国际巨灾保险制度对我国的启示.doc

我国建立巨灾保险制度的经验借鉴及建议摘要：2011年对于我国而言又是自然灾害多发的一年，云南地震，造成房屋倒塌，人民财产损失严重；长江中下游平原地区发生严重旱灾，造成粮食减产，严重影响居民的生产、生活；而后又是暴雨成灾、洪水泛滥，造成巨大的财产损失和人员伤亡。这又一次暴露出我国巨灾保险制度的缺失。本文从我国巨灾保险制度建立的必要性和巨灾风险管理制度的缺失着手，借鉴国际先进经验，为我国巨灾保险制度的建立提出几点建议。关键词：巨灾风险 巨灾保险 一 、巨灾风险特点巨灾风险是指可能“突然发生的严重灾难或灾难，它将带来巨大的损失”保险界通常把地震、洪水等严重的自然灾害是为巨灾风险。巨灾发生频率及损失占全部风险单位的价值比率难以测定；巨灾会造成风险承载体的大面积严重损失，损失不是一般的商业保险人可以承受的，因此这些决定了巨灾风险保障离不开政府的参与。二、我国巨灾风险管理制度的缺失与建立巨灾保险的必要性中国疆域广大, 地理环境复杂多变, 存在着很大的发生巨灾风险造成重大损失的可能性, 版图的幅员辽阔一方面更加大了巨灾风险的暴露程度。根据中华人民共和国跨世纪减灾规划提供的数据, 中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。 继日本、美国后居于第三位具有灾害种类多, 发生频率高, 分布地域广, 造成损失大等特点。中国位处环太平洋火山地震带和喜马拉雅山、阿尔卑斯山的欧亚地震带两个地震带的包围中是地震的多发国。我国东面有绵长的海岸线, 随着沿海地区的对外开放和经济发展, 台风等热带风暴造成的损失也在与日俱增。另外, 我国每年受洪涝灾害的危害也十分严重, 给我国造成了严重的经济损失, 全国大约三分之二的国土面积有着不同类型不同危害程度的洪水灾害, 黄河、长江的水灾几乎年年不断, 与此同时的是,北方地区的旱灾多发, 造成粮食减产、人畜缺水等种种人员和经济损失。此外, 各种地质灾害, 如崩塌、滑坡、泥石流及地面沉陷以及农业病虫害、林业病虫害和森林火灾在我国的危害也甚为严重。我国是农业大国, 占全国人口绝大多数的农村人口主要依靠农业生产为生, 我国目前仍以传统农业生产模式为主, 农业生产直接抵御巨灾的能力很差, 在许多地区靠天收的情况仍十分普遍, 加之我国农村经济相对城市仍然处于十分不发达状态,农业保险作为巨灾保险的重要组成部分在我国还远远没有普及, 一旦发生自然灾害或人为灾害等巨灾风险, 将给农民生活以及农产品供给乃至社会带来严重损失。根据民政部2009 年民政事业发展统计公报显示，我国自然灾害严重， 多灾并发， 点多面广， 给灾区人民群众的生命财产安全造成严重威胁。灾害共造成47933.5 万人（次） 不同程度受灾， 因灾死亡和失踪1528 人， 农作物受灾面积47213.7千公顷， 绝收面积4917.5 千公顷， 倒塌房屋83.8万间， 造成直接经济损2523.7 亿元。仅近10 年来我国因洪水、台风、地震等自然灾害所造成的经济损失每年都维持在2000亿元人民币左右。我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一， 但是面对巨灾， 我国缺乏市场化的应对机制， 特别是保险在巨灾损失补偿方面的功能不彰。我国的巨灾保险目前采用的就是自愿巨灾保险方式。由商业保险公司运用巨灾统计数据和管理费率精算厘定各类巨灾保险费率, 这通常存在着由于保险费率高且投保门槛高的问题, 潜在投保人的投保积极性不高, 而业务规模不大致使大数法则难以成立的情况下保险人对巨灾保险的经营也难以投入很大的兴趣。我国再保险市场的发展也不尽如人意, 中国商业再保险市场是世界上最小的市场之一,仅占全球市场份额的0. 1% , 再保险市场的承保能力十分有限。再保险是巨灾风险管理的有效手段之一, 中国再保险市场的供需失调更使得我国的巨灾保险业务起步艰难。我国多年来偏重于各种减灾工程硬件的建设, 对于相应的统筹规划统一管理的巨灾风险分散措施和灾害救济机制的建立健全缺乏应有的重视, 尤其在灾后的救援和恢复重建中所需的大量资金不具备有效的稳定健康的融资渠道, 仅靠有限的政府财政资金很难达到预期, 在防灾减灾方面缺乏市场力量的作用, 应对巨灾风险的专项基金或者利用资本市场和保险市场进行融资的手段等都比较不健全, 风险转移的巨灾保险市场发展滞后, 国民的自觉防灾减灾意识也普遍比较薄弱。当前，对巨灾造成的经济损失的补偿方式主要有社会救济、财政补偿和保险补偿，我国目前对地震等巨灾风险损失补偿模式是国家财政补偿为主，辅以少量的社会救济的风险管理模式为主。因此。这种单一的政府财政补偿和救助巨灾风险损失的制度，很难应对自然灾害频发的形势和日益严重的巨灾风险。