安全事故应急救援体系的分析.doc

安全事故应急救援体系的分析吴超1,（1.中国矿业大学 安全工程学院，江苏 徐州 221116）E-mail：553493195摘要: 以火灾为主要研究对象，从火灾的应急救援预案入手，深入解析安全事故的应急救援方法、步骤、体系的建立，从而完善安全事故应急救援的体系，能够使事故应急救援有明确的方法、步骤、程序作为依据，使应急救援体系在应急救援中发挥应有的作用，使应急救援更具规范性、实用性、便于操作性。关键词：火灾 安全 应急救援 应急预案中图分类号：X959The analysis of the emergency rescue system for safety accidentWuChao1(School of Safety Engineering, China University of Mining and Technology, Jiangsu Xuzhou 221116, China)Abstract: Using fire as the main object and starting with the fire emergency rescue plan analyses deeply to Safety emergency rescue plan method、procedures and system establishment so that we can complete safety emergency rescue system and make emergency rescue plan have more methods、procedures as bases ,play its role and make it more normative, practical and operationalKeywords:Fire; Safty;Emergency Rescue;Emergency Plan1 引言安全是人类生存发展过程中永恒的主题。而且随着社会的发展进步，安全问题会越来越受到整个社会的关注。搞好安全工作，对于促进生产，提高人民生活质量与水平，乃至巩固社会安定团结的大好形势都有着举足轻重的作用。规范公共安全事故的应急管理和应急救援程序，能够及时有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定；可以更好地适应法律和经济活动的要求；给人们提供更好更安全的环境。2 火灾应急救援体系的现状2.1 火灾的分类及原因火灾是一种违反人的意愿，在时间和空间上失去控制，并蔓延而形成的一种灾害性燃烧现象，它通常造成人或物的损失。火灾发生的必要条件是可燃物、引火源和氧化剂，也叫火灾三要素，简称火三角。我们可以根据火灾发生场所、起火原因、燃烧对象、火灾损失严重程度等区别火灾种类；根据火灾损失严重程度又可以进行如下划分1（见表2-1）：表2-1 按火灾严重程度对火灾进行分类火灾等级死亡人数重伤人数死亡重伤总人数受灾户数直接财产损失特大火灾10人20人20人50户100万元重大火灾 3人10人 10人 30户 30万元一般火灾3人10人 10人 10户 30万元近几年来，2由于住宅火灾的危险因素、危险程度的不断增加，火灾已成为危害人民生命财产的重要因素之一。火灾发生的原因也越来越多，具体分析如下表2-2：表2-2 火灾原因及具体分析火灾原因具体分析人为因素操作者缺乏有关的科学知识，在险情面前思想麻痹、存在侥幸心理、不负责任，违章作业等，在事故发生前漫不经心，事故发生后惊惶失措。设备原因设计错误且不符合防火或防爆的要求、选材不当或设备上缺乏必要的安全防护装置、密封不良、制造工艺的缺陷等。物料原因可燃物质的自燃、各种危险品的相互作用、在运输装卸时受剧烈震动、撞击等。环境原因潮湿、高温、通风不良、雷击等管理原因规章制度不健全，没有合理的安全操作规程，没有设备的计划检修制度；设备失修；生产管理人员不重视安全，不重视宣传教育和安全培训。2.2 国际应急救援概况世界上绝大部分经济发达国家的应急救援管理，均设立专门机构对自然灾害、技术灾害和民防事故实行统一指挥和协调。如：俄罗斯的应急救援管理机构是俄联邦民防、预警和消除紧急状态部（简称紧急状态部），主要职能是在防护大规模战争攻击的同时，加强水灾、火灾和地震等自然灾害以及灾难性工业事故等人为灾害的应急救援工作。