国有资产管理论文国有资产的流失与管理对策.doc

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国有资产管理论文：国有资产的流失与管理对策摘要：当前我国国有资产流失严重并呈不断扩大的趋势，详细阐述了国有资产流失的渠道，并深层次的剖析了形成各种流失渠道的原因，从而提出了通过完善企业改制程序和内容的公示制度等防范国有资产进一步流失的对策。关键词：国有资产流失管理对策国有资产是社会主义公有制经济的物质基础，在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。近年来，随着我国国有资产管理体制的不断改革，确保了国有资产的总规模的不断扩大，实现了保值与增值。但是，在取得成绩的同时，也面临着巨额的国有资产流失的问题，对我国经济、社会产生了不可低估的负面影响。因此，本文在剖析国有资产流失渠道的同时，进一步挖掘其深层次的原因，以便提出遏制和解决国有资产流失的具有可操作性的对策。一、国有资产流失的渠道所谓的国有资产流失是指发生在国有资产从投入、生产运营到退出等各个环节上的国有资产的闲置、浪费、国有财产的灭失以及国有资产权益的损失，特别是国有企业在产权变更中国有资产不合理地从国有流向非国有的过程。而所有这些流失都是由于国有资产在经营管理过程中的失误、麻痹、大意甚至人为的制造各种手段导致的国有资产的流失。具体来讲，国有资产的流失主要通过以下种种渠道。（一）在会计的不规范操作中，造成国有资产的流失由于经济体制改革过程中存在着一些问题，社会监督机制不健全，不能充分发挥其职能作用，有些企业急功近利，追求眼前利益，弄虚作假，严重破坏了会计法规，加速了国有资产流失的速度。如有些企业只为了追求表面成绩和账面利润，不计其固定资产折旧和不对固定资产进行维修，导致固定资产不断损耗、老化、盘亏或报废资产长期挂账、坏账损失不冲账、贷款利息和大量跨期摊配费用不按期摊销等现象，屡见不鲜。（二）企业改制过程中造成国有资产的流失党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广，这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但有些企业操作中的不规范，造成了国有资产的大量流失。表现为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的方法是对其中有形资产部分按原值等价折合入估，如对土地房产等不动产按原来购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股划作自己企业的法人股份，对国有资产中的专利商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或以极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。二是将国有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制过程中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配上，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产的流失，据国家体改委和财政部估计，仅1997年国家应得的收益流失约3亿元以上。四是改制企业中发生的亏损由改制单位负担。国有企业改制本身就是一件“摸着石头过河”的事情，目前国家相关的法律法规政策还不是很完善，在实际工作中不法分子会利用国有企业改制的制度缺陷，为自己谋私利，损害国家集体利益。例如国有企业改制过程中有企业的管理层自己聘请中介机构，并且参与转让国有产权的各个环节，“自买自卖”企业国有股权；或者利用国家资产评估政策的不明确，将未领房产证书的房屋、土地按原价评估；也有的利用地方政府对员工持股的优惠，把大量的国有资产缩水打折，由职工或者经营者买断，实际上为送，这些行为严重损害了国家作为出资人的权益。（三）在不当的经营管理中，造成国有资产的流失企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和严格的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产的流失。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万吨冷库，其利用率仅为13%，每年折旧及其贷款利息共400万元，企业每年亏损200万元。此外，企业资产流失与经营管理不善有直接的联系。如财务管理混乱，存在大量账外国有资产。据国家国有资产管理局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147.6亿。（四）在破产违规操作中造成国有资产的流失随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行理所当然地予以核销，“破产有利、先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。其主要表现为：1.巧立名目中饱私囊破产资金主要用于安置职工，清偿银行贷款和债务。而有的企业领导或破产领导小组成员在企业破产之前、破产之中或破产之后清算时，采取虚报冒领、假公济私的办法，中饱私囊。有的破产企业的领导及破产领导小组成员大肆挥霍公款，以招待来人来客、支付有关职能部门的破产费用和购物的名义虚开发票，从中套取公款，归个人所有。破产企业资产流失严重，职工养老保险资金难以到位，有的甚至无钱购买职工养老保险，使生活困难的职工得不到基本生活保障。