共政策来实现 这样 公共政策就形成了一个纵向的体系 二 公共利益的横向维度 1 秩序性的公共利益 需要通过强制手段来实现的 比如社会秩序 市场秩序和金融秩序 交通秩序等 2 基础性的公共利益 比如 公共基础设施 公共工程和公共项目等 3 服务性的公共利益 比如大多数的公共服务 4 保障性的公共利益 比如 可持续发展问题 国防 社会保障等 区分横向性质的意义在于 不同类型的公共利益 其实现的手段和主体可以不同 比如秩序性的公共利益通常只能由政府来实现 其他主体并不拥有公共权力 基础性 服务性和保障性的公共利益可以由政府的公共政策来实现 也可以通过其他社会行为主本来实现 比较特殊的是 保障性的公共利益大多数没有现实的收益 所以企业一般不愿意涉足 所以需要政府承担主要责任 三 公共政策要维护公共利益为什么一定需要公共政策来维护公共利益呢 1 由社会公众集体行动的特点来决定的 集体行动往往具有非理性的结果 2 公共利益本身最容易受到最少的照顾 3 公共利益都是非营利性的 一些社会主体不愿意涉足 由此可以得出结论 公共利益应该由公共政策来维护 增进和分配 第四讲政府 市场与公共政策关于政府与市场关系的讨论较多 不同的立论形成了不同的政府理论和市场理论 如何正确认识两者的关系 如果理解围绕这一关系出现的若干现象 东亚奇迹曾被称为是 政府主导性经济 或 政府推动型经济 的结果 但金融危机似乎打破了这一奇迹 美国等西方国家被称为自由市场国家 却曾经进行了大量的国有化运动 并且政府干预一直存在 最近 家电市场的竞争政府采取了有限的干预 为什么自由市场在不同的国家里形成了不同的结果 一 政府与市场 两个并不对等的范畴 一 政府作为组织与市场主体之间的关系1 作为公共权力组织 作为凌驾于社会之上的组织 政府对各市场主体拥有管辖权 比如税收 市场准入 质量核准等 也应当尽到保护的义务 比如明确产权 防止不正当竞争而带来的损害等 2 政府与国有企业之间的关系 特别应强调控制制高点 中国基本上是靠所有制来解决政府与企业之间的关系的 改革开放以来国有企业改革几乎都在这一框架体系之内 抓大放小 是个例外 美国基本是靠经济管制来实施控制的 在政府干预时期 进行管制 在政府干预消退时期 则放松管制 deregulation 3 政府与私人企业之间的关系政府为私人企业提供法律和政策保护 比如 个人独资企业法 的颁布实施 4 政府与消费者的关系传统上政府通过行政手段来保护消费者 如果这一意识是存在的话 同时并未意识到自己也应把公民当作消费者 现代 政府力图通过促进市场竞争来保护消费者 并且越来越不得不把公民当作消费者 需要特别说明是 企业和消费者都是市场主体 政府应该平衡企业与消费者之间的关系 从而在政府 企业 消费者之间建立相对稳定的三角关系 二 政府干预行为和市场交易行为之间的关系1 干预的方式 1 是全面干预还是部分干预 2 通过财政政策和货币政策的宏观调控 通过行政手段的微观规制 前者意味着政府在规范市场交易行为 后者意味着政府参与市场交易行为 2 干预的合理性 1 市场交易行为有合法的和非法的 合法的交易行为有时候也需要政府的干预 比如康泰克禁售事件 药品不良反应信息通报制度 非法的交易行为显然更需要干预 有交易对象的不合法 交易方式的不合法 比如传销 和交易主体的不合法 比如向未成年人销售香烟 一个值得担心的问题是 干预合法的交易行为 对非法交易行为置之不理 这将进一步导致市场的无序和政府干预的不规范性 2 干预手段的合理性 在法律 经济和行政诸手段之间寻求平衡 市场经济应该是法治经济 它属于一个经济范畴 3 干预结果的合理性 是一种事后判断 对政府能力提出了较高的要求 同时也可能带来财政危机从而影响政府能力 三 政府政策机制与市场机制之间的关系1 政策机制一部分是针对市场机制的 这部分政策旨在完善市场机制 市场机制包括竞争机制和激励机制 2 市场机制只能解决有限的问题 而政策机制的涵盖面较广 并不仅仅局限于经济领域 3 从目标上来说 政策机制可以以社会公共福利为目标并通过公共选择机制来实现 而市场机制则是基于个人利益的目标通过自愿选择 自主决策机制来实现 四 政府的强制性规则与市场契约规则之间的关系1 政府产出的非市场性和非拒绝性 政策具有相对普遍的约束力和强制力 2 市场契约规则是自愿性和互利性的 是市场主体应普遍遵守的规则 3 政府的强制性规则是其协调经济利益冲突的保障 可见 如果将政府和市场作为两种基本的制度安排来讨论 二者就几乎处于同一范畴 二 市场失灵是公共政策存在的前提 一 市场失灵的表现 1 提供公共物品的无效性 2 存在外部效应3 