紧急状态部下辖联邦紧急状态行动指挥中心，该中心内设民防与灾害管理研究所和救援培训中心，即“179”部队。地方的紧急救援管理机构按行政区划逐级分设。美国的应急救援管理体制分为联邦与州两级。联邦政府制定国家减灾计划、联邦政府灾害响应计划和联邦政府灾害救援计划，国会专门制定关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的救灾和紧急援助的法规。最高行政机构是美国国土安全部联邦紧急事务管理局。实施程序是：一旦发生灾害，地方首先做出响应，当地政府进行自救；能力不足时请求州政府支援；当州政府的能力也不足时，州长可请求联邦援助；总统依据有关救灾救援法规宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室，在应急响应小组的协助下，实施应急支援职能。调动和提供联邦救灾资源；协调官司协调不了的问题交由国家应急支援小组和国家灾难性灾害响应小组决定。新西兰、澳大利亚和新加坡3国的应急救援管理，均颁布实施了民防法，形成了统一的综合应急救援管理体制，并随经济和社会发展对应急救援的资源进行有效整合，形成横向与纵向一体化的紧急救援管理体系。欧洲各国的应急管理，均设在国家应急救援的职能部门，统一负责、综合管理国家应急救援管理工作。除瑞士设在外交部外，其他几个国家都设在内政部。欧洲各国救援法律法规体系完善，指挥协调体系健全，各国均建立了国家级应急救援指挥中心，在全国设有多个区域中心，地方按行政领导体制逐级分设。同时，欧洲国家的应急救援教育与培训已形成完整体系3。2.3 安全事故应急救援工作中存在的问题 从当今世界的安全事故的应急救援体系和实际工作中出现的问题，我们可以总结出一下一些重点问题及问题所表现出的特点。解决这些问题将是开展安全应急救援工作中的重中之重。见表2-3 表2-3应急救援工作中的重点问题及突出特点突出问题问题表现特点1处置现场缺乏统一的组织和指挥。群龙无首、各自为战2有关部门职责不清，反应滞后。应急救援反应不及时，工作被动3个别部门缺乏实战经验，贻误战机。没有组织演练，因缺乏实战经验4应急救援队伍的非专业化和应急救援的物资储备与装备不足影响救援工作开展。应急救援物资和装备明显不足，专业化、机械化不强5应急管理资金投入力度不够。应急救援预算工作不到位6应急救援预案不完善、救援能力差、科学性、实战性、全面性、操作性、针对性不强， “纸上谈兵”7应急救援体制未理顺、教育不到位。思想上未能引起重视3 火灾安全应急救援预案3.1 火灾安全应急预案的基本对策与基本原则为了使人员伤亡和财产损失降至最低限度，预防控制火灾的基本对策应做到以下几点：事前预防，事中灭火、疏散和事后总结经验。针对爆炸引起的火灾事故4，其预防控制的基本对策如表2-1表3-1 火灾与爆炸预防控制的基本对策火灾与爆炸预防控制的基本对策1）加大火灾爆炸的规律特点研究2）大力发展新的安全技术3）健全安全管理制度，强化人们的安全意识4）加强相关人员关于火灾爆炸安全科学知识的预防控制教育5）制定有针对性的应急预案火灾防治技术基本对策大致可以分为两类：一类是主动性防治对策，另一类是被动性防治对策。主动性防治对策，即采用先进的防火技术，尽可能做到不失火，即使发生火灾，由于设有先进的火灾报警及自动灭火设备，也可以及时发现火情，并及早扑灭初起火灾，使之有火不成灾。以积极对策进行防火，可以减少火灾发生的次数，但却不能排除发生重大火灾的可能性。被动性防治对策，即利用耐火构件划分防火分区，当发生火灾时，只允许在起火的防火分区内燃烧，不允许蔓延到相邻防火分区，可以有效地减少发生重大火灾的概率，减少火灾损失。3.2 火灾安全事故应急预案的基本原则在正确处理各种安全事故，按照现场实际情况确立救援方案的过程中，为实现救援工作的及时、快速、有效的展开；为尽可能的将损失降到最低，应采取以下三个基本原则5。如表3-2表3-2 安全事故应急预案的基本原则应急预案基本原则1）以人为本，救援第一。在处理突发公共事件中以保障人民群众生命安全为根本目的，尽一切可能为遇险者提供救援、救助。2）属地救护，就近处置。在安全事故发生后，要及时向事发地相关部门及行政管理部门报告，寻求附近企业、村镇、政府救援与帮助。力争在最短时间内将危害和损失降到最低程度。3）及时报告，信息畅通。