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法国城市规划的地方分权法国城市规划的地方分权 1919 2000 年法国城市规划体系发展演变综述 原文载于 2002 年度社会公益研究专项 城市规划公众参与及服务基础数据系统 项目 项目编号 2002DJB50104 摘要 摘要 法国城市规划体系的发展演变可以基本概括为由中央向地方分权的过程 本文围绕 法国地方分权之前和之后三个代表性的与城市规划相关的法律 即 1967 年的 土地指导法 1982 83 年的 地方分权法 和 2000 年的 社会团结与城市更新法 对各不同阶段城市规 划政策 管理机构 组织程序和规划文件做总体介绍 Abstract The evolution of urban planning system after the Second World War in France is characterized by a decentralization process since 1982 This article briefly reviews different planning institutions legislations procedures and instruments in correspondent periods represented by three laws relative to urban planning LOF in 1967 Decentralization Laws in 1982 1983 and SRU in 2000 关键词 关键词 法国 城市规划 地方分权 国家 地方集体 Keywords France Urban Planning Decentralization State Local Collectivities 作者 作者 卓健 法国国立路桥高等学院 LATTS 规划研究所 博士研究生 jian zhuo latts enpc fr 刘玉民 北京市规划委员会详细规划处 处长 lym 概述概述 在西欧国家中 法国的城市规划立法进行得相对比较晚 1 但在短短几十年时间里 法 国从传统的农业国发展到今天高城市化水平的工业化国家 这一过程的许多阶段与我国当前 的快速城市化进程有相当的类似性 因此 考察法国城市规划体系的整体演变 对我国的城 市规划管理研究具有一定的启发意义 很长一段时期 城市规划在法国的公共政策中处在次要的位置 Lacaze 1995 历史 上空间规划的影响造成城市规划局限在传统的学科范畴 而没有成为各项公共政策的总体框 架 并进一步导致传统的 城市规划 和住宅发展 城市交通 文化遗产保护等其他相关部 门的公共政策之间存在明显的条块分割 最终引起政府工作低效率 行政手续繁杂 甚至出 现公共政策之间的相互冲突和相互矛盾的状况 学术界对这一问题进行了广泛的批评 直到 近年才得到充分的重视 也基于这个原因 限于篇幅 我们在这里将只介绍法国主体城市规 划体系的发展演变 有关城市交通 住宅与房地产 城市保护等规划专项 我们将另文介绍 法国的城市规划体系即便在欧洲也是相当独特的 其中一个重要原因是它与众不同的地 方行政管理体系 法国在地方上实施双重的行政管理 即代表国家整体利益的由上至下的地 方政府和代表地方居民集体利益的由居民直选的 地方集体 collectivit s locales 共 同管理地方事务 这一点是理解法国公共决策的关键 我们将在第二部分作详细介绍 而城 市规划权从国家政府向地方集体转移的 地方分权 则代表了近 30 年来法国规划管理政策 变化的基本特点 为了便于说明 我们将法国城市规划体系的建立 发展和演变大致上划分 成 3 个历史时期 即 以 土地指导法 为代表的城市规划中央集权时期 1919 1967 年 以 地方分权法 LOF i为代表的中央 地方发展合作伙伴关系时期 1967 1982 83 年 以 及以 城市互助更新法 SRU 为代表的中央 地方整合时期 1982 83 2000 年 需要注 意的是 这一划分并不意味着法国城市规划政策在某些时期出现突变 事实上 整个体系的 演化过程是连续的 渐进的 1 1919 1967 年 中央集权的城市规划体系和 土地指导法 1 1919 1967 年 中央集权的城市规划体系和 土地指导法 1 1 早期城市规划立法和机构建设 1 1 早期城市规划立法和机构建设 19 世纪末 20 世纪初 法国的某些城市已经开始制定建筑控制的法律法规 如 1902 年 的法律对巴黎的建筑高度和形式制定了严格的规定 但是 法国第一部明确提出 城市规划 Urbanisme 概念的是 1919 年颁布的 Cornudet 法 但由于在该法律中没有规定任何行政 处罚的措施 直到 1924 年修订之前 它仍只是一纸空文 准确地说 法国现代城市规划体系始建于二战后 为了满足战后重建的紧迫需要 法国 国家行政法院直接认可了 1943 年编制的有关城市规划的法律 虽然这一法律没有经过任何 议会的审批 但法国却据此迅速在全国建立起成系统的城市规划管理体系 首先 在它的保 障下 法国建立了一套从中央到地方的规划管理机构 组建国家建设部 ii接管以往由内政部 兼管的规划建设问题 设立国家规划委员会及各省的城市规划委员会 