北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任郑伟表示：2007 年全世界巨灾损失保险赔付率达39%，巨灾又分为自然灾害损失和人为灾祸，其中自然灾害损失保险的赔付占37%，人为灾祸的保险赔付大概占62%。但巨灾发生后，中国历次保险赔付率只有1%-3%，与世界巨灾损失的保险赔付率相差悬殊。重要原因就是巨灾保险制度缺失。而采用纯商业模式来投保巨灾风险，由于政府缺乏有效的激励机制和政策支持，造成商业保险公司经营巨灾保险亏损而不愿意开展业务，这也宣告了商业保险公司为主导的模式的失败。因此在越来越频繁的自然灾害面前，建立一个可行性高的巨灾保险制度已是刻不容缓。而在建立巨灾保险体系中，国际上许多国家的经验是值得我过借鉴的。三、国际建立巨灾保险制度的经验日本日本是一个地震多发国家，也是地震保险制度较为完备的国家。日本的地震保险制度中家庭财产部分和企业财产部分明确分开，政府对二者采用完全不同的政策。日本的家庭财产的地震保险是有保险公司和政府作为承保人共同参与，采用超额赔款再保险方式承保，较小的巨灾损失由民营公司承担，大的二者共担，巨大的损失主要由政府承担。采用限额承保方式，根据不同地区和不同建筑，由中立性费率算定机构负责厘定费率，实行差异化费率。企业财产的地震保险是商业性的保险，民间保险公司也是采用差异化费率，制定承保限额，同时通过国际再保险市场进行分保来分散风险。如今年的日本大地震，美国美国则是一个洪水灾害发生频率较高的国家，也是洪水保险制度建立较早且相对完善的国家。美国的洪水保险采用政府充当超额赔款再保险分入人，对超过私营保险公司赔款限额进行赔付，明确保障对象和划定承保限额的承保方式。国家通过绘制洪水风险区边界图，对不同风险程度的地区实行不同的费率。同颁布国家洪水保险法等立法程序来保障洪水保险的实施。新西兰位于地震多发地带的新西兰，地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。新西兰地震风险的应对体系分别由分属政府机构、商业机构、社会机构的地震委员会、保险公司和保险协会三部分组成。地震委员会设立专门基金，资金来源一部分是投资收益，另外一部分是居民购买财险时强制收取的震灾险。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿，房屋最高责任限额为10万新元，房内责任的最高限额为2万新元；保险公司依据保险合同负责超过法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。为了分散保险公司与地震基金的风险，保险公司通过国际再保险市场分散风险。当巨灾损失金额超过地震委员会的支付能力时，由政府作为风险的最后承担者来兜底，但地震委员会每年须向政府交纳一定比例的保证金。从以上几个国家的巨灾保险制度我们可以总结出一些共同点：一是无论是国家直接参与还是间接支持均有国家在巨灾保险体系构建中扮演重要角色；二是均是商业保险和政策性保险相结合，政府只作为巨灾风险保障的最后一道屏障；三是在费率的厘定上均是以国家主导，根据风险程度等相关信息，实行差异化费率；四是巨灾保险保障对象更多是居民和小企业，因为他们的抗风险能力小，而大型的企业一般都有集团内部的保险公司或风险分散渠道，抗风险能力强；五是划定承保限额，一般承保限额只有损失财产价值的一部分，而不是全部；六是为巨灾保险提供立法保障，同时在国际再保险市场上进行风险再分散，将巨灾风险转嫁到国际再保险集团。这样的巨灾保险制度有效地发挥民间保险机构与政府两个方面的作用，克服民间保险公司对严重巨灾损失承受能力的限制，对巨灾风险提供适度的保障，使遭受巨灾损失的居民获得必要的援助；同时，又可以将保险公司和政府的责任控制在一定的限度内，从而避免对民间保险公司和政府造成过大赔偿风险。四、我国巨灾保险制度的建立在建立我国的巨灾保险制度的过程中，政府、商业保险公司，及个人等方面都应该发挥作用，合理均衡三者之间的风险分配，拓展巨灾风险分散渠道，有效地化解巨灾风险。建立巨灾保险制度的前提是实现政府在风险承担过程中的角色转换，只有政府明确其作为风险的最后承担者位置，通过规则和制度约束有条件的社会个体成为风险的第一承担者。政府在兜底承担风险之前，可以预设几道“防火墙”，第一道由公民自身承担、消化风险；第二道是风险转嫁机制，通行的做法是鼓励有条件的企业和个人把超过他们承受能力的风险，通过参加保险的形式转嫁给保险公司，保险公司通过境内、境外的再保险公司将超过其风险承受能力的部分转保出去；第三道是建立广泛的依靠国内外社会救济、慈善的服务系统。当前述民间救济用尽的时候，最终由政府承担超出部分的责任。