竞争的不充分性4 收入分配的不公平性5 经济的波动 二 政府在解决市场失灵方面的潜在优势1 政府财政对一部分社会资源所进行的集中的使用和分配 2 政府以强制性的公共权力作为后盾 比如反微软垄断 3 政府所知优于市场所知 凯恩斯的观点 4 政府通过产权制度的安排降低交易成本 从而保证市场经济的运行 5 政府是最大的投资者和购买者 三 政府失灵1 基于政府能力有限性而必然导致的失灵 2 基于政府不正当干预行为而导致的失灵 3 基于政府自身利益的干预行为 即使政府意识到这一点 或者被迫在自我利益与公共利益之间作出协调 就可能存在失灵 这就在逻辑上留下一个问题 市场失灵要由政府的公共政策来弥补 政府失灵了怎么办 恐怕只有寻求政府和市场以外的其他手段了 还有一个问题 如果说市场失灵是公共政策存在的前提 那么在市场产生以前 是否就没有公共政策呢 三 政府与市场的社会分工论一般认为 政策机制在于解决公平问题 市场机制在于解决效率问题 公平和效率都是社会发展所需要的目标 所以不妨把政府和市场的功能优势理解为社会分工 一 社会资源的处置方式 配置和分配政府和市场都可以配置和分配社会资源 没有理由认为政府只能分配不能配置社会资源 计划经济条件下政府通过公共政策对社会资源的配置就是一个实例 也不应该否认市场的分配功能 比如初次分配 二 社会财富和分配方式 1 市场分配 是初次分配 按占有的生产要素的多少来分配 通常被认为是会带来收入分配不公的结果 2 政策分配 是再次分配 通常被认为是努力地弥补市场的收入分配不公 3 道德型分配 依靠道德准则或道德力量来分配 比如慈善行为 4 关系型分配 依据人们的社会关系网络或社会资本来分配 5 冲突型分配 采用冲突的形式来分配 有时是社会分配不公的结果 比如 偷盗 抢劫 冲突型分配的极端形式是战争 三 政府与市场的优势政府在分配资源方面有优势 市场在配置资源方面有优势 所以政府和市场实际上应该理解为社会分工 而不应该理解为简单的相互弥补关系 这也就意味着 公共政策有独立于市场的内容 那么公共政策存在的依据是什么呢 还是应该回到公共利益问题上来 第五讲政策目标及其实现政策目标是政策方案的两大核心要素之一 政策目标也是政策评估的基本依据 政策目标的特性会影响公共政策效果的取得 政策目标的确定也并不是简单可以实现的 政策目标的实现也受诸多复杂因素的影响 一 政策目标的三个层次 一 理想目标理想目标是特定政策所追求的最为理想化的目标 比如 实现共产主义 追求绝对的社会公平等等 它是在假设一切条件都能够具备的情况下所要实现的目标 比如 在现在社会保障有待完善的条件下 去追求实现聘任制就是比较理想的一个目标 二 预期目标考虑到目标约束条件以及现实条件提供的可能性 政策的理想目标往往要打一个折扣 这就是一般意义上的预期目标 比如我们确定到下个世纪中叶达到中等发展国家水平 三 现实目标是指政策预期目标的实现程度 也可以理解为政策效果的一部分内容 但政策效果并不就是政策目标的全部内容 因为政策有预期的产出和非预期的产出 预期的产出与政策目标密切相关 非预期的产出也并不见得都是不好的 只是超出了当初预期的目标 是政策的 副产品 当然 非预期产出中有一部分可能是偏离政策目标的产出 是政策带来的副作用 二 政策目标的特性 一 政策目标的含糊性1 公共部门的目标往往都具有含糊性 比如 使社会风气好转 根治腐败 实现社会秩序的稳定 等等 2 政策目标往往具有非量化的特性 并不是所有的目标都是可以数量化的 数量化的目标也不见得就是科学的 比如 GDP增长比率的确定 二 政策目标的多元化特性1 总体而言 政策的目标是多元化的 比如公务员加薪政策要实现的目标就包括 高薪养廉 拉动内需 吸引优秀人才 稳定公务员队伍等 2 多元化的目标有可能带来目标上的冲突 影响目标的实现 这就要求区分主要目标和次要目标 也不可能指望政策除了实现预期目标之外不产生副作用 三 政策目标应该纳入统一的目标体系政府政策的目标确切地说是个目标体系 有最终目标和直接目标的区分 三 政策目标的确定 一 政策问题与政策目标的相关性对政策问题做出怎样的诊断 就会有什么样的政策目标 比如 认为城市治安问题是由 民工 造成的 就会有 限制民工进城 的政策目标 二 政策目标的正确性与合理性主要是指目标的可行性 包括政治上的可行性 经济上的可行性和技术上的可行性 政治上的可行性比如民营 抓大放小的提法 经济上的可行性主要是指政策资源对实现政策目标的限制 技术上的可行性主要是指政策方案的可操作性 也是指技术条件或技术环境为政策目标实现所提供的支持 但我们在制定政策时 