负责编制城市规划图 以控制土地使用 其次 它以法律形式确立了 建设许可证 Permit de Constructions 制度 为规划管理提供了具体的执法措施 根据这一法律 城市规划的编制和审批权完全集 中掌握在国家职能机关的手中 地方集体 只在规划的最后审批阶段接受咨询 并不参与 规划的制定工作 虽然这一时期的城市规划文件和图纸缺乏统一规范的形式和内容 但由于 编制和审批都由国家机关负责 规划工作的效率显著 1945 年至 1950 年共有 1850 项城市 规划项目通过审批并付诸实施 法国因此得以在战后迅速恢复全国的城市建设秩序 保证了 大量的或大型的重建工程在各地顺利地协调地完成 这一法律明显的中央集权特征持续影响 到 20 世纪 80 年代 1966 年 负责法国大型基础设施建设的 国家路桥工程师 iii 开始接手城市规划事务 并逐步占据了建设部各要职 最后促成当年的建设部重组 更名为 装备部 ME 并开始 在各省设置直属下设机关 省装备局 DDE 为了强化他们在城市规划事务上的控制 权 他们积极寻求通过法律途径建立新的规划管理体系 于 1967 年颁发了 土地指导法 LOF 1 2 地方城市规划文件的规范化 1 2 地方城市规划文件的规范化 通常认为 土地指导法 是法国城市规划体系形成的标志 它的主要内容于 1973 年汇 编成法国的 城市规划法典 Code de l Urbanisme 这一法律的重要贡献主要体现在三 个方面 首先 它第一次对规划文件的内容和形式做出明确统一的规定 并提出编制两个不 同层次的规划作为各地方城市管理的工具 即相当我国控制性详细规划的 土地利用规划 POS 和相当我国总体规划的 城市规划整治指导纲要 SDAU 其次 在这两项管理性的 规划文件之外 它以法律形式规定了在特定地区进行城市综合开发的程序和方式 以及需要 编制的详细规划文件 最后 它修改了 1943 年法律中由国家政府单边行使规划权力的规定 首先在 城市规划指导纲要 和开发区详细规划的编制过程中 尝试国家政府和地方集体之 间进行合作 城市规划整治指导纲要 SDAU 是中长期的城市发展指导方针 编制年限为 30 年 它对土地使用 发展导向以及重要基础设施进行布局安排 协调城市扩张 农田与自然环境 保护之间的关系 确定城市化地区的建设发展容量 并在市镇群的尺度上平衡就业岗位 住 房和城市交通等问题 SDAU 的主要规划文件包括 比例在 1 10000 至 1 50000 之间的规划 图纸 一份详细的分析报告及附件 土地利用规划 POS 则不涉及规划政策与城市发展导向的问题 其主要目的是根据 土地区划 Zoning 的方法 详细明确地规定各地块的土地使用权限 主要规划文件有 阐述规划编制依据和原则的报告 1 2000 至 1 10000 比例的土地细分图纸 规划控制的法 规说明及附件 值得注意的是 法国的 POS 在土地细分前 首先将用地性质分成城市用地和 自然用地两大类 见表 1 以加强城市用地扩张的控制和保护自然与农业用地 其次 为 保证 POS 的权威性同时不失灵活性 容积率 COS 在 POS 中是选择性指标 对同一用地 POS 往往根据不同的可能性的用途制定不同的容积率 并规定在一定条件下允许超出 但需 要支付额外的土地税 除内容上不同外 SDAU 和 POS 之间还存在着三方面的区别 首先 在编制的地理范围 上 由于法国基本行政管理单位 市镇 的面积和人口规模通常很小 不适于制定总体的城 市发展规划 土地指导法 规定 SDAU 必须在若干市镇组成的市镇群 agglom ration 的 尺度上进行编制 而 POS 的编制范围则与单个市镇的行政管辖区域一致 其次 在法律效力 上 POS 是法律文件 可以作为起诉第三方的法律依据 而 SDAU 只是指导性文件 不具备 这一法律效力 虽然 土地引导法 规定 POS 的编制必须遵循 SDAU 的指导思想 但也允许 在必要的情况下 POS 和重要大型基础设施项目 如高速公路建设 可以对 SDAU 中的一些 规定进行修改 最后 在编制程序上 土地引导法 规定 在编制 SDAU 前 首先要成立由 国家职能机关和地方代表共同组成的 地方规划委员会 以使地方集体从一开始就可以参 与规划的编制工作 但是 各市镇的 POS 的编制则由所在省的装备局 DDE 全权负责 建 设许可证 的颁发权也在 DDE 也就是说 在这一时期地方集体没有土地使用规划的编制与 管理权 表 1 法国土地利用规划 POS 的用地性质分类一览表 UA 城市的 历史 中心 UB 紧邻城市中心的地区 UC 20 世纪初城市化自发形成的低密度独立式居住区 UD 20 世纪 60 年代规划建设的中密度联立式住宅区 城市用地 U Zone Urbaine U 根据具体情况进一步细分出各种生产用地 公共设 施用地 NA 现为市政配套不足的自然区域 但在下一轮 POS 修 订中或将来的开发区 ZAC PAE 规划中 可转化 为城市用地 NB 现有局部的市政配套但规划不打算加强的 现有局 部建设的地区 城市 经济 发展 区域 NC 土壤丰富 农用价值高的农业用地 只允许建设住 宅或农业生产必需的建筑 自然用地 N Zone Naturelle ND 因为自然灾害 自然景观 历史文物价值 生态问 题等需要特殊保护的自然区域 如洪涝区 震区 考古遗址 