北京城乡统筹发展的探索及借鉴.doc

北京市城乡统筹发展的探索及借鉴的启示蒋和平 张忠明中国农科院农业经济与发展研究所北京市是我国首都和世界著名古都、现代化的国际城市。进入21世纪以来，北京市人均GDP已达到中等发达城市行列。从总体上看，北京市郊区农业现代化进程也快于全国一般农村地区。但长期形成的城乡二元体制，使北京郊区生产要素不断向城市、城镇集聚，造成郊区自身发展后劲不足，城乡差距不断拉大。郊区发展的滞后严重制约着北京经济社会的全面发展。北京市委、市政府正是基于对21世纪初北京市郊区经济社会发展状况的正确认识，于2006年提出关于统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设的意见，2008年12月北京市委通过了关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见，提出“进一步加快农村改革发展，破除城乡二元结构，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局”。经过几年努力，北京市在城乡统筹发展进行了有效的探索，取得明显成效，经济社会发展已初步进入城乡一体化发展的快车道。一、统筹城乡发展的探索从2006年以来，北京市在城乡结合部改造、体制机制创新、推进公共服务城乡一体化、发展现代农业和沟域经济方面进行了大量实践探索，促进了城乡一体化的发展。（一）以城乡结合部为切入点，探索城乡一体化的新模式城乡结合部是城乡二元结构诸多矛盾最集中、最强烈的地区，北京市以城乡结合部改造为切入点，破解城乡二元结构的难题，探索城乡一体化道路。于2009年2月开始，在大望京村和北坞村进行城乡结合部改革试点，其中以大望京村改革试点取得成效最为突出。大望京村位于北京市朝阳区崔各庄乡，村域面积1.06平方公里，户籍人口2998人，流动人口约3万人。该村紧邻望京核心区，是首都国门路上的重要城市形象节点。虽经多次征地转居转工，但未能按城市规划实施整体开发建设，依然存在村民住宅布局无序、农民增收难度大等问题。为了解决这些难题，朝阳区政府抓住关键问题，着力破解拆迁建设资金筹集和农民利益维护两个难题。一是实施土地储备，解决拆迁、建设资金平衡问题，通过政府土地储备方式，市场化运作，在短期内筹集资金43亿元，确保拆迁补偿资金及时足额到位。将土地出让金纳入绿化隔离基础设施建设专项资金管理，定向用于农民回迁房配套市政基础设施建设，有效解决了大市政所需资金问题。二是合理补偿，推动农民搬迁上楼，采取定向安置和货币补偿两种方式，由农民自主选择。三是就业加社保，保障农民长远生计。959名劳动力由乡集体统一安置，确保稳定就业。1254名农民全部实现转居，纳入城镇社会保障体系。根据大望京村的实际情况，朝阳区政府采取针对性的改造模式和工作步骤，使全村拆迁工作从2009年4月开始启动到全部完成，只用了一个月时间，在这期间无一人上访、无一户强拆，创造了整村农民动迁史上的奇迹。归纳起来，大望京改革试点的核心，就是充分发挥政府、农民和市场三方面的积极性，即各级政府主导和政策集成，尊重农民意愿和保证农民利益前提下的广泛参与，以及相关企业参与的市场化运作，做到了政府主导、农民主体、市场主力作用相结合。始终把维护农民利益放在首位，这是大望京村改革试点顺利推进的根本原因。（二）进行体制、机制创新，逐步破解城乡统筹的制度障碍近几年来，北京市通过体制机制创新打破城乡二元的体制障碍、创造城乡协调发展的制度环境，作为促进郊区经济社会发展的重要途径。1、实行“部门联动、政策集成”的政府工作机制由于政府各部门之间缺乏有效协调、资源无法集中，使北京市农村基础设施落后、公共服务不均等问题长期难以解决。针对这种情况，从2005年开始，北京市政府将农村工作列为一项重大任务，政府各部门开始将职能向郊区延伸；2006年成立了新农村建设的协调机构-北京市新农村建设工作领导小组，负责组织协调、监督检查新农村建设，由市委主管农业的领导为组长，市政府37个职能部门为成员单位，农委定期举行有市委市政府主要领导和部门负责人参加的联席会议，协调各部门之间的工作。每年确定实施一到两个重大项目，通过集中资金、集中人才、集中政策、集中资源的方式，使各种资源向重大项目集中，为重大项目的实施奠定扎实的基础。