2.廉价出售国有资产从中受贿有的企业领导在企业破产之前私自将单位的门面房、厂房、机器、设备、车辆等国有资产廉价出售，从中接受购买者的好处。有的企业法人或破产领导小组成员，处理资产时“暗箱操作”，不公开拍卖，而由自己定价，优先廉价购买国有资产；有的故意压价、弄虚作假，编造卖不出去的理由，委托亲戚朋友购买，然后转给自己从中牟利。3.利用职务之便挪用公款进行营利有的部门对企业资产管理不善，造成随意挪用或私存侵占利息等现象比较突出。如牡丹江农垦管理局某附营企业破产指导小组出纳于某某，自2003年4月以来，利用保管、经手企业破产资金的职务之便，先后挪用破产资金9万元用于个人经营生意。案发后，检察机关将公款全部追回。4.私分国有资产有的破产企业的领导或破产领导小组负责人，在企业破产之前擅自决定将单位的部分财物分给干部职工，或不按国家法律规定处置破产资金，造成个人得好处、国家受损失。有的破产小组故意隐瞒破产资金，认为给职工办理了养老保险，剩余资金就可以自己支配，于是捏造支付科目予以私分。5.用破产资金公款吃喝玩乐有些企业领导在企业破产中以招待破产清算领导小组成员或有关职能部门的名义到酒店大吃大喝，到舞厅、美容厅消费，每次几百元、上千元，职工意见很大。二、国有资产流失加大的深层次原因剖析通过以上国有资产流失渠道的分析得知，之所以当前国有资产流失问题如此严重，是与各个环节中出现的漏洞有关的，而从分析来看当前各个环节出现的漏洞不但没有修复，而且又有不断加大的可能。因此，有必要进一步分析其深层次的原因，以便提出解决对策。（一）国家权益缺位，管理体制落后资产的流失在国有企业中是较为普遍的现象。在外商合资企业和股份制企业中，国有资产流失现象导致了企业所有者权益中国家权益的受损，但并非企业全部所有者的权益都受损。如在组建合资企业时，国有资产的估价过低而使国家权益受损；股份制企业在分配股利时同股不同利，国有股的权益被转化为其他股东的权益，在一些发生亏损的合资企业中，外商通常通过转移价格等方式将应由他负担的亏损转嫁为企业的费用，而中方投入的国有资产则承担了大部分乃至全部的损失。这些情况是非常耐人寻味的。问题在于，当国家权益受到损害或侵犯时怎样要求法律的保护？从目前情况看，国有资产管理存在着多重委托代理问题，国资委、财政、税务、工商等政府部门都应该对国有资产保值增值负责，但又没有一个机构或部门能够真正行使保护国家权益的权利。这被经济学界人士称为“国家权益缺位”，它才是导致国有资产大量流失的最根本原因。这又延伸出国有资产管理混乱等一系列问题，才使得国有资产的流失成为各家都应该管，但各家又都可以不管或管不起来，没有明确的责任、义务和权限为界。（二）资产评估法律制度不完善“虽然经过多年的法制建设，资产评估法律体系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是国有资产流失的直接原因”。这些情况主要表现在以下方面：（1）行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性客观、公正是资产评估应体现和遵守的原则，但是在国有资产评估中，从评估操作程序到评估价值的确定，都有人为划出的杠杆，造成国有资产评估不实。此外，行业垄断和评估机构管理不严也是造成国有资产流失的原因。一些评估机构挂靠在行政管理部门，垄断评估市场，形成地区封锁、部门封锁。一些行业管理部门也设立评估机构，收取管理费，由此形成政出多门，影响评估的客观公正性。（2）国有土地使用权等资产不严格统一作价入股国有企业改制时，涉及的国有土地使用权应当作价入股，由于许多国有大中型企业占用土地面积大，有的企业甚至地处“黄金”地段，地价很高，若将土地使用权全部折价入股，企业资产价值将会成倍增长，而资产利润率相应下降，不利于在股票发行时吸引社会投资。在具体工作中各地对这一问题的处理带有一定的随意性。有的不折股，仍收取土地占用费；有的折股，但折价太低；有的对工业企业不折股，而对商业企业折股。（3）保护无形资产的观念单薄和缺乏相应的法律制度长期以来，人们对无形资产观念淡薄，忽视对无形资产的评估或者草率评估，也由于无形资产的评估没有完善的法律措施，主要表现为：一是没有完整、统一的无形资产评估管理法规；二是无形资产评估管理不统一。（三）监督制度不健全，保护不力国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，它的改革是一项综合性的系统工程。而在我国国企改革过程中，多年来只强调了形式上的改革：放权、让利、承包、租赁、改制、改造等等，这样一来，企业的自主权是扩大了，改革在形式上实现了，但企业该做什么、不该做什么、怎样做，却没有应有的约束与限制，没有建立、健全相应的制度。因而，当国有企业从计划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，国有资产管理部门分工关系未理顺，监管工作中相互推诿。审计监督制度不健全，对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度的现象，未能客观公正地反映企业国有资产经营效益。国有资产经营管理者的升迁未与其管理效益相挂钩，因而他们对资产的流失无承担风险之忧，保值、增值与流失都与己无关，对企业的管理缺乏严格的管理措施任其资产流失，甚至参与瓜分，这样必然导致国有资产流失。（四）司法机关执法不严，惩罚失当国有资产流失从一定程度上来看，是一种利用国家赋予的公权去谋取私利的非法行为。造成国有资产流失者，一方面得心应手的玩弄现行制度的缺陷，使诸多行之有效的制度变成摆设；另一方面，“刑不上大夫”的官官相护现象得以延续，猖獗的权力关系网，使他们能够轻易逃脱法律的惩罚。