机场周边地区等 自然 保护 区域 根据 TRONCHON Pierre 1993 L urbanisme des outils pour am nager la France Publisud Paris 156 p 整理 城市规划整治指导纲要 SDAU 和 土地利用规划 POS 构成了法国城市规划体 系中总体和详细的两个基本层次 iv 此外 土地指导法 为满足个别地区成片综合开发的需 要 促进规划设计和建设实施的相互衔接 还以法律方式规定了 实施性规划 urbanisme op rationnel 的组织方式和程序 自 1958 年起 为解决战后住房紧缺问题 法国曾在大城 市的周边地区与私人投资商合作 兴建以住宅为主的小区 称 优先城市化区 ZUP 土 地指导法 吸取了 ZUP 开发过程中取得的成功经验 进一步推广到住宅以外的其他城市开发 活动 制定了称为 协议开发区 ZAC 的城市成片开发程序 为了进行复杂的城市综合开 发 国家政府 地方集体 私人开发商 房地产业主等可以通过建立 协议开发区 以合 约方式结成稳定的伙伴关系 私营企业分担公共机构 政府和地方集体 全部或局部的公共 市政设施建设投入 以换取土地开发权 各合作方在充分协商的基础上 共同制定 开发区 详细规划 PAZ 作为该开发区的规划管理文件 取代该地块原有的 土地利用规划 POS 除 ZAC 外 还有另一种情况下 POS 可以被取代 即在国家政府划定的 历史保护区 中 更 为详细的专项规划 城市遗产保护和再利用规划 PSMV 将替代普适性的 土地利用 规划 成为该地区的规划管理文件 规划管理也将由省文化局和装备局共同负责 v 1 3 土地引导法 的实施情况和影响 1 3 土地引导法 的实施情况和影响 在统一了地方规划管理文件后 法国国家政府规定 1971 年为 土地指导法 正式实施 的时间 在此期限前 主要的市镇群都应当完成 SDAU 的编制 而所有的城市化市镇必须完 成 POS 的编制 凡届时没有编制 POS 的市镇 将由国家政府依据 城市规划国家条例 直接 实施对该市镇土地使用的管理 这一规定大大促进了地方上编制POS的积极性 尽管POS的编审权完全由国家政府掌握 但地方集体认为 通过编制实施 POS 不仅可以避免国家依据 城市规划国家条例 直接干预 地方上的土地使用问题 而且 POS 还将给地方集体带来城市化土地的优先购买权 DPU 此 外 POS 的修订程序相对比较简单 为地方申请 ZAC 开发程序提供了很大的方便 而与之相反 SDAU 却遭到地方集体的冷遇 虽然 土地引导法 鼓励地方集体参与 SDAU 的编制工作 但 地方集体普遍感到缺乏技术条件和能力 而且市镇之间的合作缺乏明确的指导和依据 编制 程序过于复杂 多数情况下 地方规划委员会 索性将编制工作全权委托给省装备局装备局 直到 1982 年只有 187 项 SDAU 通过审批 仅涉及 18 的市镇和 40 的人口 与此相比 POS 的实施 情况则要好得多 同期共有 15000 项 POS 审批通过 覆盖了法国国土的一半以上及 85 的人 口 虽然法律上规定 应当先制定 SDAU 而后在其政策方针指导下编制 POS 但实际操作中 往往出现先有 POS 再编制 SDAU 的情况 因此在这一时期 是 POS 从总体上代表了法国的城 市规划政策 而 SDAU 的作用非常弱 土地引导法 受到法国一些学者的批评 尤其是对省装备局在短时间内仓促编制大量 POS 的做法 在后来的城市发展中暴露出很多问题 Merlin 1995 但也有一些学者把 土 地指导法 看作是国家政府开始尝试与地方集体合作的一个转折点 认为这一时期的规划实 践为法国城市规划由国家集权向地方分权过渡提供了经验 如果没有 POS 的存在 后来有 关土地使用的地方分权是不可能实施的 编制 POS 为学习地方城市规划管理技术提供了理想 的机会 TRONCHON 1993 2 1967 1982 年 国家 地方伙伴合作关系的发展和 地方分权法 2 1967 1982 年 国家 地方伙伴合作关系的发展和 地方分权法 2 1 地方分权的社会背景 2 1 地方分权的社会背景 1945 1975 年是战后法国经济发展 辉煌的 30 年 Les Trente Glorieuses 工业发 展加速了法国的城市化进程 城市经济的第三产业化推动生活水平的迅速提高 这一期间法 国的人均年收入提高了 50 中产阶级迅速壮大成为社会的主体 在他们的带动下 法国社 会进入了 大消费时期 大型超级市场和郊区购物中心成为新的城市现象 小汽车成为大 众化消费品进入家庭 占领了传统的以步行和公共交通为主的城市空间 vi 然而 迅速增长的背后潜藏着危机 经济发展带来的富足供给在法国社会中培养了个人 主义的消费倾向 突出表现在追求郊区独立住宅或城市中心更新后的住宅 而贬低甚至抛弃 50 年代曾一度代表社会进步的 由国家统一建设的大型集合式住宅区 从 60 年代末起 法 国大城市中的人口机械增长迅速减缓 甚至出现副增长 城市人口规模变化开始取决于自然 增长 而 5 20 万人口的中小城市却开始进入迅速发展时期 同时 社会差异也随着经济的 持续增长越来越明显 60 年代末约有 500 万法国人生活在最低生活收入水平之下 对此 左派政治团体开始质疑经济增长的意义和大生产大消费的社会生活方式 