如北京市“五+三”工程 “五+三”工程是指“街坊路硬化和绿化、老化供水管网改造、污水处理、垃圾分类处理、公厕建设”的五项基础设施建设和“让农村亮起来、让农民暖起来、让农业资源循环起来”的三起来工程。就是通过四个集中方式实施，已取得初步成效。北京市采取“部门联动、政策集成”的政府工作机制，最重要的是转变政府各职能部门的观念：北京市政府绝不是一个只管城市的政府，市政府的各职能部门也不是只管市区的工作部门，面对的应是北京市城乡全体居民，不能只见城市不见农村，“三农”工作和城乡统筹是各部门工作职责的重要部分，各个部门对解决“三农”问题和城乡统筹负有不可推卸的责任。部门联动和政策集成的工作机制促进了政策、资金、人才向农村集中，避免了有限资源的分散使用，保证了资源使用的效率。强有力的领导和各种资源的合理集中，使近年来北京市农村基础设施、农村公共服务等多年未解决的问题逐步破解。2、创新公共服务供给体制，逐步实现城乡公共服务均等化北京市于2007年发布了关于调整和完善本市新型农村合作医疗筹资标准和补偿政策的意见，提高农村合作医疗的水平；2009年实施了“新四统一”的基本医疗卫生制度“新四统一”是指：全市统一规范“特殊病种”门诊补偿范围、统一试行乡镇卫生院“零起付”补偿政策、统一住院补偿“封顶线”18万元、统一推行“出院即报和随诊随报”。新农合制度也逐步实现“三个转变”，即制度性质由“互助共济”逐步向政府主导的农村居民基本医疗保障转变，统筹模式由侧重大病统筹向住院与门诊医疗费用统筹兼顾转变，制度定位由侧重缓解“因病致贫、因病返贫”向公平、持续、有效减轻全体参合人员基本医疗负担转变。到2009年底北京市在全国率先实现全市层面的“筹资标准、制度框架、补偿项目、工作目标”相统一。北京市2007年出台了新型农村社会养老保险试行办法，开始在农村建立社会养老保障体系；2009年1月又启动了城乡居民养老保险办法，建立了新型农村社会养老保险制度。新办法打破了城乡户籍界限，将符合参保条件的北京市城镇和农村居民统一纳入城乡居民养老保险制度，实现了缴费、待遇等标准的城乡一致，在全国率先实现了养老保险制度的城乡全覆盖和一体化。建立了全国第一个城乡一体、标准一致的无社会保障老年居民养老保障制度，由财政出资对全市60岁以上无养老保障老年居民每人每月发放200元福利性养老金。北京市从2007年起实行农民转移就业登记制度，将有转移就业意愿的农村劳动力全部纳入城乡统一的就业管理服务范围，2009年基层就业服务体系已覆盖全部行政村。鼓励和支持农村劳动力转移就业，将促进城镇失业人员就业的岗位补贴、社保补贴、减免行政事业性收费、小额担保贷款、岗位培训补贴政策向农村延伸。北京市创新公共服务供给体制，采取的是过渡性中间制度安排，这是实现真正意义上制度创新的阶段性要求。缺乏这种过渡，完全的城乡“平等”制度安排是难以实现。坦率地讲，在一个农村经济发展较低起点上，短期内不可能实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管近几年北京市在提供农村公共产品、建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，但从建设标准、支付能力和保障范围来看，依然存在不少差距，这种差距实质是过渡性中间制度安排的必然结果。3、创新农村金融制度，增强农村融资能力针对农村金融体系不健全、农业企业和农户普遍存在融资难的问题，从2006年开始北京市创新农业投资模式，加强农村金融服务体系建设，逐步建立由农保、农投、农担、农贷、农信、农基、综合改革试验区构成的“七农”平台。2008年12月由财政出资10亿元组建的农业投资公司，已发起、参与设立小额贷款公司7家，发放贷款2.6亿元；成立村镇银行2家，并发放贷款7000万元；2009年由农业投资公司与多个区县共同出资组建市农业担保公司；完善农村信用体系建设，推进“三信”工程，开展信用户、信用村、信用镇评选，为5万多农户建立信用档案；推动农村商业性金融的发展，与瑞士再保险公司和中国再保险公司签署再保险协议，发展农村再保险业务。北京市创新农村金融制度，把政策性金融与商业性金融相结合。