不应该用政策目标的合理性来说明政策本身的合理性或政策手段的合理性 比如公务员加薪政策 三 政策目标应该具有超前性 是优化了的目标比如 社会保障制度不健全 并不等于不能实现人才的合理流动 不可能等到社会保障制度健全以后再去实现人才流动的目标 而应该边健全边实现 四 影响政策目标实现的因素 一 对政策目标的共识程度1 政策制定主体的共识 这是统一思想的客观要求 2 政策制定主体与政策执行主体的共识 因为两者往往相互独立的利益实体 所以未必能够达成相应的共识 3 政策对象对政策目标的共识 二 政策目标的实现并非单因素作用的结果特定政策目标的实现可能是多种社会因素综合作用的结果 比如计划生育政策控制人口数量的目标 当人口数量 得到控制 时 可能会夸大政策的作用 事实上 人口数量的减少可能是人们生育观念改变的结果 可能是计划生育政策作用的结果 可能是人们收入水平的结果 这样 在评价政策目标实现程度时 就需要排除其他因素的影响 客观的评价政策所做的贡献 三 政策目标的相互配套性主要是指政策目标之间是否会相互冲突 比如一些政策鼓励人们晚婚 另外一些政策特别是福利待遇的分配政策 则在事实上鼓励人们早婚 再比如 一些政策要实现拉动内需的目标 鼓励人们把钱从银行里拿出来 另一些政策则要实现其他目标 事实上鼓励人们把钱存进银行里去 比如 住房货币化政策和教育产业化政策 四 政策目标置换现象政策目标与政策手段之间是一个目的 手段链的关系 但在事实上 往往是政策手段替代了政策目标 比如减员增效 再比如 罚款本身是服务于一定政策目标的 但最终却成了追求的目标 五 政策对象对政策目标的规避由于政策对象对政策和政策目标的理解有所不同 对政策的态度也有所不同 所以现实生活中大量地存在着 绕过政策 或 规避政策 的现象 比如油改气 就不利于实现增加税收收入的目标 再比如 企业压低养老保险缴费基数的做法 会影响养老保险目标的实现 六 政策环境的影响政策环境有敌对性可能会使政策目标打折扣 燃油税政策至今未能实现就受到了国际油价的影响 七 政策目标的有限性政策目标通常是有限的 由于政策宣传方面的误区 导致人们对政策目标的预期过高 以致于使他们对政策目标实现程度打了折扣 比如国有企业三年基本脱困政策 第六讲政策对象公共政策研究往往强调政府如何制定和执行政策 也容易忽略政策对象在政策制定和执行过程中的作用 史密斯模型将政策对象纳入政策系统当中来考虑是一大进步 不过它只局限于政策执行的环节之上 从整个公共政策系统来看 政策主体 也就是政府 和政策对象之间相互影响 政策是用来约束或激励政策对象的 政策对象对政策的理解和态度也影响着政策目标和效果的最终实现 因此 需要给予政策对象足够多的关注 关注政策主体与政策对象之间的关系 关注政策与政策对象之间的关系 关注整个公共政策体系在面对不同政策对象时可能面临的现实选择 一 政策对象的复杂性1 政策客体与政策对象政策客体包含的内容更加广泛 有 人 和 事 两个方面 不仅包括政策对象 也包括政策需要解决 避免和防止的社会公共问题 政策对象仅仅是 人 的方面 通常理解为社会公众 有的场合也叫做目标团体 比如在史密斯模型当中 确切的说法应该是目标群体 因为政策对象并不总是表现为组织性强 结构严密的团体 2 社会公众 1 从三种私人利益看政策对象正常利益的载体是所有社会成员 涉及正常利益的公共政策通常以全体社会公众作为政策对象 比如 确定粮食的价格 角色利益的载体是部分社会成员 一部分社会成员扮演这样的角色 也就拥有这样的角色利益 另一部分社会成员扮演那样的角色 就拥有那样的角色利益 涉及到角色利益的公共政策通常只以扮演特定社会角色的公众作为政策对象 比如 公车改革和农产品价格的问题 失常利益的载体是部分社会成员 往往与这部分社会成员采取的 非法 行为相关 涉及失常利益的公共政策通常以从事不法行为的社会成员作为政策对象 比如打击走私 扫黄打非 严打等等 2 从公共利益看政策对象全球性 全国性 地区性 社区性公共利益涉及到的社会成员通常仅限于相应的地域范围之内 政策对象的广度明显地有所不同 秩序性 基础性 服务性 保障性的公共利益可能涉及到全体社会成员 也可能涉及到部分社会成员 比如 法律是用来维护秩序的 对所有社会成员都有约束力 社会保障在长期里是以全体社会成员作为政策对象的 只是在短期内以部分社会成员作为政策对象 由于社会公众扮演着不同的社会角色 也有不同的利益需求 所以他们往往是多个政策的政策对象 当多个政策同时作用于同样一些社会公众时 政策配套性的问题就体现出来了 政策不配套 社会公众的预期就不明确 有可能出现 政出多门 的情况 另一方面 