最后发展成 1968 年 5 月的全国抗议活动 法国 60 年代末的城市危机随后引发了两个重要的社会运动 一是体现城市居民公民意 识加强的 公众参与运动 70 年代初 法国的城市居民对国家政府在工人新村 社会住宅 的建设中 搞 大建设 做法举行抗议活动 提出 小就是美 small is beautiful 的 口号 批评国家在落实公共政策时单纯追求数量而忽视质量的做法 呼吁在城市建设的日常 决策中的民主化和参与性 二是反对技术政治型政府和消费型社会 呼吁保护自然的 环境 保护运动 1971 年法国成立环境部 并接管一部分装备部的工作 反映了环境学家政治影 响力的提高 社会环境问题在学术界得到重视 城市社会学迅速发展起来 并对国家政府的 干预方式和目的进行反思 其中 法国吸收了 40 50 年代美国的社会组织学 并发展成为一 个新的研究领域 公共政策分析 对当时法国僵化的行政管理体系进行了深刻的剖析 和批评 另一些学者则从马克思主义思想原理出发 揭示了法国的 SDAU 等城市规划工具实 际上已经成为经济决策的附庸 偏袒个别的垄断企业的利益 70 年代爆发的石油危机宣告了凯因斯主义的国家政策的终结 法国进入国家财政紧缩 的时期 国家政府直接投资能力减弱直接影响了它在公共政策上的调控能力 最终迫使国家 政府不得不重新思考中央与地方的关系 2 2 1960 1970 年代公共政策的演变 2 2 1960 1970 年代公共政策的演变 如果说 1960 1970 年代的城市危机和社会运动构成了地方分权的必要性 那么这一时 期的公共政策的某些变化趋势则为地方分权准备了前提条件 这些变化主要体现在三个方 面 1 地区平衡和工业布局调整 法国历史上就是一个明显的中央集权国家 大巴黎地 区 le de France 不到国土面积 2 的地域上集中了全国近 1 6 的人口 J F Gravier 1947 将这一极不均衡的地区发展状况形象地描述为 巴黎和荒芜的法国 Paris et le d sert fran ais 地区发展之间的巨大差异造成了中央政府和各地方的种种矛盾 为此 法国于 1963 年成立了内政部直属的 国土规划与地区发展委员会 DATAR 对全国 大型企业进行布局调整 确定里昂 马赛 图鲁兹等 8 个城市为平衡地区发展的极核城市 同时规划建设全国高速公路网 公共政策开始向鼓励促进地方经济发展倾斜 2 公共政策的 合约化 Contractualisation 1960 年代国家政府通过 协议开 发区 ZAC 的方式 和地方集体以及私人投资商合作 进行社会住房 公共基础设施建设 取得了成功的经验 从第六个五年计划 1969 1974 起 国家政府进一步尝试通过签署合 约的方式 和地方集体进行对等合作 以促进国家政策在地方上的落实 设立了由 DATAR 负责的旨在促进中等城市发展的 中等城市合约 由内政部负责的旨在促进低城市化地区 发展的 地区合约 等综合合约 以及 文化发展合约 旅游发展合约 等专项合约 国 家政府通过这些合约 在国家五年计划框架外 为地方发展提供更加灵活的投资方式 尽管 国家资金支持的能力有限 但公共政策的 合约化 改变了中央政府与地方集体的关系 在 合约框架里 国家不再担任计划人和决断人的角色 而是与地方集体结成地位对等的互相协 商的合作伙伴 而地方集体在得到部分决定权的同时 也需要承担一定责任和投资 从而 鼓励地方集体通过提高地方税收或贷款等方式主动寻找资金 而不再单纯地等待依靠国家的 财政拨款 整体上提高了基础设施建设中的公共投资的能力 3 经济发展的 地区化 r gionalisation 直到 1960 年代 法国的行政区划分三 级 国家 省 D partements 市镇 省是惟一设有国家下设地方政府的行政等级 也是法 国政府向下实施市镇管理的重要中介环节 然而法国的国土面积约比我国小 18 倍 却划分 成 92 个省 不包括 4 个海外省 这一地理尺度显然不适于制定地方经济发展政策和统一规 划大型公共设施 如大学 50 年代起 为改变地方经济发展过于零散的状况 法国开始进 行单纯出于经济发展目的的 地区化 调整 1964 年 法国制定了 22 个 地区发展计划 将 大区 R gions 作为新的国家行政区划单位 一个大区中最重要的省的省行政长官自 然长成为该大区 行政管理委员会 的主席 并组建由专家 重要企业领导 地方重要人士 等组成的顾问性的 大区经济发展委员会 CODER 但 大区 还不是法律意义上的地方 集体 直到 1972 年 各大区才建立了与国家政府机关平行的自己的地方管理公共机构 大区议会 其议员通过非直接选举产生 成为大区层次的地方集体的雏形 由于经济发展引 起的 地区化 逐渐显露出其政治合法化的需要 2 3 地方分权法 和地方集体法律地位 2 3 地方分权法 和地方集体法律地位 1982 年 3 月 2 日至 1983 年 7 月 22 日之间 法国议会颁布了一系列有关调整国家政府 与 地 方 集 体 职 权 分 工 的 法 律 这 些 法 律 统 称 为 地 方 分 权 法 les lois de d centralisations 这些法律标志着法国政府与地方集体相互关系的法规化和公共政策干 预方式的根本转变 地方分权法 首先对 宪法 进行补充说明 进一步明确 地方集体 