通过发展农业担保、保险、完善农村信用体系等方式有效降低农村金融市场风险，充分发挥财政资金的杠杆和引导作用，引导金融资本和社会资本参与农村基础设施、设施农业和沟域经济建设，逐步培育起多元化的农村金融市场主体，大幅增加了农村资金供给，有效缓解了农业企业和农户融资难的问题。4、推动集体经济产权改革，维护农民集体资产权益集体资产产权不明晰、资产运营的监督制约机制不健全，导致了集体经济组织的市场竞争力不强、集体资产流失、农民利益受损等诸多问题，阻碍了农村经济发展。北京市于2004年发布了关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见，按照“资产变股权、农民当股东”的方向，因地制宜、分类指导、一村一策，全面推进集体经济产权改革：大部分乡村通过“存量资产量化”方式推进改革；部分山区乡村利用自然资源优势，吸纳社会资本推进改革；一些集体资产较大、产业发展较好的村，通过社员入股，以农民投资为主体推进改革。在改革中，坚持增大集体资产量化的比例，扩大集体资产量化人员范围，提高个人股的份额。建立激励机制，在部分区县建立集体经济改革奖励基金，将集体经济改革与新农村建设、农业发展的相关优惠政策结合起来，调动基层改革积极性。截至2009年末，全市完成集体经济产权制度改革的乡村达812个，占乡村集体经济组织总数的19.4%。集体资产产权改革明晰了集体经济产权关系，保障了农民集体资产的权益，增加了农民的财产性收入，自集体资产产权改革以来，昌平区狮子营村个人累计分红达到了15.5万元，农民得到了实实在在的利益；通过集体经济产权改革完善了集体经济内部治理结构，提高了集体经济市场竞争力，昌平区40个完成改革村账内总资产由改革前的24.5亿元增加到28.2亿元 李锐.北京市加速农村集体经济产权制度改革进程N,农民日报,2010,2.，实现了集体资产保值增值；同时以社区股份合作制代替农村现行的集体资产管理体制，为农村社区向城市社区转化奠定了体制性基础，为农民顺利进入城市提供了新途径。5、创新农村基础设施建设机制长期以来，北京农村基础设施缺乏合理的规划，政府一些职能部门对农村基础设施建设不够重视，致使各种投入力度不大且使用分散，导致农村基础设施建设滞后。这成为制约农村经济社会发展的巨大障碍。北京市自2006年开始全面推进农村基础设施建设，2006年编制了“十一五”时期基础设施发展规划，2009年编制了新农村“五项基础设施”建设规划和新农村“三起来”工程建设规划，加速实施“五+三”工程。在基础设施建设中坚持规划先行，做好村庄规划的编制；创新工作机制，市政府将规划审批、资金管理、质量监督等职能下放给区县政府；创新投资机制，以实际财政资金作为贷款贴息，由区县政府贷款融资进行农村基础设施建设。北京市创新农业基础设施建设的机制可取之处，在于政府将财政资金作为贷款贴息，吸收银行资本、社会资本参与农村基础设施建设，使农村基础设施投资不再完全依赖财政；此外，市政府将部分权力下放，使区县政府责权利相一致，提高了地方政府参与农村基础设施建设的积极性。科学合理的规划、充足的资金、地方政府参与基础设施建设的积极性保证了“五+三”工程2年就完成4年任务。（三）拓展农业发展思路，转变农业增长方式北京市耕地、水资源短缺，劳动力成本较高，发展传统农业与其他地区相比没有优势。北京市转变农业发展思路，于2006年提出关于发展都市型现代农业的政策意见，将农业定位为“生态、安全、优质、集约、高效”的都市型现代农业、是一二三产业相融合的产业。重点发展高效节地、劳动技术密集型的设施农业、创意农业和乡村旅游业。北京市于2008年提出关于促进设施农业发展的意见，大力发展设施农业，完善设施农业建设补贴政策，明确建设标准，调整设施农业建设结构，推进设施农业建设进度。全市按照“两区两带多群落”的布局，结合政府资助实施的“低收入村一户一棚设施农业推进工程”，推进规模化、特色化设施农业工程。截至2009年底，全市已利用设施农业面积27.4万元，设施农业实现收入24.7亿元，设施农业对种植业产值的贡献率达40.7%北京市农村工作委员会.北京市促进农民增收情况R,2010。大力发展创意农业，围绕创意农业的发展目标，编制了2010-2015创意农业发展总体规划。