土地财政背景下新型土地招拍挂模式的探讨.doc

土地财政背景下新型土地招拍挂模式探讨一、土地招拍挂与房价之间的相关关系2009年，在世界主要经济体依然深陷金融危机泥潭的情况下，中国经济取得了举世瞩目的成就，顺利实现了2009年年初制定的“保8”的经济增长目标。然而，在经济高速增长的同时，我们也意识到，在2009年中国的房地产市场经历了一个近乎疯狂的上涨过程，大部分的经济学家都认为房市的泡沫已经到了十分危险的地步，如再不控制，恐怕将会威胁到中国经济的平稳健康发展和社会的和谐稳定。有鉴于此，温家宝总理在2010年全国两会前夕与网民的对话中承诺将会采取有效措施抑制房价的过快上涨。两会期间，代表委员也纷纷献计献策，目标直指高房价。然而，就在两会结束后不久，北京接连出现了多个所谓地王，地价记录被一次次刷新。一时间，人们对于宏观调控能否真正起到抑制房价的效果产生了深深的疑问。随着一个又一个“地王”的诞生，土地招拍挂制度引起了人们越来越多的关注与思考。2002年，国土部出台招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，我国正式实施土地“招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)制度。此举通过引入市场竞争机制，在很大程度上减少了“暗箱操作”等土地腐败问题，制度创新意义不容否认。但是，我们也应当看到由于执行偏差和该模式的内在缺陷，土地招拍挂制度的弊端和副作用也同样不容忽视。数据显示实行招拍挂制度以前的15年，我国的房价平均年增长率为5.1%，低于收入增长和GDP增长。那时获取土地渠道相对容易，有资源、有关系就能够批到地。虽然可能有腐败在里面，但房价还是比较低。从真正开始实行土地招拍挂制度，土地从单一渠道供给，价高者得。从2004年到2010年的6年间，平均房价每年上涨10%左右，涨幅是10多年前的3倍左右。遏制腐败的效果是达到了，规范市场的目的也达到了，但产生的副作用是土地价格一再推高。 伴随着城市地价的上升，我国各大城市的房价也同时节节攀升。不少学者已经从理论和实证的角度论证了地价与房价之间的相关关系。杨慎（2003）、包宗华（2004）认为高地价必然导致高房价。况伟大（2005）也提出在供大于求的情况下，房价与地价承正相关关系，长期内地价是房价的Granger原因.宋勃、高波（2007）利用1998年-2006年的数据，验证了关于地价是房价Granger原因的观点。在此，本文采用上述学者所论证的观点，认为地价的上涨是房价攀升的一个重要原因，而控制房价上涨过快的一项重要手段便是抑制地价的过快上涨。正因为如此，被认为是导致地价高涨的重要原因的土地招拍挂制度在高房价的背景下受到了人们越来越多的关注。二、土地财政背景下房价调节困境(一)分税制改革与地方政府的土地情结1994年的分税制改革将我国的税收收入分为中央税和地方税两大类，中央税占大头。这场分税制改革基本解决了困扰政府多年的中央财政拮据问题，形成了“财力上收”的效应。改革也带来了地方财政收入占比的不断下降，但是地方的事权却没有因此减小，相应的支出也就未能同收入一起下降。注：数据来源国家统计局网站从上述两图中我们可以直观的看出，自1994年分税制改革以后，中央财政收入急剧增加，地方财政收入则迅速下降。到2007年，中央财政收入占财政总收入的比例为54.1%，相应的地方为45.9%。而中央和地方的财政支出占比却并没有随着分税制改革而有显著调整。到2007年，中央财政支出和地方财政支出占财政总支出的比例分别为23%和77%。显然，仅从图表和数据层面我们便不难看出地方财政收支的严重失衡。诚然，地方政府也可以从上级政府获得财政的转移支付，但是，王小龙（2004）认为“上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的权利”。王芳芳、董骁（2010）也发现，中央对省级财政的转移支付基本能够满足其支出需求。但是，省级政府对市县级政府的转移支付却不足。由于来自上级政府的转移支付不足以弥补下级政府尤其是市县政府的收支失衡，地方政府必然需要寻找其他财政收入来源以满足其支出需求。而在目前体制下，扩大地方政府收入的最好办法就是“土地财政”。高聚辉、伍春来（2006）认为土地财政主要包括四个方面的内容：第一，地方政府通过出让土地获得土地出让金收入；第二，地方通过低价出让工业用地，以此来招商引资，并以此带动当地经济发展；第三，进行城市扩张，大拆大建，以此促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加；第四，以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。