Collectivit s locales 的概念及其法律地位和组织结构 并将 大区 确定为新的地方集体 这样 法 国地方集体的构成包括三个层次 市镇 36 559 个 省 96 个大陆省 和大区 22 个 vii 见表 2 各地方集体是由各地方居民直接选举产生的公共权力机构 是各地方居民的代 表 在市镇层次上 由地方居民直接选举产生市长和市议员 市长自然成为市议会主席 在 省 或大区 层次上 由当地居民直选产生省议员 或大区议员 组成省 或大区 议会 而后由议员选举产生相应的议会议长 市长 省议长和大区议长是地方事务管理 地方建设 地方税收等 的责任人 他们在各自的职权范围内具有独立自主权 只对所代表的居民负责 相互之间没有上下属关系 也就是说 在法律规定属于市镇决定的问题上 省议会 大区议 会甚至国家都不能干涉 同样 大区或国家也不能干涉属于省议会决定的事务 与 地方集体 相平行的概念是 国家 tat 共和国总统是其代表人 政府作为国 家的执法机构 由 13 个部组成中央政府 其中与规划建设相关的有 内政部 负责总体城 乡政策 装备部 负责交通住房 基础设施 文化部 负责城市保护 和环境部 负责防 灾规划以及水 大气等自然环境保护 在大区和省一级行政区划上 建立代表国家的大区 政府和省政府 pr fecture 由内政部直接任命大区行政长官和省行政长官 他们是中央 政府在地方上的代表 负责监督国家政策与法律在地方上的执行情况 分管技术事务的中央 各部可以选择在大区和省设置下派局 Services d concentr s 如装备部在大区设 大区 装备局 DRE 在各省设 省装备局 DDE 有两点需要注意 一是国家政府的下设机关 最低只到省一级 而不到市镇 二是这些下设机关都由中央的部直辖 相互之间只有职权分 工上的不同 而没有上下级关系 也就是说 大区行政长官不能代替省行政长官作出决定 大区装备局不能干涉省装备局的工作 在明确了各公共权力的性质和组织关系的后 地方分权法 对各公共权力机构的职权 和责任范围作出了详细的规定 其指导思想是 将原先由国家政府承担的一部分权力和责任 逐步过渡给地方集体 即 地方分权 应当注意的是 地方分权首先不是简单的 权力下 放 而是国家政府将一部分职权向地方集体 或者说是向地方议员 的转移 是在同一行 政区划层面上重新分配权力的过程 其次 这种权力的转移同时也伴随着责任和资源 包括 人员 物资和资金 的转移 国家政府将将权力 责任以及相应的资源先组合成 协同的模 块 blocs coh rents 再整体地移交给地方集体 表 2 法国各级行政管理组织关系简表 国家 tat 地方集体 Collectivit s Locales 共和国总统 代表国家 Pr sident de la R publique 司 法 执 法 立 法 大法院 政府 总理领导的 13 个部 参议院 国民议 会 内政部 M de l Int rieu r 装备部 MELTM 大区 R gions 大区行政长 官领导的大 区政府 Pr fecture de la R gion 国家政府 大区级下 设机关 大区装备 局 DRE 大 区 议 会 Conseil R giona l 大区议 长 由大 区议员 选举产 生 省 D partemen ts 省行政长 官领导的 省政府 Pr fectur e du D parteme nt 国家政府 省级下设 机关 省装备局 DDE 省议会 Conseil G n ral 省议长 由省 议员选 举产 生 市镇 Communes 市议会 Conseil Municip al 市长 Maire 直接选 举 国民 2 4 城市规划的地方分权 2 4 城市规划的地方分权 在 地方分权法 中 城市规划是由国家政府向地方集体移交的最重要的一项公共权力 新的法律基本保持了 土地指导法 中两个层次的规划体系 只是将 城市规划指导纲要 SDAU 的名称简化为 总体规划纲要 SD 但它们对规划编制的程序和权力分配却做出 了关键的修改 最重要的权力转移是土地利用管理权由省装备局 DDE 划归市镇 分权后 由市议会 直接选举 直接选举 直接选举 主持编制 土地利用规划 POS 市长则具有在国家保护区以外地区的 建筑许可证 的 签发权 POS 的编制程序修改为 6 个基本步骤 由市议会讨论决定编制 POS 的人员组成 省政府规划专员 Commissaire 代表国家政府利益提出要求与限制 市长对编制小组成 员及工作方式作出决定 市议会讨论 POS 初步方案 并征求规划专员的意见 市长对 POS 初步方案作出批复意见 进行规划展示和民意调查 修改后 再经市议会审批通过 总体规划纲要 SD 的编制主动权也移交给地方集体 为编制 SD 相关的各市镇需 要组建 市镇间联合管理公共机构 EPCI 随后向省政府提出编制申请 由省政府规划专 员根据国家政策最后确定 SD 的编制地域界限 但省政府不能单方面作出编制 SD 的决定 它 确定的界限必须得到超过 2 3 的市镇以及代表超过居民总数一半的市镇议会的同意 SD 的 编制可以直接由具备规划能力的 EPCI 负责 也可以另外组建专门的 市际规划研究委员会 SIEP viii代行 EPCI 的规划权 编制成的初步规划方案首先提交省规划专员进行审查 核 实规划方案与国家政策法规的要求是否协调 