餐馆前置意见.doc

辽阳市工商局关于辽阳市饮食娱乐服务业环境污染防治管理办法（草案）的修改意见及情况说明市政府法制办公室：依据行政许可法、食品安全法、娱乐场所管理条例、环境保护法、辽宁省环境保护条例等法律和辽宁省查处取缔无证照经营信息抄告制度规定，我局对辽阳市饮食娱乐服务业环境污染防治管理办法（查案）提出以下修改意见：一、删除第十一条中“，工商部门不得办理营业执照，”内容。二、第二十三条改为：本办法实施后，饮食娱乐服务经营者没有按规定执行，其环境污染防治设施没有达到国家或者省级地方规定标准的，由环保部门依法进行处罚，或由人民政府决定责令其停产、关闭，工商部门依据政府决定吊销其营业执照。三、删除第二十五条一款（二）项中“，发放营业执照、”内容。四、第二十七条修改为：本办法自2012年 月1日起施行，本办法有效期限3年。关于加强社区内餐饮娱乐等服务企业环境管理的意见（辽市政办发200555号）同时废止。五、建议取消将建设项目评价作为工商登记前置许可条款，如将建设项目环境评价为工商登记前置，应按查处取缔无证照经营职责分工，增加“对未进行建设项目环境评价审批的，由环保部门牵头负责查处取缔，工商、食品药品监督部门予以配合。”条款。提出以上修改意见的情况说明：一、对关于对建设项目环境保护管理条例第九条的不同理解 “环保手续应该是工商登记前置手续”的观点源自建设项目环境保护管理条例。该条例第九条规定“按照国家有关规定；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。对该条的理解，有四点值得推敲：首先，该条存在逻辑方面的问题，从工商登记的属性上看，工商登记是主体登记，即确认企业的主体资格，而不是对项目的审批，就建设项目本身而言，并不需要办理工商登记。其次，从权利义务设定上看，该条是对建设单位义务的规定，即建设单位需要办理营业执照的，应当在办理营业执照之前主动向环保部门报批，而不是对工商部门登记审查义务的规定。当事人未向环保部门报批而擅自实施建设项目的，环保部门可以依法予以查处；当事人未领取营业执照而从事经营活动的，由工商部门予以查处，两个部门各施其职。第三，从法律法规设置工商登记前置许可的文字表述上看，一般应为“申请人从事，应当持部门的审批文件到工商部门办理注册登记”或“申请人从事，工商部门应当凭部门的审批文件核发营业执照”等，对工商登记与行政许可的关系应当有十分明确的规定。比如，娱乐场所管理条例第十一条规定：“申请人取得娱乐经营许可证和有关消防、卫生、环境保护的批准文件后，方可到工商行政管理部门依法办理登记手续，领取营业执照。”食品安全法实施条例第二十条规定：“食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后，办理工商登记。”第四，从实际操作上看，建设项目涉及面广，外延界定不清，工商登记人员并非环保专业人员，不可能全面了解哪些经营项目可能涉及到环境污染，并事前告知申请人需办理批准文件，然后再予以注册登记。 正是基于上述原因，国家环保总局与国家工商总局在关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知中，明确了工商部门与环保部门应建立信息沟通和配合机制，而非前置许可机制。 另据了解，关于环保审批是否作为工商登记审查的前置许可手续以及如何在工作中实际操作配合的问题，国家工商总局也向国务院递交了专题报告，但国务院“审改办”尚未作出明确的答复。二、环保部门对建设项目环境保护管理条例第九条的理解存在误区环保部门认为建设项目环境保护管理条例第九条为“环保手续应该是工商登记前置手续”的观点，与建设项目环境保护管理条例立法本意自相矛盾。首先，从分类管理的三种情况看，“报告书”、“报告表”、“登记表”不能理解为法定前置许可。建设项目环境保护管理条例第七条“（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表”。从以上的表述上看，既然环境评价都不需要，也不需要审批，怎么能成为法定的前置行政许可行为？