因此我国巨灾保险制度的建立和发展应该包含以下方面：第一、 提高全社会的风险意识和保险意识。在我国要迫切提高全国人民尤其是广大的农村人口风险意识和保险意识, 教育人民对巨灾风险产生主动的防范意识, 形成主动投保提前转移巨灾风险的理性规避风险的态度而不是对巨灾风险抱着侥幸心理。这一点既需要保险公司的推广活动更需要新闻媒体的舆论力量, 宣传灾害对人民生命财产的巨大威胁, 指导国民在灾前如何采取措施防灾, 一旦灾害发生如何减灾等技能, 同时加强保险知识的普及。增强各类经济主体的风险意识和保险意识。第二、政府参与巨灾保险制度。巨灾造成的损失的巨大和不可测性，决定其不是商业性可保风险，而居民的保费支付能力和风险承受能力有限，这也就注定了没有政府的参与，巨灾保险制度就难以建立。政府在建立巨灾保险制度中应该履行如下职能：1、要出台相应的巨灾保险法，从立法层面予以支持，采用法律的形式明确在巨灾保险体系中政府、商业保险机构等各个社会层面的角色和作用、确定巨灾保险的承保对象、责任划分、及监督管理等。将巨灾保险定为法定保险，具体规定范围、种类、责任，统一制定各种巨灾保险的费率标准和免赔额，明确投保人、原保人和再保人的法律职责等。为巨灾保险制度提供法律依据。2、 政府主导，借鉴新西兰经验，发挥现有保险协会的的作用，同时增 加其职能。收集各个地区巨灾风险数据，绘制风险分布图。根据同类风险的同质性，将全国划分为几大不同的风险区，由此立定费率，实行差异化费率，保险公司再根据具体地区的赔付情况，细化费率。3、对参与巨灾保险的商业性保险机构所经营业务实行税收优惠政策和财政鼓励机制，鼓励民间保险机构参与。我国保险业正处在而且将长时期处在初级阶段，规模总量不大，资金缺乏。要发展巨灾保险，保险业需要国家在财政和税收等诸多方面的扶持，充分发挥国家财政、税收政策对保险业发展的宏观调控和政策导向功能作用，如增加财政补贴、给予税收优惠。第三、 建立保险补偿基金，并逐步将财政救济基金纳入保险补偿基金系统。建立巨灾保险补偿基金，巨灾保险补偿基金来源包括财政救济基金的转移、保险企业上缴税收的一部分和国家在保险公司的一部分保费收入，。国家将财政救济金纳入保险补偿基金系统，通过保险的“乘数效应”，发挥杠杆作用，扩大巨灾的承保面。这样提高财政补偿金而使用率，同时减小人们对财政补偿的依赖，加快巨灾风险通过保险转移，提高保险在巨灾损失中的补偿率。而且巨灾保险补偿基金可以按规定通过资本市场运作实现增值保值，做到长期积累、存储，专款专用。第四、 根据地区巨灾风险差异，建立独立巨灾保险险种。由于我国幅员辽阔，地理条件差异大，存在的巨灾风险种类差距也很大，因此设立单独险别，并以附加险的名义再保险机构予以承保。由于近年来，地震、干旱、洪水、及台风等风暴等巨灾风险，可以设立地震保险、洪水保险、干旱保险和海洋性灾害保险。如洪水保险的保险责任因该包括：由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上岸对建筑物及内部的财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的损失。第五、巨灾保险的费率厘定根据我国自然灾害和灾害损失空间分布的特点和趋势，实行差异化费率。同时考虑家庭财产和企业财产的费率区别。家庭财产具有明显的政策性保险的性质，其费率水平可以在确定保险限额的前提下，考虑居民的保费支付能力，而做出适当调整。而企业财产保险的商业性质，则可以由保险公司自行厘定。借鉴美国的洪水保险的洪水保险费率图，我国可以根据不同地区巨灾发生的历史资料和现状分析，制定出各种巨灾风险区划图，在此基础上制定出不同地区的保险费率，各地区的保险公司可以根据自身情况，进行适度调整。同时还要考虑不同财产的性质和结构。第六、 在国内外再保险市场分散巨灾风险有效的通过再保险特别是国际再保险市场充分分散巨灾风险。相对于发达国家而言, 发展中国家保险业中的风险自留情况普遍比较严重。我国直接保险公司的自留比率偏高, 目前国内商业保险公司中已经承保的少量洪水保险和地震附加保险中至少80% 90% 的风险积累在国内。因此需要大力健全我国再保险市场, 提高本国再保险公司的承保能力, 同时还要有条件的放大外资再保险公司的准入,将巨大的巨灾承保风险分散本身就是建立完善的巨灾保险体系的必要环节。这一点不仅要通过保险、再保险市场的商业努力, 还需要有国家政府部门的有力引导以及与国外著名再保险公司的积极接触。第七、明确巨灾保险的保险限额，区分政府与商业保险公司的责任。我国巨灾保险制度的建设， 应将居民家庭财产巨灾保险与企业财产巨灾保险严格区分开来， 居民家庭财产巨灾保险由商业保险公司与政府共同充当承保主体，企业财产巨灾保险则由商业保险公司单独承担保险责任； 直接规定