随后 修改后的初步方案将进行 3 个月的公众 展示和专家咨询 并根据公众与专家意见进行商议和再修改 最后定稿的总体规划分别呈交 省政府和各市镇的市长 并必须在 60 天内实施生效 规划文件将印刷成册 应公众要求分 发 修订 SD 遵循基本相同的程序 除了上述的市镇和市镇群层次的地方分权外 另一个重要的分权层次是大区 地方分 权法 将原归属国家政府的 制定国土规划与国家经济发展计划的一部分权力 如大型基础 设施规划 转移给了新的地方集体 大区议会 通过这一权力转移 国家政府希望大区 能成为实现国家发展计划的一个重要层次 成为国家和地方合作的重心 贯彻国家地区发展 的指导思想 为此 地方分权法 专门设立了 国家 大区计划合约 les contrats de plan tat R gion 作为强化国家与大区合作的手段 确保国家整体的发展计划能够在大区这一 层次上实现 提高这一具有经济发展最佳尺度的地域 在促进地方发展问题上能力 地方分权代表了法国 1980 年代城市规划政策的基本特征 这一改革也是法国政府在政 治民主化和经济地区化的客观背景下必须做出的选择 它在法国引发了对未来国家体制发展 方向的大讨论 是逐步向多元发展的 联邦制 国家过渡 还是维护法国整体团结 和谐发 展的共和国传统 实行改良的 中央制 Datar 1994 法国政府最后选择了后者 尽 管这一选择将面对更多的挑战 其中最突出的是行政管辖范围和经济发展客观需要的地域空 间范围之间的矛盾 F Ascher 1998 将这些问题总结为 共和制与城市的对立 由于经济 全球化和欧洲经济一体化的影响 大区逐渐成为最适合经济发展的地域尺度 因而在国家政 策中的重要度越来越高 但在法国 无论是大区政府或是大区议会 其公共权力的法律地位 都刚建立不久 建制很不完善 相反 建制时间长 组织完善 曾在中央与地方之间发挥重 要媒介作用的省一级政府 却在地方分权后却处在一个非常尴尬的境地 随着国家的公共权 力逐渐向市镇和大区两级过渡 省将逐渐被排挤到公共政策的边缘 某些学者甚至怀疑省一 级行政区划继续存在的必要性 此外 市镇作为法国地方行政管理的基本单位 也暴露出与 经济发展不相适应的问题 3 1982 2000 年 国家 地方的团结整合和 社会团结与城市更新法 3 1982 2000 年 国家 地方的团结整合和 社会团结与城市更新法 3 1 可持续发展和欧盟的作用 3 1 可持续发展和欧盟的作用 1980 年代末 法国的公共政策背景出现两大新的变化 一方面 在可持续发展概念的影响下 法国的公共政策强化了环境方面的价值取向 环 境部在公共决策上的影响力不断提高 尤其在一些大型基础设施建设的问题上 如高速火车 TGV 地中海线项目 通过发展公众调查和民意测验的办法 制约了以往由装备部独断专行 的传统 继 Bruntland 报告提出 可持续发展 的概念后 1992 年里约热内卢环境与发展 大会以及 1995 年哥本哈根社会发展峰会在法国整体的规划政策中引起很大反响 可持续发 展 成为法国各项公共政策的根本目标 环境生态保护 社会建设和经济发展成为国土利用 和城市规划中不可分割的内容 地域规划与可持续发展计划 PADD 成为各地方集体总体 规划编制中必不可少的一项内容 另一方面 欧盟建设和欧洲经济一体化对法国的公共政策提出新的标准 欧盟要求各成 员国统一公共干预的工具 程序和方式 并通过其强有力的经济调控手段 欧盟结构性 基金 Fonds structurels europ ens 直接影响各国的公共决策 欧盟结构性基金从 1988 年开始运作 包括欧洲地区发展基金 FEDER 农业保障及指导基金 FEOGA 等四个分项 在它的作用下 国土与区域规划突破了以往的国家界限 进入新的欧洲共同体的地域尺度 1989 年欧盟开始实施 欧洲计划 以地区为对象 通过资金介入方式协调欧共体的整体发 展 在该计划的第二阶段 1994 1999 年 法国的地区共获得 600 亿法郎的欧洲地区发展 基金 FEDER 而同期法国国家政府通过 国家 地区计划合约 向各地区发放的财政拨款 不过 1100 亿法郎 由此可见 欧盟已经成为各成员国规划决策中不容忽视的一支力量 当 然 国家政府在欧盟和地区的联系中仍保持一定程度的干预能力 在法国 即使 欧洲计划 的协议可以由欧盟和地区议会直接签署 地区行政长官仍具有最后的项目否决权 而且 欧 盟的资金将首先汇入中央国库 再经由各相关的国家部委划拨给大区上的项目运作人 尽管 如此 欧盟的统一政策进一步提高了大区这一行政尺度在法国地方发展问题上的重要度 3 2 市镇群共同体 的建立和及其发展 3 2 市镇群共同体 的建立和及其发展 市镇 Commune 作为法国的基本行政区划单位始于 1789 年 漫长的历史使这一组 织方式逐渐成为地方居民认同感的一部分和法国 共和 和 民主 的基石 ASCHER 1998 但是由于市镇的数量众多 人口少于 1000 人的市镇占总数的 79 局限在这样的规模和尺 度上发展公共交通与其他市镇设施几乎是不可能的 事实上城市的发展经常跨越了市镇的行 政界限 尽管 土地指导法 和 地方分权法 都要求市镇间进行联合 共同编制城市总体 发展规划 SDAU 或 SD 但由于缺乏明确的组织机构和法定的合作框架 收效甚微 1971 年国家政府曾尝试对若干市镇进行合并 