政策对象可能遵守所有的政策 可能只遵守一部分政策 也可能 利用 一些政策来获得相应的利益 3 特殊的政策对象政府官员通常被认为是政府主体的一部分 他们事实上也有可能成为政策对象 这种二重性应该得到充分的重视 比如 改革福利分房政策 涉及到行政诉讼的相关法律和政策 就是直接以政府官员作为政策对象的 另一方面 涉及到政府官员正常利益的政策也是很常见的 比如社会保障政策和相关的价格政策 4 现实的政策对象和潜在的政策对象大多数政策都有明确而现实的政策对象 比如 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 但至少在三种情况下政策对象会发生变化 1 执行政策时无法明确地区分政策对象 职业乞讨人员算不算政策对象呢 2 政策 牵一发动全身 的特点决定了会引出一些潜在的政策对象 比如提高农副产品的价格 3 随着政策本身或政策环境的发展变化 政策内容有所丰富 政策对象也会有所变化 比如个人所得税起征点的变化 二 对政策对象行为规律的特殊关注1 政策对象是理性的政策发挥作用的主要媒介就是预期 政策对象也总是有自己的理性预期 政策调整时 政策对象的预期就会变化 比如 超生罚款给人的预期可能是严厉的 征收社会抚养费给人的预期是相对宽松的 这会对政策效果产生影响 2 政策规避行为是一种理性的行为政策对象可以规避政策的目标 可以规避政策的弹性 也可以规避政策的条文 由此可以得出的结论是 政策对象并不必然遵守和服从政策 也不能过多地责怪政策对象 钻空子 而应该从政策设计角度入手完善政策 3 政策对象的个人理性与公共理性个人理性体现的是政策对象的私人利益 但作为 社会 的一员 作为 社会 的行为主体 也应该体现公共理性 一是要遵守规则 二是要遵守公共道德 三是需要通过相应的政策来培育公共理性 4 政策对象对政策本身的理解政策对象可能愿意遵守和服从政策 但对政策的理解会有偏差 通常讲的提高国民素质就是属于这个范畴 5 政策对象的预期与政策主体预期的分离前者更加偏重于个人利益 后者更加偏重于公共利益 问题的关键一是在于 换位思考 让政策主体站在政策对象的立场上来思考和完善政策 二是将个人利益和公共利益统一起来 将政策主体的预期和政策对象的预期结合起来 三 政策主体与政策对象的关系1 管制与被管制的关系 服务与被服务的关系在理论和实践中 往往强调管制的一面 强调政策对象对政策的服从和遵守 基于这种情形 政策主体与政策对象之间的关系是管理与被管理的关系 是权威与服从的关系 由于政策对象并不必然服从政策 所以这种关系模式有一厢情愿的成分 也会影响政策效果的实现 现在强调服务与被服务的关系 讲政策主体要服务于政策对象 这在价值理念上是没错的 但是政策的全部功能不只是服务 还要有管制 特别是涉及到秩序性公共利益的政策 这就是说 既要处理好政策各部分功能之间的关系 又要处理好价值取向上的关系 2 政策对象可以参与公共政策的全过程 可以起到辅助政策主体的作用 听证会就是政策对象参与政策制定过程的体现 有利于广泛地吸纳意见 让政策对象 事先 接受政策 政策对象起辅助作用实际上是发挥政策对象积极作用的表现 第七讲政策问题一 社会问题与公共问题 一 社会问题1 社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距 从产生的原因上来说 不可抗力超出了人们的预期 是社会问题产生的原因 比如危机性问题 这类问题需要危机管理 需要强调政府的回应性 政策性相对会弱一些 另一方面 社会期望与实际状态之间的差异是社会问题产生的主观原因 这就要求公共政策能够调整人们的预期 2 根据影响范围的不同 社会问题可以分为私人问题和公共问题 公域与私域的划分 私人问题不会对他人产生直接效果或者影响的范围比较小 而公共问题的影响范围较广 很多社会成员都可能潜在地受到它的影响 需要注意的是 私人问题可能会转化为公共问题 比如 离婚通常是个人家庭生活中的私人问题 但全社会的离婚率高到一定程度就上升为公共问题了 家庭暴力问题也是如此 二 公共问题1 公共问题是与公共利益密切相关的社会问题 它对大多数社会成员都有着现实或者潜在的影响 现实的影响是指人们已经感知到了问题的存在 潜在的影响是指人们可能没有意识到问题的存在 也可能是问题潜在地涉及到其他 不相关 的社会成员 2 公共问题的特征 1 潜在性 一些问题并没有被意识到 意识到时已经相当严重或相对普遍了 比如网络犯罪问题 臭氧层破坏的问题 2 关联性 一些问题如不及时得到解决 就会产生其他问题 比如 社会保障制度不健全 就会影响聘任制的实施 