由于土地财政的巨大作用，地方政府对于来源于土地的收入的依赖性也越来越强。据新华社报道，目前北京和上海的土地出让金已经占当地财政收入的三分之一左右，而在东部沿海的某些县市这一比例更是高达一半以上。这还仅仅是卖地所能带来的直接收入，还不包括其他形式的收入，可想而知，土地财政在地方政府财政中所占有的地位无疑是独一无二的。（二）土地财政背景下房价的调节难由于土地已经成为地方政府支撑财政的造血工具，同时也与政府官员的政绩息息相关，处于维护自身利益的需要，地方政府对中央调控房价、地价的政策采取“软抵抗”措施也就不难理解了。在中央不断出台房地产调控政策的情况下，某些地方政府通过出台地方性法规，规避中央调控房价、地价的措施，以维护其财政利益。2007年9月28日，国土资源部曾发布了关于招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定，要求房地产开发商必须一次性付清购地款才能取得土地所有权证书。由于从法律角度来讲，只有开发商取得土地所有权证书以后，才能据此抵押贷款，所以，对大多数依靠银行贷款进行房屋开发的房地产企业而言，这一规定无疑加大了拿地的成本，也有利于遏制开发商囤地行为。 但是，这一政策在落实当中，却遭到了地方政府的干预，原因是一旦开发商对土地开发的积极性下降，地方财政收入就受到影响。自2008年开始，当各地房价处于短期调整阶段时，一些地方政府在国有土地出让过程中，不但没有严格执行国土资源部关于“一次性付清地款”的政策要求，反而还出台地方性法规，允许开发商“缓缴”土地出让金。这类政策允许开发商在没有付清土地价款的情况下就办理土地使用权证书，并以此证书到金融部门抵押贷款，这样循环往复，无疑纵容了开发商囤地捂盘的行为，推高了房价和地价。不仅如此，某些地方政府甚至还通过违法违规使用土地来实现其自身利益。在国土资源部2007年披露的土地违法违规典型案件中，几乎件件都有地方政府的身影。一些地方对土地违法违规情况不制止，不组织查处，甚至隐瞒不报，成为了土地违法违规的保护伞。正如国土资源部执法监察局局长张新宝所说：“当前，凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及政府。”此外，当房价出现局部调整之时，如在2008年房市曾出现短暂熊市，地方政府的支撑热情往往远甚于中央。以2008年为例，当房价出现小范围价量齐跌时，不少地方政府纷纷出台各种刺激措施，有些地方政府的负责人甚至亲自上阵，号召大家买所谓“爱国房”，遭到了网民的广泛诟病。各地方如此在意房价的微小回调，当然有在金融危机背景下支撑经济的因素在里面。但是，我认为更多的还是土地财政在起作用。正是在地方政府“有形之手”的支撑下，宏观调控的结果往往演变成了“调控声声紧，房价节节高”的怪诞局面王松才 破解房价调控怪圈：需改变土地财政现状中国经济时报2010年03月15日。对房价的调控在中央和地方政府的博弈过程中，成为了宏观调控的一个难解之题。三、土地财政背景下土地招拍挂的一个可行调整模式（一）关于目前土地拍卖模式的简化模型中国目前的土地招拍挂模式主要遵循“集中竞价、价高者得”的英国式拍卖模式。根据该种拍卖模式的特点，本文特构建如下简化模型予以模拟。1、 模型的基本假设（1） 两家企业（1和2）竞拍一块土地。（2） 土地对两家企业的价值分别为和。（3） 土地对于双方的价值在（0、1）之间呈均匀分布。（4） 公开拍卖，由买家自由出价，可多次出价，每次出价必须高于以前的出价，价高者得。（5） 两家企业满足理性人假设。2、 模型推导考虑企业1，该企业获得此地块的唯一条件为,在这种情况下企业1的出价为。根据均匀分布的性质，。同理可得。因此，拍卖人的期望收入。拍卖人的期望收入也即期望地价。当参与竞拍的企业有n个时，期望地价为。（二）一个经调整的土地拍卖模型1、 模型的基本假设（1）两家企业（1和2）竞拍一块土地。（2）土地对两家企业的价值分别为 和 。（3）土地对于双方的价值在（0、1）之间呈均匀分布。（4）采用密封拍卖，每一方的出价都为不公开信息。参加竞标的企业需向拍卖人缴纳数额为F的费用。（5）两家企业满足理性人假设。2、 模型推导考虑企业1，其出价必然与有关，故可得。同理可得，。企业1得到该地块的条件是，其概率为：如果竞拍失败，企业1的所得为0，如果竞拍成功企业1的所得为。