但随即引起地方居民的强烈抗议和反对 为此 国 家政府转向加强市镇间合作组织 市镇群共同体 Communaut intercommunale 的机 构建设 并首先促成里昂 里尔 斯特拉斯堡等大城市与其周边的市镇联合组成长期稳定的 城市共同体 Communaut urbaine 形成大区发展平衡极核 抵消大巴黎地区的吸引力 1992 年的 共和国地域行政管理法 ATR 开始通过法律手段赋予市镇群共同体一定的公 共权力 保证它们具有自己的稳定的税收来源 并具体提出了两种合作框架 其中 适应于 小市镇之间进行联合的 市镇共同体 Communaut de communes 获得了很大的成功 至 1998 年 共有 13 811 个市镇 共计 1600 万人口 结合成 1241 个 市镇共同体 为了进一步促进不同规模的市镇间进行合作 1999 年的 Chev nement 法简化了成立市 镇群共同体的程序 并根据各城市地区不同的人口聚居程度 提出三种共同体组织模式 在 不少于 500 000 人口的城市地区组建 城市共同体 Communaut urbaine 在不少于 50 000 人口的城市地区组建 聚居区共同体 Communaut d agglom ration 在人口聚居程度 较低的地区组建 市镇共同体 Communaut de communes 在此基础上 进一步确定各 共同体的法定公共管理机构 统一称为 市镇间联合管理公共机构 EPCI 组成共同体的 各市镇将一部分税收和权力移交给 EPCI 如规划权 公共服务设施网络的建设经营权 工 业小区的开发权等 同时 法律还赋予 EPCI 具有向共同体内的生产企业征收特别税的权力 这种市镇联盟并不是必须的 建立共同体需要首先得到大部分市议会的同意 他们代表 的居民数必须超过共同体居民总数的一半 但 EPCI 特殊的财税制度有效地刺激了各市镇组 成合作共同体的积极性 而且 国家政府还增设 聚居区合约 Contrat d agglom ration 通过财政手段进一步推动地方间多种形式的合作 在一系列政府鼓励措施下 市镇群共同体 在法国得到了很快的发展 至 2000 年底 法国计有 90 个 聚居区共同体 和 14 个 城市 共同体 在地方的规划发展问题上 EPCI 很大程度上取代了市镇的位置 成为地方分权的 主要受益者 3 3 总体规划的危机和新的规划层次 3 3 总体规划的危机和新的规划层次 1980 年代的 地方分权法 将编制 总体规划纲要 SD 的主动权移交给地方集体 希望借此促进地方集体的积极性 编制指导地方发展的总体规划 但适得其反的是 地方集 体普遍认为总体规划是国家对他们的一种干预和限制 而且编制程序繁琐 因而对编制 SD 消极对待 另一方面 省政府和装备局则认为 SD 的编制权已经移交给地方 因此也不再积 极地要求地方集体编制 SD 因此 地方分权在实际上加剧了总体规划的危机 1983 1994 年法国只有 23 个 SD 通过审批 在缺乏总体发展规划指导的情况下 土地使用管理的地方分权 直接造成了 土地利用 规划 POS 的堕落 Merlin et Choay 2000 具有 POS 编审权和 建设许可证 颁发权 的市长单纯从地方经济发展的短期利益出发 为吸引私人开发商的投资项目而任意修改 POS 同样的情况也出现在 ZAC 程序中 地方议员被投资项目牵制 不再从长远利益考虑集 体的利益 国家长期的整体的利益面临被损害的危险 1992 年法国行政法院对 总体规划纲要 SD 实施情况的分析报告指出 国家政府应 当放弃恢复 SD 指导作用的幻想 并建议由国家政府在大区或省一级行政区编制 城市规划 地域指令 DTA 强制在地方上落实国家政府确定的中长期规划政策 以保护国家的整体 利益 这一提议在 1995 年的 地域规划与发展指导法 LOADT 中得到了落实 该法案提 出的两项新的规划文件被批准实施 一是由国家政府在大区尺度上编制的 DTA 与大巴黎地 区总体规划 SDRIF 性质作用相同 是国家政府强制地方规划必须遵循的指导方针 一是 由大区议会编制的 大区国土规划纲要 SRADT 作为大区发展的规划方案 但对下一级 规划不具备指导作用和约束力 该法案还提出从国家政府的角度 设立 国家国土规划与发 展委员会 编制 全国土地规划与发展纲要 SNADT 但最后这一提议没有获得通过 DTA 和 SNADT 的提议显示出法国国家政府在城市规划政策中重新寻求主导地位的意图 但 SNADT 的失败反映了地方集体的政治影响力上升和对中央集权的旧体制的反感和抵制 实际上 DTA 最后也没有能够成为一个普遍性的规划文件 目前只要里昂城市地区 马赛城市地区 卢瓦 河流域等 6 个地区由中央政府制定了 DTA 1999 年颁发的 地域规划与可持续发展指导法 LOADDT 吸取了 SNADT 的失败教训 以新的思路提出编制国家层次的规划指导文件 公共服务发展纲要 SSC 它的编制 年限为 20 年 以全国为地理范围 拟订 9 项对国土利用具有结构性影响的公共设施的发展 计划 它们是 高等教育与科研 文化设施 信息与通讯 医疗保健 客运 货运 能源 体育设施以及自然保护用地 在 SSC 的编制深度上 大区将作为一个重要的考查层次 并在 这一层次上充分与地方集体进行协商合作 公共服务发展纲要 SSC 