加大财政支持，建立以财政投入为导向、社会投入为主体、金融资本为依托的多元化创意农业投入体制；培育一批国家、省市级创意农产品品牌。据北京市农委统计，2009年全市有创意农产品30余种，年产值1013万元；有一定规模的创意农业园113个（其中农业主题公园50多个），年接待游客505.6万人次，收入达6.16亿元；有一定影响力的农业节庆活动60多个，实现综合收入16亿元顾农.北京创意农业：效益显著潜力方显N,农民日报,2010,1.。2006年以来，各区县根据自身自然条件和人文资源状况，结合都市型现代农业建设，大力开发不同形式的乡村旅游资源；以交通干线、河流沟域为轴线，将各观光景点连接起来，建设特色乡村旅游带；选择区位优越、乡村观光旅游资源较集中的区域建设农业主题公园；通过举办多种形式的乡村旅游推介活动、加强媒体宣传，打造乡村旅游品牌。2009年北京市乡村旅游接待游客2990.5万人次，实现乡村旅游收入21.3亿元北京市农村工作委员会.北京市促进农民增收情况R,2010，乡村旅游已成为农村经济的重要增长点。北京提出都市型现代农业是一二三产业相融合的产业，这是一个重要的创新，这说明北京农业既有巨大市场需求的优势，又有劳动力成本高的劣势，扬长避短就必须走产业融合的道路。所谓融合就是延伸农业产业链，让农民通过二三产业的各个环节得到更多收入；就是提高农业内部吸纳劳动力和增加农民收入的能力，将都市型现代农业变为北京市居民的后花园，农民增收的钱袋子。（四）山区发展沟域经济，带动山区农民增收致富北京山区面积1.04万平方公里，占北京市总面积的62%；人口161.8万，占总人口的14%。山区是首都的生态屏障、是农民增收最困难的地区，也是实现城乡一体化的攻坚要地。北京市于2008年印发关于推进沟域经济发展试点工作的通知，提出在山区发展沟域经济，促进生态治理保护与农民增收协调互动。大力推进山区生态治理，实施小流域治理、废弃矿山修复等工程；大力发展特色种养业、休闲旅游业、农副产品加工业等环境友好型产业，各项工程都服从、服务于生态环境保护和改善。沟域经济建设采取统一规划、政府扶持、集体搭台、农民主体、社会参与的模式。由乡镇政府组织，对沟域经济建设进行总体规划；集成各级财政资金，集中投资山区基础设施建设；由所在村负责规划与实施村庄改造，发动与培训农民；以农民为主体进行发展产业、改造房屋，政府和集体提供引导和扶持；吸引社会投资者以各种形式参与沟域经济建设。沟域经济建设促进了山区发展，促进了山区的产业融合，增加了农民收入，使山区成为市民休闲观光的大花园。北京在全国率先提出发展沟域经济，为京郊山区农民致富探索出一条新路。首都山区是北京郊区的一部分，是北京城乡统筹发展的新空间；山区农民是北京的市民，是推动山区发展的动力；山区农业是都市型现代农业，是一二三产业相融合的产业。发展沟域经济正是基于这些理念，把生态治理摆在首位，利用山区良好的自然环境和人文资源，发展劳动密集型的设施农业、创意农业和观光旅游业，增加农民收入，从而走出一条生态治理与农民增收相互促进的新道路，形成了山区自我发展的良性机制。二、实现城乡统筹取得的成效自2006年北京市启动实施城乡统筹工作以来，通过城乡结合部改造、体制机制创新、农村产业发展、山区沟域经济建设等多种努力，促进了农民收入增长、结构优化，农村公共服务水平和基础设施建设有了大幅提升，初步形成了城乡协调发展的新格局。（一）促进了农民收入增长和收入结构优化从2003年至2006年，北京市城市居民收入增长都快于农村居民收入增长，城乡居民收入差距不断拉大，从2003年的2.14:1拉大到2006年的2.32:1。北京市从2006年开始推进城乡统筹工作，带动了农民收入的较快增长，从2007年开始，农民收入增长快于城镇居民，2008年农民收入增长与城镇居民收入增长大致相等，2009年农村居民收入增长已领先城镇居民3.39个百分点。其中山区农民收入年均增长达12%，高于全市农民年均11%的增长水平。从图1可以看出，从2007年开始城乡居民收入比例也开始缩小，到2009年已缩小至2.23:1，远远低入全国3.33:1的水平，也低于上海市2.34:1的水平。