人才流动方面的问题就会比较突出 政策取向上的问题对社会公共道德的影响 3 长期性 一些问题需要得到长期的解决 不是一蹴而就的 大多数可持续发展性问题都属于这一类 国有企业改革问题也是长期的 4 动态性 社会现状和社会期望都是不断变化的 3 公共问题的解决方式探讨 面对特定的不同层次 不同性质的公共管理问题 可以设想如下可行的解决方式 1 自发的 有组织的 小规模的公众群体自行解决 比如公共卫生问题 2 由社区性或行业性自治组织来自行解决 比如社区服务和行业自律问题 3 出于自利目的的私营部门在客观上解决公共管理问题 比如增加就业机会问题 4 在政府提供直接资助的前提下 私营部门受托来解决公共管理问题 比如私营部门承揽基础设施建设 5 政府提供激励性的制度安排 使一些非政府组织为获得某些补偿而参与解决公共管理问题 比如通过免税措施来鼓励私营部门投资办教育 6 在政府的指导下 公营企业或事业可以辅助或替代政府解决某些管理问题 比如提供国防物品 解决就业 支持国民经济发展等问题 7 政府直接参与 全面包揽或有选择地解决某些公共管理问题 这种方式我们已经司空见惯了 8 政府间的合作或国际组织着眼于区域性或全球性的公共管理问题 比如可持续发展问题 二 公共政策问题 一 公共政策问题的内容1 社会客观现象 也就是实际存在的状态 取决于人们对它们的认识 很多公共问题都不以为人们的意志为转移 不可抗力导致的公共问题尤为明显 2 大多数人对社会现象的觉察 认同并受其影响 现代网络技术的发达可能会夸大公共问题的严重程度 3 价值 利益与规范的冲突 人们之间的利益冲突会导致社会公共问题的出现 部门利益之间的冲突会产生政策不协调的问题 公共资源的稀缺性会导致争夺有限资源的冲突性社会问题 4 团体的活动与力量 这使得一些公共问题会进入政策议程 另一些公共问题则被忽略 5 政府的必要行动 政府的认识程度 能力限度 权限范围都会影响公共问题是否会成为公共政策问题 二 公共政策问题的类型1 结构优良的问题 往往包括一个或几个政策制定者 一组为数很少的政策选择方案 对于按照决策者对政策的选择方案排列成的目标 人们取得共识 而每一种政策选择的结果是完全确定的 2 结构适度的问题 包括一个或几个决策者 政策选择方案的数量有限 政策的后果是不确定的 即使在可接受的误差范围内 预测结果也相当困难 3 结构不良的问题 包括多个决策者 价值观不能连续排列 政策问题的目标间存在着冲突性竞争 无法达成共识 政策选择方案的后果具有不确定性 风险难以估计 三 公共政策议程 一 公共政策问题进入议程的途径1 社会中部分团体或者个体行动 政府只是有限介入 原因 1 政府基本不知道这些问题的存在 源于信息的不对称 2 政府知道问题的存在但没有权力去处理 3 政府知道问题存在但没有能力去解决 4 政府知道问题存在但不认为需要马上解决 优先性的问题 2 政府主动介入发现和解决公共问题 社会团体或个人只是有限介入 这就要求强调政府的回应性 3 政府及社会团体与个人都主动 1 两种的期望或价值一致 2 两者的期望或价值不一致 3 两者的期望或价值既相同又相异 4 政府与私人都不主动介入 可能源于问题的复杂性 但是 一些特别事件的出现会促使某些公共问题进入公共政策议程 二 公共政策问题的确定程序1 认定问题 找出实现现象与应有现象 经过比较发现偏差 2 说明偏差 是否存在 在多大程度上存在 在哪里存在 3 确定原因 公共政策本身可能是一个原因 以交通问题为例 有的研究者强调 今天的政策方案就是明天的政策问题 里根总统也说 政府并不是解决所有问题的方案 政府本身就是问题 4 问题表述 主要是体现事实分析的过程 三 公共政策问题的论证对问题及其严重性的论证 对问题解决方案的构想 第八讲公共政策制定公共政策制定的过程也就是通常所说的公共决策 它关注公共政策主体的决策行为 特别是政策出台的整个过程 需要注意的是 对政策制定的研究与政策制定的实际运作过程还是有一些偏离的 政策制定的实际过程远比学术研究抽象得更加复杂 一 公共政策制定是个动态过程 一 公共政策制定是由一系列环节构成的循序渐进的过程1 赫伯特 西蒙将这个过程描述为 1 情报活动 探查环境 寻求达成决策要求的条件 2 设计活动 创制 分析可能采取的行动方案 3 抉择活动 从可用方案中选择合理可行的方案 作为行动准则 4 审查活动 对过去的抉择进行评价 2 一般的决策流程 1 提出问题 也就是确定政策问题的过程 包括认定问题 说明偏差 确定原因 表述问题四个主要环节 2 确立目标 考虑约束条件 政策资源和政策环境是主要因素 