改变了以往国家层 次的规划 大综合 的传统 而改用专项规划的形式 其目的在于实现公共服务的组织与其 功能运行机制相协调 避免在规划中单纯的技术取向 实现 服务为民 的最终目标 SSC 于 2001 年被批准实施 自此 法国的城市规划体系中增加了全国和大区尺度两个新的规划 层次 3 4 社会团结与城市更新法 与新的规划文件体系 3 4 社会团结与城市更新法 与新的规划文件体系 2000 年 12 月 13 日颁布的 社会团结与城市更新法 SRU 是世纪之交法国颁布的最 后一个有关城市规划的重要法律 它肯定了 地方分权法 对规划权的分配方式 提出彻底 更新 土地指导法 以来的两项规划文件 SD 和 POS 以摆脱总体规划的危机 保证国家 政府和地方集体在规划政策上的一致性 其主要目标有两方面 一是加强市镇间的合作 保 证地方总体规划的编制和实施 二是改变公共政策中城市规划 社会住宅发展计划和城市交 通规划相互脱离的状况 通过新的规划方法 程序和工具促进各项政策的相互融合 加强国 土利用和城市规划各部门的协调与统一 首先 它提出以 地域协调发展纲要 SCOT 取代原来的 总体规划纲要 SD SCOT 在城市聚居区 市镇群 的尺度上进行编制 必要的时还可以通过编制分区的 SCOT 进一步 深化 SCOT 需要考虑与空间利用相关的所有问题的基本政策 将作为制定人居 经济发展 休憩 客货交通 小汽车交通控制等其他规划部门制定政策的指导性文件 因此 它是协调 各专项规划 保证公共政策和谐统一的重要工具 同时 SCOT 也是一个展示城市发展前景 的文件 在 10 15 年的发展期限内 提出符合可持续发展要求的规划方案 其文件内容包括 两大部分 文本形式的介绍性文件和图纸形式的指导性文件 SCOT 的编制权由城市共同体 聚居区共同体和市镇共同体的 EPCI 负责 但 SCOT 的编制范围仍由地方行政长官审批 为了 鼓励各地方编制 SCOT 的积极性 SRU 规定从 2002 年 1 月起 对没有参与编制 SCOT 的市镇 将不能在土地利用规划中从自然用地中开辟新的城市化备用地 NA 参见表 1 在市镇尺度上 新的 地方城市规划 PLU 将取代原来的 土地利用规划 POS PLU 的编制由各市镇负责 并保证与 SCOT 的协调 但在编制内容和方法上与原来的 POS 有 很大的区别 首先 PLU 不仅是地方进行规划管理的控制性的文件 也是地方发展的战略性 实施性的方案 其内容远远超出了单纯的土地使用规定 需要与地方住宅发展计划 地方交 通规划等相互协调统一 并制定地方空间发展战略 用地区划 原理被彻底抛弃 方案 的概念取而代之 PLU 不再进行土地细分 也不再编制容积率等抽象的指标 而是根据综合 规划方案确定用地性质和具体的建筑控制要求 此外 SRU 对 PLU 的修订程序作出规定 PLU 一旦通过审批后 只能对规定的局部地区进行修改 表 3 法国 社会团结与城市更新法 后的规划体系简表 地域尺度 规划文件 编审人 全国 公共服务纲要 SSC 公共服务纲要 SSC 国家政府 tat 大区 城市规划地域指令 DTA 城市规划地域指令 DTA 国家政府 tat 大区国土规划纲要 SRADT 大区国土规划纲要 SRADT 大区议会 Conseil R gional 城市群或聚居 区 地域协调发展纲要 SCOT 地域协调发展纲要 SCOT 市际合作管理公共 机构 EPCI 市镇 地方城市规划 PLU 地方城市规划 PLU 市镇 Commune 新的 地域协调发展纲要 SCOT 地方城市规划 PLU 与前面提到的 公共服务 发展纲要 SSC 大区国土规划纲要 SRADT 构成了当前法国城市规划的基本框架 见 表 3 需要说明的是 当前新一任的法国政府正在对 SRU 的某些条文进行修改 并于 2002 年 12 月向国民议会 Assembl e Nationale 提出了一项新的有关城市规划的法案 DDUHC 这一体系仍处在不断的演变过程中 5 总结与启示 5 总结与启示 纵观战后 50 多年来法国城市规划体系的演变过程 我们可以将法国规划政策的发展概 括为 4 个方面的转变 1 国家政府角色的转变 一方面 在各地方层次上推动国家公共政策的 地域化 territorialisation 强调中央政府和地方集体的协同合作与整合一致 并进一步团结 社会力量 发展公 私之间的伙伴关系 PPP 国家在各地方上的下设政府不再直接干预地 方发展的事务 其职能逐渐向 仲裁型 政府过渡 即监督并审查地方集体的行为是否符合 国家法律和基本政策要求 另一方面 在国家的层次上 强化中央政府宏观调控的作用 通 过直接投资或各种国家 大区合约对大区发展进行平衡 并集中精力管理涉及国家整体 长 期利益的问题 如城市遗产再利用 自然资源保护等 2 规划目标的转变 即可持续发展成为各项规划的根本目标 虽然在法国的规划实 践中 对 可持续发展 标准仍然缺乏具体一致的认识 在学术上对此概念也仍存在着争论 但是 这一目标将 社会环境发展 问题摆在了规划的中心位置 城市规划在保证经济与功 能合理性的基础上 更加强调城市中的社会异质融合 mixit 和社会团结协同 solidarit 3 规划方法的转变 从控制性的规划发展到战略性和鼓励性规划 以 方案 代替 计划 现代城市规划理论的 区划 zoning 方