表1 北京城乡居民收入对比单位：元年份城市居民收入城市居民收入增长农村居民收入农村居民收入增长城乡居民收入比例20031388311.38%649610.48%2.14:120041563812.64%717210.41%2.18:120051765312.89%78609.59%2.25:120061997813.17%86209.67%2.32:120072198910.07%955910.89%2.3:120082472512.44%1074712.43%2.3:12009267388.14%1198611.53%2.23:1数据来源：2009年北京统计年鉴图1 北京市城乡收入比例缩小示意图农民收入结构也不断优化。城乡统筹带动了农民收入来源的多元化，由以前单一的经营性收入拓宽为现在的经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入。由于郊区二三产业的不断发展，大量农民进入二三产业就业，促进了农民工资性收入的提高，从图2可以看出，2003年以来农民工资性收入增长是最快的，2009年农民人均工资性收入达7274元，比上年增长14.5%。集体经济产权改革则促进了农民财产性收入的增加，2009年作为改革力度最大的一年，农民财产性收入大幅增加，比上年增长32.6%。北京市推动公共服务向农村覆盖，大量增加对农民转移性支付，2009年农民转移性收入实现1402元，比上年增长25.4%，其中退休金、养老金等政策性收入达918元，比上年增长40.2%。表2 北京市农民收入结构单位：元年份工资性收入家庭经营收入财产性收入转移性收入2003390916126103652004435817836014302005477419616175082006522419927736312007567621869277702008635420761199111820097274172015901402数据来源：2009年北京统计年鉴图2 北京市农民收入结构图（二）农村公共服务水平大幅提升2004年至2009年，275万农民参加了农村新型合作医疗保险，参合率从74.68%提高到95.7%，人均筹资标准由102元增长到420元，门诊补偿率从6%提高到32%，住院补偿率从29%提高到50%（见图3）。3304个标准化社区卫生服务中心（站）、村卫生室相继建成，城乡社区卫生服务网络基本形成。图3 农村医疗服务数据对比北京市在全国率先实现了养老保险制度的城乡全覆盖和一体化，实现了缴费、待遇等标准的城乡一致，农村居民参保率从2007年的36.6%提高到2009年底的90%，累计参保人数达153万人，人均养老金水平由2007年的100元左右提高到2009年的400元左右。（三）改善了农村基础设施北京市向郊区固定资产投资比例逐年增加，如图4所示，从2003年的20%、2004年的40%，到2005年的接近50%，2006年首次超过50%，到2009年，北京市农村固定资产投资达480.2亿元，同比增长63.5%，郊区和城区的固定资产投资比例达51：49，对郊区投资比例已连续五年超过50%。截至2009年底，1700个村庄实施了“五+三”工程，累计完成投资83亿元，完成计划投资额的110%。图4 北京市郊区固定资产投资比例三、城乡统筹存在的问题尽管近几年来北京市城乡统筹取得了不少成绩，但也存在不少问题，主要体现在一些几个方面：（一）城乡经济发展水平差距依然很大北京城乡经济布局还不够合理，城市经济对农村的辐射和带动作用还需进一步加强；农村非农就业空间依然比较狭窄，农村还有大量剩余劳动力需要转移。虽然农民收入增长百分比快于城市居民，但是收入差距绝对值仍然在继续拉大，已达到13978元，全市仍有19.8万农民人均收入低于4500元。城乡居民收入相对数虽然近几年呈现下降趋势，但这种趋势是否能够持续下去，仍然需要时间检验。虽然北京市实施了“低收入农户共同致富行动计划”，但低收入农户数量还不少，如何使低收入农户的收入持续稳定提高，这个问题需要继续探索。（二）农村公共服务水平依然比较低当前主要是推进公共服务向农村覆盖，从覆盖面上来看农村公共服务有了很大改善，但是从服务质量上看，依然处于较低水平。郊区教育条件和教育质量与城市相比有很大差距，80%的农村劳动力受教育程度是初中及以下。