下的预期目标 3 拟定方案 撰写多个备选方案 提出解决政策问题的思路和可选途径 4 优选方案 按一定标准选择 最优 或 次优 方案 5 实施政策 指政策出台后 开始进入执行过程 需要说明的是 这些环节的划分都是理论上的抽象 有逻辑上的先后顺序 但在政策制定的实际过程中 这些环节并不是截然分开的 比如 考虑到政策问题与政策目标的相关性 提出问题 和 确立目标 两个环节就可能联系很紧密 考虑到政策目标与政策手段之间的统一性 确立目标 和 拟定方案 两个环节就可能联系很紧密 考虑到政策方案与政策质量之间的关系 拟定方案 和 优选方案 就可能联系很紧密 决策者自己拟定的方案往往就是 最优方案 参谋者提供的方案才可以供决策者 优选 二 公共政策制定过程并不是单向的线性过程容易产生的认识误区是 公共决策是一蹴而就的 经历一个由提出问题 确立目标 拟定方案 优选方案 实施政策的过程就可以形成高质量的公共政策 政策的实际运作过程更加复杂 要经历一个不断反馈的过程 形成封闭回路 1 各环节之间的关系不是单向的 而是双向的 有的决策在确立目标之后仍有可能出现新的问题 因此就需要回复到 提出问题 环节 或者重新 确立目标 有的决策所拟定的方案并无最优方案或满意方案 因此就需要回复到 拟定方案 的环节 拟定新的可供选择的政策方案 2 各环节实际上都有可能向以前的环节反馈 于是构成了一个复杂的封闭回路 这有利于提高公共政策的质量 也有利于保证公共决策在充分论证的基础上进行 二 公共政策制定的两大核心要素 一 政策目标 政策目标 问题 我们在第五讲中已经做出专门讲解 二 政策方案 1 政策方案的择优标准 1 可行性标准 主要是指政治 经济和技术的可行性 可以参见关于政策目标的讲解 2 社会性标准 这至少有两层含义 一是按照社会价值观的准绳来确定和衡量政策方案中体现的价值观 这是对价值多元化现实的回应 二是站在社会的立场来拟定和选择政策方案 通常所讲的要避免决策者的主观 政策自利性问题 有失公平的政策都是与社会立场相背离的 3 满意性标准 因为公共政策要及时地回应政策问题 所以在某个时点上很难找到最优的方案 通常都是寻求当时约束条件下的满意方案 然后按照渐进决策的原则 不断修正和完善方案 大多数公共政策的制定都具有这个特点 4 合目的性标准 检验政策方案的好坏并不能仅仅依据方案的成本 收益关系 还需要考虑政策方案是否合乎政策目的 是否能够有效地实现政策目的 至少从政策方案设计的角度来讲 应该紧紧地扣住政策目标 将实现政策目标作为最高准则 2 政策方案的优化技术 政策方案的优化是为了最大限度地实现政策目标 最少地消耗各种政策资源 能对多种风险具有最大的应变性 尽可能地使政策在实施过程中产生最小的负面效应 1 效用分析 主要是指决策者对不同政策方案的偏好 2 决策树法 也就是把某个决策问题未来发展情况的可能性和可能结果所做的预测用树状图反映出来 3 灵敏度分析 考察各种因素的变动对最优方案选取的影响程度 4 优序图分析 将多个因素或多个方案进行两两比较 再综合最终结果 如果最终结果相同 再进行下一轮优序图分析 3 政策方案的论证 1 政策方案的论证通常包括政策信息 政策主张 立论理由 立论根据 驳论和可行性等6个基本要素 政策信息是指与政策相关的信息 它是政策方案论证的出发点 可以以统计结果 专家结论或其他形式得到体现 政策主张是依据政策信息推论出来的逻辑结果 是政策论证的结论 不同的人所持的论据不同 其政策主张也不同 立论理由是指将政策信息转变为政策主张的某种假设 比如有的政策假定人们是自觉的 社会抚养费政策 婚姻登记条例 立论根据是将政策信息转变为政策主张的深层次理由 它的方式是科学规律 专家的权威以及伦理道德原则 比如 非婚生子女政策中反对性的政策主张就是依据道德来判断的 驳论是指不接受政策主张的原因 假设或论据 它有助于认识到预测的缺陷 或者补充某种政策主张的不足 可行性是指用以评判政策主张的可行性程度 2 政策方案论证的方式通常包括 权威式 即政策主张以权威的论点为基础 统计式 政策主张是以样本的抽样调查与统计分析中获得可靠论据为基础的 比如 农村居民的收入差距 可以用基尼系数的统计分析结论来衡量 类别式 政策主张是以从不同类别的成员那里获得的论据为基础的 但这种论证的合理性在相当程度上取决于所定义的这个类别的特征或性质的完整性 比如改革派与保守派的政策主张 直觉式 政策主张的论证基础来自见识 如决策者的见识 洞察力 判断力与不可言传的知识 分析式 政策主张是以从多种科学文法中得出的论据为基础 解析式 政策主张是以从原因中得出的论据为基础 