其次，从建设项目的验收上看，环境评价并非为法定前置许可。依据建设项目环境保护管理条例而制定的建设项目竣工环境保护验收管理办法，其中第十条规定：“进行试生产的建设项目，建设单位应当自试生产之日起3个月内，向有审批权的环境保护行政主管部门申请该建设项目竣工环境保护验收。试生产的期限最长不超过一年”。建设项目可以试生产，工商执照有试办理的吗？按工商登记管理规定，任何经营单位必须在办理工商执照后，方可生产经营。从以上逻辑关系上看，对建设项目的报告或登记怎么可以成为工商登记的前置？三、省内外部分城市将建设项目设为工商登记前置情况近日我们对省内除沈阳大连两市外的其他11个市进行了调查，除法律法规明确的前置外，只有鞍山、丹东两市将环评作为了餐饮业前置，而且在现实中鞍山市未完全执行。本溪市在创建环境模范城时将环评作为餐饮等行业前置，属临时性的一种规定，时限也仅为两年，但也未完全执行。在促进服务经济发展的大背景下，外省部分城市近几年来也纷纷取消餐饮服务业的环评前置许可。2011年8月深圳取消餐饮业的环评审批前置许可，2012年5月济南市明确界定了工商注册登记前置环境影响评价项目，新规不再把环评作为餐饮企业工商注册的前置条件。以上两市都从正面进行了积极的报道。四、餐饮服务业工商登记的法定前置为餐饮服务许可证食品安全法是2009年国家颁布的关于食品生产、销售和加工的专门法律，其第二十九条明确规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可”。作为具体实施的食品安全法实施条例第二十条二款更是明确：“食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后，办理工商登记。”上述法律规定是将餐饮服务许可证作为工商登记前置的具体条款。五、环评作为工商登记前置后面临的法律问题和现实问题2005年辽阳市政府下发了“辽市政办发200555号”文件，文件中明确“工商部门凭环评审批手续及听证会材料核发营业执照。”依此条规定，环保部门的环评审批手续成为了办理工商营业执照的前置要件。几年来，一方面由于前置许可的增设，造成了过去已存在的餐馆改变经营者后，虽然取得了餐馆服务许可证，但因无法取得建设项目环评审批，而处于无证照经营境地。截止2012年5月，仅白塔区就有376户，这些业户未进行我市经营主体统计，税收难以保障。另一方面，有多名业户到工商部门和市政府信访局上访，他们认为工商局未依行政许可法和食品安全法为其办理工商登记（小五农家院、三千里烧烤等），给工商登记工作带来了两难的境地。六、前置审批与监管责任应该对等2011年辽阳市社会治安综合治理委员会按中央、省综合治理委员会要求，将查处无证照经营活动纳入综合治理考核评价体系，制定并下发了辽阳市查处取缔无证照经营联席会议领导小组及成员单位职责的通知（辽市综治办发20115号），省“查处取缔无证照经营领导小组”也制定了信息抄告和责任追究制度，对成员单位的“查无”责任进一步进行了明确，前置许可或审批部门为查处无证经营的第一责任人。这是各成员单位尤其是依法确定前置审批许可的部门，必须遵循的工作机制。几点建议：一、国家对环境污染和大气污染的防治有非常确切的法律、法规规定，只要相关部门按法律规定认真履行职责，就一定能将环境污染问题解决好。辽阳市再出台规定是否必要，值得考虑，同时应尽快废止2005年“55号文件”。二、将餐饮服务业建设项目环评作为工商登记前置，无法律依据，与行政许可法相抵触，在国家工商总局与环保部之间没有明确意见的情况下，地方立法应慎重决定。三、建设项目评价如果要作为其他许可前置，应该在住建、餐饮行政许可前考虑，以免客观上造成了，改变商品房用途没有制止，取得取得餐饮服务许可证后无法营业的局面。四、依照责权统一原则，如将餐饮服务业建设项目环评作为工商登记前置，那么前置部门就应承担查处取缔无证照经营餐馆第一责任人责任。五、在当前全国上下大力促进微小企业发展，促经济保增长的大背景下，我市也出台了一系列鼓励政策和措施，如工业和服务业提升（扩户）等