郊区医疗卫生条件依然较差，郊区新型合作医疗的筹资水平和报销比例较低，有待进一步提高。郊区文化生活仍然贫乏，离培育新型农民的要求还有很大差距。（三）农村城市化水平依然比较低当前郊区小城镇人口和产业聚集程度依然较低，公共设施建设标准低，设施利用率较低，城镇化水平滞后于农村二三产业发展水平。城镇管理机制还不健全，设施运行缺乏长效管护机制，促进城镇化自我良性发展的机制还需进一步探索。（四）城乡二元户籍制度仍需改革城乡二元户籍制度仍是北京城乡一体化的障碍。这种制度将人口划分为农业人口和非农业人口，实行二元化的管理，不利于打破城乡二元壁垒；户籍制度与政治、经济、文化教育等多种社会福利待遇挂钩，加剧了社会不公平；户口迁移制度管理过死，难以满足城乡居民正常的迁移需要。四、城乡统筹提供的启示和借鉴通过几年的探索，北京市城乡统筹工作取得了明显成效。虽然北京属于经济发达地区，与其他地区相比，资金、人才、技术资源丰富；但北京市推进城乡统筹的很多做法，尤其是实现城乡统筹的体制和机制创新，对经济发达地区和其他地区都有一定的借鉴和启示作用。（一）探索城乡统筹发展的客观规律北京市在推进城乡统筹过程中，因地制宜，结合实际。从北京市情况来看，城乡统筹分为市、区县和乡镇三个层次，每个层次各有侧重，又相互衔接。北京市推进城乡统筹是自上而下进行的，起步阶段强调市级部门的统筹，之后进一步向区县甚至乡镇统筹延伸，共同推进城乡经济社会一体化的发展。这个过程涉及各方面工作方式的创新。从工作方式上看，推进城乡统筹工作，注重从实际出发，从最急需解决问题入手，先易后难，区县和乡镇试点先行，取得经验后逐步推进，然后在逐步深入到深层次矛盾。在工作推进在坚持突出重点（体制和机制创新）、把握难点（抓城乡结合部改造）、抓住突破点（城乡公共服务均等化）、重视关键点（集体经济产权改革），最终实现保护和发展农民的合法权益。由此可见，一切从实际出发，探索城乡统筹发展的客观规律，是全国各地推进城乡统筹工作必须考虑的重要问题。（二）坚持以农民为主体，维护农民利益实施城乡统筹必须把维护农民利益放在首位，实现好、维护好、发展好农民利益，这是推进城乡一体化必须坚持的首要原则。大望京村试点中各项政策使农民成为最主要受益者，这是大望京村城乡结合部改造工作进展顺利的根本原因。所以城乡统筹过程中必须以农民为主体，各种工程农民能干的优先由农民去干；社会力量参与的，也要把吸纳农民就业作为重要条件。只有把城乡统筹建设变成农民自愿的行为，城乡统筹才能不断持续下去。维护农民利益、以农民为主体，不仅是北京，也是全国各地推进城乡统筹工作必须坚持的首要原则。（三）建立有效的政府工作机制政府对城乡统筹工作的高度重视，政府各部门将职能向农村延伸是北京市城乡统筹迅速推进的重要原因。建立有效的政府工作机制、设立专门的工作机构，统一领导城乡统筹工作，打破部门间条状分割，加强部门联动和政策集成，集中资源投入到重点项目中去，提高行政效率和政策执行效率。因此，各地在推进城乡统筹发展的过程中，应充分结合当地实际，进行体制和机制创新，建立有效的政府工作机制，带动城乡统筹工作的开展。可以说有效的政府工作机制，是各地政府在城乡统筹工作中首先需要解决的问题。北京的做法值得各地借鉴。（四）通过一系列过渡性中间制度安排，逐步实现城乡一体化由于北京市城乡二元结构存在历史较长，城乡差距较大，希望通过城乡统筹的制度创新，在短期内彻底消除城乡差别是不现实的。事实上，随着各项改革的深入，长期积累的深层次矛盾会逐渐浮现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度会明显增大。因此，只能采取有重点、有阶段、逐步过渡的方式推进改革，城乡统筹才可能持续，社会和谐的稳定才可能实现。近几年来，北京市在推进城乡统筹过程中，通过一系列过渡性中间制度安排，加快城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的待遇、完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的制度性障碍，已初步呈现出明显的效果。这种过渡性中间制度安排值得其他地区借鉴。（五）通过“八个延伸”逐步实现城乡一体化为了推进城乡一体化进程，北京市政府带头确立城乡统筹发展的