主要关心的是确定公共政策的因果关系 重实效式 政策主张是以从动机 相似案例或类比中得出的论据为基础 比如长江三峡工程 价值批判式 政策主张是以伦理学所提供的论据为基础 比如 重利益轻道德的政策取向对社会道德水平所产生的消极影响 三 决策模型 一 理性决策模型 1 决策者面临的是既定的或区别性特征明显的政策问题 2 决策者选择决定的目的 目标和价值是确定的 3 决策者有多个可供选择的方案 4 同一问题有一个或多个客观的自然状态 5 决策者能计算每个方案在不同自然状态下的损益值 实际上 人们的有理性是有限的 所以决策通常应该遵循满意原则而不是绝对的最优原则 满意原则是指确定一套标准 以说明什么是令人满意的最低限度的替代办法 如果替代办法满足甚至是超过了标准就是令人满意的 一旦按原标准获取不到满意的替代选择方案时 则需要重新制定或修订原有标准 二 渐进决策模型 1 现实政治有党派之争和利益集团之争 他们对政策问题及主张的看法有所不同 政策所能调节或改变的只是小的枝节问题 因此 政策是渐进的 2 渐进决策的方案只限于少数几个 3 人们在价值问题上已经达成基本共识 无需再寻求各种不同的价值标准作为决定标准 4 渐进分析着生以已有有政策为前提 这样的政策更可能被人们接受 并且与实际差距不大 不至于冒险 三 精英决策模型 1 社会分化成掌权的少数人和无权的多数人 只有少部分人才有权为社会分配价值 而群众则不能决定公共政策 2 精英主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层 3 非精英人物只有接受精英人物的意见才能进入统治阶层 4 精英对社会制度的基本价值观和维护方面持有一致的看法 5 公共政策所反映的不是大众的要求 而是精英人物的主要价值观 6 精英人物很少受群众的直接影响 他们却能够超越群众的影响 四 集团决策模型 1 集团是个人与政府进行联系的中介 个人分属不同的集团 2 集团之间的争斗是基本事实 斗争的结果是达成妥协 从而形成政策方案 3 集团争斗的结果取决于集团的相对实力或影响力 影响力发生变化 公共政策就会发生变化 4 集团可以对政府施加压力 影响政策决策甚至使政府陷于被动地位 五 系统决策模型 1 强调环境投入 政治系统和系统产出的相互影响 2 环境投入包括来自个人和团体为自身利益而表达的要求 以及个人或团体服从法律 接受政策权威性的支持 3 政治系统的运作和决策过程被看作是黑箱 4 公共政策是政治系统的产了 既是对环境要求的回应 也对环境有着影响 它反对过来又影响着政治系统 第九讲政策制定案例分析 燃油税政策燃油税政策是20世纪90年代以来 我国公共政策实践中一项非常特殊的政策 它的特殊性在于 第一 相关的政策讨论持续时间很长 争议不断 第二 政策方案的制定过程一波三折 并且有被立法机关否决的历史 第三 政策方案制定的时间较长 方案出台后一直处于择机实施的状态 第四 就这项政策本身的定位来看 是在费改税背景下实施税费改革的突破口 本讲希望同学们能够通过了解燃油税政策的始末 了解政策方案的内容 并据此认清政策制定实际过程中的复杂利益关系 一 燃油税政策的历史进程 1 1994年1月 在海南省试点 用征收 燃油附加费 取代 养路费 等项费用 这里需要解决的问题是 燃油附加费 和 养路费 从财政收入形式上来说都是 费 但两种费用的征收依据有所不同 养路费基本上是定量征收的 燃油附加费是依据用油量征税的 2 1997年7月3日 中华人民共和国公路法 颁布实施 公路法 等第三十六条规定 公路养路费用采取征收燃油附加费的办法 征收燃油附加费的不再征收公路养路费 具体实施办法和步骤由国务院规定 燃油附加费征收办法实施前 仍实行现行的公路养路费征收办法 这里可以分析内容包括 1 征收燃油附加费 实际上是为了取代养路费 2 这项政策具有法定的效力 规定从1998年1月1日开始实施 但至今仍未见养路费取消 也未见燃油附加费在全国范围内普遍征收 3 一直没有征收燃油附加费从一个侧面说明了其中的难度 在一定程度上预示着燃油税政策的前景 4 政策权威的问题 从广义的层面上来理解政策 法律也是一种政策 只不过它具有更高的效力而已 政策出台后却没能及时付诸实施会影响政策的权威 3 1998年10月27日 国务院提请全国人大就 中华人民共和国公路法修正案 草案 进行讨论 但未付表决 交通部随后在全国部分省区进行调研 这里可以分析的内容包括 1 政策提上议程 并不代表着政策已经出台 这容易给政策对象造成误会 2 新闻媒体的宣传不够到位 似乎没有承担相应的社会责任 3 政策讨论会引起社会预期的改变 