企业1竞拍成功的概率为。因此，企业1的期望所得:。最大化期望所得，一阶条件为：根据对称性，可以推测有，因此：。两边对积分，可得：，即为常数。当时。企业1一定会提出，所以k=0。为企业1的最终报价，同理企业2的最终报价为。由于，同理。所以，期望地价。根据假设：土地对于双方的价值在（0、1）之间呈均匀分布。因此：，通过改变竞拍方式，地价得到了抑制。为不影响地方政府的利益，可向两个竞拍个企业收取一定数额的手续费，该费用为：，如此，政府的收入就不会因为改变竞拍方式而收到影响。对于竞拍成功的企业来说，由于竞拍失败企业所缴纳的手续费分担了其一部分拿地成本，因此中标企业的土地成本也是显著下降的。更一般的情况，当有n个企业参与竞拍时，由于两种竞拍方式的地价差额有n个企业共同分担，在竞拍企业数量相当大时，政府对单个企业所征收的手续费将大幅减少，中标企业的拿地成本将进一步下降。3、 模型结论该模型是通过对当前比较流行的“最高价格密封出价拍卖”做了一个简单的调整，通过增加收取竞拍手续费的环节，调整后的拍卖方式能够使土地的卖方即地方政府获得与当前英国式拍卖方式下相同的期望收入，同时又能够显著降低企业的拿地成本，从而在不触及地方政府土地财政利益的情况下，达到降低地价进而平抑房价的目的。在当前全民声讨高房价的大背景下，理性的地方政府对于这种既不损害自身利益，又能在一定程度上平抑房价的调整措施必然是能够欣然接受的。而且，随着参与竞拍企业数量的增加，政府对单个企业征收的数续费将会下降；加之，竞拍成功后巨大潜在利益的诱惑，此种拍卖方式的调整对于企业的拿地热情和行为模式的影响是可以忽略的。因此，拍卖模式的调整并不会对土地市场带来重大影响。4、 对模型的几点简单说明由于模型是对现实的简化模拟，为更贴近实际，需要对模型做一下几点说明：首先，该种调整模式不能长久适用。考虑到企业都是利润最大化的理性行为主体，在长期中，过去未拿到土地却支付了手续费的企业会将其支付的手续费计入房价，进而抵消新拍卖模式带来的降低拿地企业土地成本的好处。因此，该模式可以在有限时间内实行。在短期内，将会有部分企业不能拿到土地，因而无法将手续费成本转嫁，在此预期下，我们可以合理预期大部分企业（包括这期间内拿到土地的）将会把手续费支出作为期间费用核销利润，从而保证平抑地价目的的实现。在长期中，要想解决“高地价、高房价”问题，关键还是弱化地方政府对“土地财政”的依赖乐嘉春 遏制高房价关键要弱化土地财政上海证券报2009年12月22日。但是，冰冻三尺非一日之寒，要向改变地方政府的土地财政绝非一朝一夕就能完成，其意义相当于一次新的税制改革。然而，城市居民尤其是年轻一代对于抑制高房价的要求却是十分迫切。因此，此种调整模式虽说是治标不治本，但是其在短期中对于抑制高房价的作用还是值得期待的，这也能够为政府改革“土地财政”赢得时间。其次，在模型中政府对参与竞拍企业所征收的手续费是根据企业对土地的报价确定。然而，在现实中竞拍手续费一般应在拍卖前即已确定，并且不频繁变动。实际上，模型中的只是手续费核算的标准方式。在实际应用中，政府可通过对历史拍卖数据进行汇总得到相应地块对于企业价值的合理估计，进而确定手续费的征收数额。尽管，这与拍卖后计算的标准手续费相比可能有一定误差，但是只要实际手续费计算得当，其与标准手续费之间的误差将会正负相抵，对政府收入的影响可忽略不计。第三，在理论上存在着另一种竞拍模式“全支付最高价格密封出价拍卖”，该种拍卖模式通过要求竞拍企业无论竞拍结果如何都需支付自身报价的金额。博弈论已经证明，在一定条件下，无论采用该种拍卖模式还是“最高价格密封出价拍卖”，竞拍人的期望支付和拍卖人的期望收入都相等。因此在该种拍卖模式下，各竞拍人需要缴纳的手续费与在“最高价格密封出价拍卖”模式下的手续费相等，同时这种模式下，其他竞拍人分摊的土地出让金将会更多。因而，拿地企业的拿地成本将会更低，在极短期内，对于地价和房价的遏制效果将会更加明显。但是，由于该种拍卖模式将会极大的改变对企业的激励，抑制企业的拿地热情，在实际实行过程中可能与理论模拟结果差距巨大。相比较之下，本文认为调整后“全支付最高价格密封出价拍卖”更具现实可行性。最后，关于土地对于双方的价值在（0、1）之间呈均匀分布的假设，该假设并非必须，如果假设分布不同，则最后计算结果也不一样，但并不改变模型结论。本模型中，为计算简便，故采用（0，1）上均匀分布。模型的计算结果，出价为v /2,与竞标企业对企业对于竞争对手的价值分布的估计有关，基于对方估值在（0，1）分布，v/2也有不小的可能获胜，如果获胜就收益很大，总体上来看v/2的出价使得期望收益最大。