惩罚是对付违法犯罪与腐败行为最重要的手段，对于造成国有资产流失的恶行，惩罚一定要及时，若不及时制止，将会使其日益活跃、猖獗。三、防治国有资产流失的对策（一）建立企业内部审计制度，加强对会计人员的培训工作内部审计主要是对企业生产要素的各主要环节及经营成果进行审计，通过审计可以发现资产在运营中存在的问题，加大对经营者的监督力度，保护国有资产的完整。会计人员是国有资产的直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。如果由于其业务素质不高，使国有资产在核算时发生损失，是万万不该的。所以，要加强会计人员的培训工作，不断充实和更新其会计知识，提高其专业技能，使他们能够对各种类型的经济业务做出正确的会计处理；另一方面，应当定期对会计人员加强职业道德教育，使会计人员树立高度的职业责任感，坚持原则、廉洁奉公、严明执法。只有这样才能保证国有资产安全完整而不受侵犯。（二）完善企业改制程序和内容的公示制度建立和完善国有企业改制公示制度，有利于维护企业职工的合法权益，也有利于防止国有资产流失。最近，中共中央书记处书记、中央纪委副书记、全国政务公开领导小组组长何勇在接受记者采访时说，运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要向社会公开。对企业改制方案、职工裁员、分流、安置等方案、财务状况、审计情况、资产评估、不良资产核销及产权交易等重大事项都应在企业范围内实行公示，同时将相关政策告知职工，充分调动职工支持企业改制、参与企业改制的积极性。拟实施改制或已进入改制程序的国有企业及国有控股企业，应在企业改制前召开职工代表大会，将企业改制方案和涉及职工切身利益的重大事项，向职工公开，充分听取职工意见，通过职工代表大会形成决议，并报授权经营公司、委托监管单位或企业集团核准。改制企业资产评估的范围和内容应在企业范围内公示，在一定工作日内，企业职工对资产评估范围和内容的真实性无异议的，由中介机构正式出具资产评估报告，然后向同级国有资产管理部门办理相关手续。如在一定工作日内，企业职工对资产评估范围和内容的真实性有异议的，将有关问题书面提交委托单位，确实有问题的，由委托单位通知中介机构按规定进行调整。改制企业评估报告公示反馈情况作为办理相关手续的必备材料，通过企业职工代表大会、工会组织等多种渠道提高企业改制工作的透明度，将企业改制工作置于群众的参与监督之下。职工群众对企业改制中国有资产流失等问题的举报，有关部门应当认真负责的做出处理。事实证明，做好国有企业改制工作程序和内容的公开，是有效防止国有资产流失的重要举措。（三）建立国有企业改制责任追究制度各级监察机关、国有资产监督管理机构和其他有关部门，要加强联系、密切配合，加大对国有企业改制工作的监督检查力度。有效合理地整和监管资源，通过重要事项通报制度和重大案件报告制度，以及设立并公布举报电话和信箱等办法，及时发现和严肃查处国有企业改制中的违纪违法案件。具体是：首先要管好自己人。国企改制过程中，企业应按规定如实向中介机构提供企业情况及相关材料，不得转移和隐匿企业资产和会计资料。如果企业违反有关规定，提供虚假情况和材料，致使资产审计评估结果失实的，委托单位须要求中介机构重新审计评估，并追究有关责任人员的责任。对国有资产监督管理机构工作人员、企业领导人员利用改制之机隐匿资产、提供虚假会计资料转移、侵占、侵吞国有资产；或营私舞弊、违规操作造成国有资产流失的，要严肃查处，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。造成国有资产损失的，还要按照企业国有资产监督管理暂行条例的规定，追究有关责任人的赔偿责任。其次要管住中介机构。对中介机构弄虚作假、提供虚假审计报告、故意压低评估价格等违规违法行为，要加大惩处力度；对此类中介机构实行禁入制度，国有资产监督管理机构和国有及国有控股企业不得再聘请该类中介机构及其责任人从事涉及国有及国有控股企业的中介服务活动。第三，要完善法律法规体系，建立查处工作的长效机制。企业改制中种种国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。企业改制触动的是所有权性质，但在具体操作中依赖的大多是政府部门的政策性文件，缺乏法律法规所具有的强有力的约束力。国有资产流失案件的查处，是国资管理部门应尽的职责，国资管理部门除了在企业改制中严把评估审核关外，更重要的是建立国有资产流失查处的工作机构，工作中要密切与纪检、监察、司法机关等部门合作，建立有效防止企业改制过程中国有资产流失的长效机制。（四）加强对破产企业债务的审核与管理国有金融机构应在3个月内完成对拟关闭破产企业的债务核对工作，对审核中发现不符合政策性破产条件或逃废金融债务的项目提出意见。不符合政策性破产条件或逃废金融债务的企业不得实施政策性破产。在企业破产清算过程中，应及时向当地协调小组和企业通报审核进展情况。拟关闭破产企业必须及时向有关部门和单位报送关闭破产预案并说明有关情况，确保关闭破产预案中的资产、债务、各类人员及各项费用标准等数据真实可靠，主动配合国有金融机构做好项目审核工作，支持国有金融机构在规定时间内完成项目审核任务。对列入总体规划拟实施关闭破产的企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权（国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外），也不得加紧追讨债权及担保责任。但对企业恶意逃废金融债权的行为，有关金融机构应依法维护自身合法权益。国有金融机构以企业破产终结时法院裁定的清偿率进行清收。股份制金融机构（包括改制后的国有商业银行）债权由金融机构按照内部