严重的时候可能引起社会震荡 本项政策在讨论时引起了人为油价上涨的社会后果 4 政策方案在不能达成一致时 需要重新调整 5 政策方案的制定是有成本的 调研需要成本 对社会产生不良后果也应该视为政策成本 6 政策方案未获得合法效力 原定1999年1月1日实施的目标就无法实现 政府宣布推迟至1999年7月1日实施 4 1999年4月29日 国务院将 中华人民共和国公路法修正案 草案 提请全国人大表决 结果以一票之差未获通过 这里可以分析的内容包括 1 政策方案自所以被否决 一是因为没有达成共识 二是因为政策方案准备不足或不够充分 2 政策方案被否决 意味着政策没有合法化 没有具备法律效力 从而也就不能实施 3 政策方案被否决 从另一个侧面说明了实施燃油税政策的难度 4 政策方案被否决 意味着1999年7月1日也无法实施 只能继续推迟 5 1999年10月31日 全国人大通过新修订的 中华人民共和国公路法 其中第三十六条规定 国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金 具体实施办法和步骤由国务院规定 这里可以分析的内容包括 1 政策方案获得通过 具备法律效力 政策制定过程基本结束 2 新闻媒体认为 2000年1月1日会征收燃油税 结果没有征收 反而引起了社会预期的再度改变 3 自所以在没有征收燃油附加费的情况下 决定征收燃油税 是为了费改税 燃油附加费和燃油税的区别在于财政收入形式的不同 但两者的征收依据是相同的 4 地方政府至少有两种反应 一是 用足 用好 养路费政策 二是在媒体上声称没有接受到征收燃油税的命令 5 政府的口径是国际油价太高 择机实施 6 2000年11月16日 国务院颁布 中华人民共和国车辆购置税暂行条例 规定从2001年1月1日起开始征收车辆购置税 取代原有的车辆购置附加费 这里可以分析的内容包括 1 车辆购置税与燃油税基本上是 捆绑 的 至少在媒体讨论燃油税问题时是这样的 因此 车辆购置税的开征可以视为实施燃油税政策的一个判断信号 2 开征车辆购置附加费并不代表着燃油税的实施做好了准备 燃油税政策有自身特殊的处境和命运 应该从它的难度 现状和前景来单独分析 7 2001年6月5日 朱镕基总理在清华大学演讲时透露 目前问题是油价太高 28 30美元 桶 去年还是25美元 桶 因此原定下半年实行 但现在看来要推迟 这里可以分析的内容包括 1 政府一再宣布推迟政策 既反映了政策实施的难度 也反映了政策权威问题的重要性 2 从形势或政策环境来判断 2001年不征收 也就意味着2002年和2003年不能征收 这项政策的命运就很难估测 8 截至2003年12月20日 燃油税政策仍未付诸实施 二 政策方案的主要内容分析 一 税收的性质燃油税性质的界定经历了从中央税到中央地方共享税的转变 不管是中央税还是中央地方共享税 本质上都涉及到中央与地方的财政关系 界定为中央税 意味着地方政府的利益 收归 中央 界定为中央地方共享税 并没有从实际上解决问题 因为涉及到共享的份额 或者通俗地说 涉及到中央与地方的分成比例问题 二 税率按照既定方案 燃油税的税率为 汽油1 15元 升 柴油0 95元 升 这里需要考虑的问题是 1 确定税率的依据 2 税率是否有弹性 也就是燃油税政策是否有应变性的问题 特别是能否适应国际油价变动的问题 3 税率的高低涉及到社会的承受能力问题 三 征收环节在这一方面 政策上有两种选择 选择在生产环节征税或在消费环节征税 如果选择在生产环节征税 一会加重石油生产企业的负担 二会刺激走私 如果选择在消费环节征税 就面临着如果管理成千上万零售加油站的问题 四 与政策对象之间的关系1 与农民的关系 原来农用车辆不缴纳养路费 燃油税政策实施后面临缴税 这里可以分析的问题包括 1 政策的变化导致农民负担的变化 这是否意味着政策是公平的 2 具体方案上有几种选择 通过在石油中添加颜料来区分缴税油和不缴税油 这一方案面对的主要难题是如何防假 通过牌照来区分用油缴税车辆和非缴税车辆 面对的主要难题是 如何控制牌照的合理发放 如果防止避税的问题 通过先征收后返还来解决公平的问题 面对的难题是 是否能够真实返还到农民手中 通过减免其他农业税收来抵销增加的负担部分 一会引起税法上的变动 二会惠及更多的其他人 政府的负担可能会加重 2 与部分行业的关系 1 汽车生产行业 媒体认为会促进汽车生产技术的进步 但实际上大量看到的是 油改气 2 公交运营行业 承担公共职能 原先缴纳养路费时有优惠 现在运营成本会增加 3 出租行业 负担会增加 可以采取的政策方案包括