如果判断对方的估值比较高，比如在（1/2，1）之间分布，那么出价就会比较高了。 极端的情况，如果准确知道对方的价值是a，且a小于土地对于己方的价值，不确定性就不存在了，出价就应该是a+无穷小。四、治本之道破除土地财政尽管本文从理论上论述了新型土地拍卖方式对于抑制高地价和高房价的积极作用。但是，正如前文所述，此种策略只能在短期内奏效，对于房价的抑制只能起到“治标”的效果，非“治本”之道。要想从根本上改变房价上涨过快的趋势，营造一个健康的房地产市场，就必须根除地方政府的“土地财政”，改变地方政府在房地产市场上既当裁判员又当运动员，还当教练员的角色错位现象。关于如何破除土地财政，学者们已经提出了多种多样的意见和建议。这些建议虽不尽相同，但都强调了破除土地财政任务的艰巨性、复杂性和长期性。综合已有的研究成果和我自己的思考，对于土地财政问题，本文提出如下政策建议：（一） 完善现有财政体制我国当前财政体制属财政分权体制，而财政分权有助于地方政府提供地方性公共产品、促进地方政府竞争、推进制度创新，因而大部分国家都实行了这一体制，我国也不例外。自1978年起，我国财政体制就是按照财政分权的思路一步步向纵深推进的。但是，财政分权积极作用的发挥有赖于一定的前提和制度安排。其中很重要的一点是必须确保财力与事权匹配，促进各区域公共服务相对均等化，实现不同地区的相对公平。当前财政体制主要的缺陷在于，只注重对收入的划分，而欠缺对于事权的清晰界定，因此在实践中容易造成事权的推诱。在收入的划分中，地方政府主体税种缺乏，财政转移支付制度也尚未达到透明、统一和公正的目标，从而导致我国地方政府数额巨大的收支缺口。所以，遏止土地财政，首要问题就是必须使地方政府获得与其事权相匹配的财权。 税权是财权的核心。目前，我国全部的税收立法权和税基、税率确定权属于中央政府所有，地方政府仅拥有固定税种的征管权。从世界范围来看，也很少有国家采取这种税权划分模式，该模式不仅不利于发挥财政分权优势，而且不利于平衡地方财政收支，更会挫伤地方政府积极性。因为地方政府无权自主选择和确定税率，缺乏对自有收入的边际控制权，从而无法根据本辖区居民偏好和政府事权责任的改变对收入规模做出相应的调整，如果地方支出责任的增长比例超过了税基的增长比例，地方自有收入与支出缺口将日趋扩大；同时还导致了财政横向和纵向的不均衡董再平 地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 理论导刊2008(12) 13-15。因此，应当适当增加地方政府的税权，可将对地方经济社会具有突出影响的税种或税基交由地方立法机关立法征收。 当然，有财权并不等于有财力，在分税制体制下，财权是指各级政府层层划分税种或共享比例获取的收益权，财力是一级政府可支配财政资金的数量，其大小取决于经济发展水平、税种本身的特征和该税种筹集收入的能力董再平 地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 理论导刊2008(12) 13-15。某些地方由于经济比较落后。即使拥有一些税种的收益权，但因税源零散，税基狭窄，税收收入很少。因此，在合理划分中央和地方政府之间财权和事权的基础上，必须建立健全相应的财政转移支付制度，加大财政转移支付力度，规范财政转移支付行为，发挥财政转移支付作为财政分权平衡器的作用。 （二） 改革现行土地供给制度地方政府通过手中的公权力对土地实行垄断供给，是“土地财政”形成的主要根源。当前国内建设用地供应，分为存量和增量两部分：增量部分主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓一级市场；存量部分则通过现有土地使用者之间交易的供应，即所谓二级市场。在一级市场上，由于建设用地是政府从农民那里征来的，因此政府很容易利用行政权力对这类土地实现供应垄断周雪飞 当前我国土地财政“倒逼金融”现象分析及对策研究财政研究2008(9) 48-50。土地一级市场的政府垄断不仅侵害了农民的权益，不利于经济社会稳定，而且潜藏着巨大的财政、金融风险。要打破“土地财政”格局，必须改变政府垄断土地一级市场的状况，承认农民对于土地的权益，探索一条允许农户直接参与到土地一级市场买卖新型土地供给制度。（三） 合理利用税收调节机制，适时开征物业税房地产市场上的投机炒房行为，在吹大房产泡沫的同时，也使得地价水涨船高，进一步对扭曲了地方政府的激励，增加了地方政府对于土地财政的依赖和调节房价的难度。因此，中央政