各企业单位在事故发生后，要在第一时间内，立即有关办公室、政府行政管理部门和相关单位报告，或边救援边报告，并及时处理和做好有关的善后工作。3.3 加强安全事故应急救援体系建设的措施 3.3.1 充分发挥应急指挥系统的作用发生重大安全事故，需要多个部门协调处置时，应急救援指挥部总指挥或副总指挥应到场组织指挥救援工作，因特殊原因确实不能到场时，应委托管委办公室有关领导或应急救援有关部门负责人到场指挥6。（见表3-3） 表3-3 安全应急指挥系统安全应急指挥系统指挥者应具有的素质指挥中应注意的几个问题指挥程序1扎实的理论基础、丰富的实践经验1切忌盲目冒进1现场分析灾情2遇事冷静、处理果断2撤退命令一定要及时下达2预测事故发展趋势，确定初步事故救援方案3较强的协调能力3及时准确上报事故救援进展状态3确定各救援队伍的任务、目标，并下达至各专业救援队伍4较强的应变和组织能力4防止因紧张情绪而产生的盲目蛮干。4协调各救援队伍，合理分配救援力量5用于承担责任5指挥人员应积极参加学习，提高指挥能力5宣布救援结束3.3.2 进一步明确各有关部门职责各有关部门应按照各类安全事故应急救援预案的职责分工，切实履行职责，牵头部门应发挥组织协调作用，其他部门协作配合，确保应急救援工作快速、有序、有效地开展。 要建立和健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。在各级党委的领导下，实行行政领导责任制，各级政府是本级行政区域应急管理和突发社会安全事件处置的最高行政领导机构，要切实转变职能，更新理念，把加强应急管理摆上重要位置，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。每一个部门、每一个岗位、每一个人都应该非常明确如果发生安全事故所承担的责任。各单位的党政一把手都应该做到平战结合，在平时就应该考虑应对措施，并把每一项工作程序、补救措施考虑周全，每一项工作、每一个环节都要确实抓好落实7。要落实责任追究制度，要和平时考核、干部任用结合起来，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的，要依照法律法规追究责任。3.3.3 加强应急救援队伍建设，定期组织应急救援培训和演练除消防队伍外，政府应建立一支装备优良、训练有素、反应迅速的综合性应急救援队伍。在此之前，各牵头部门应定期组织非专业应急救援队伍进行业务训练，从安全生产常识、应急救援理论以及实战水平等方面入手，不断提高应急救援队伍的应急处置能力，真正做到拉得出，战得胜。 积极开展应急管理培训。各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。潜心研究演练方案，并在演练内容、方法、规模和效果上下功夫，不搞形式，不走过场，真正把应急演练当成安全事故来对待。每年至少要组织1次规模较大、针对性较强的行业演练。在演练过程中，指挥机构、救援队伍、社会公众要全方位、全过程协同作战，并充分考虑到安全事故可能出现的各种情况，及时发现问题、解决问题、完善预案。通过演练，使各部门、各专业处置队伍的岗位更加明确，职责更加清晰，机制更加完善，应急响应速度和应对安全事故的能力不断提高。3.3.4 严格坚持救援原则指挥系统的原则：为更好地提高指挥系统的效率，为有序、有效地开展事故救援打好坚实的基础应坚持扁平化原则、权威性与灵活性结合原则、准确性原则、分级指挥原则以及以人为本等原则，要求如表3-4：表3-4应急指挥原则的内容及要求应急指挥原则实施要求1、扁平化原则应急救援的指挥系统不宜过大，层次不宜过多，以23级为宜。2、权威性与灵活性结合原则因地制宜，因时制宜，因情制宜。3、准确性原则命令准确、明了、简短4、分级指挥原则不越级指挥，不越权指挥5、以人为本的原则以救治伤员、保护救援人员的生命为首要工作3.3.5 加大资金投入，充实应急救援资源和完善专家库财政应大力支持应急救援体系建设，加大资金投入，充实应急救援的物资储备，优化应急救援装备，以适应应急救援工作的需要。同时应根据实际情况，聘请各相关专业的技术人员，充实应急救援专家库，为应急救援提供技术支持。从中央到地方必须加快应急救援法制建设，以法的形式明确应急救援机构设置、职能责权、组织指挥、经费来源、宣传教育等问题，做到应急救援与抢险救灾有法可依、有章可循，师出有名，名正言顺，使民防建设步入法制化、规范化、可持续的轨道。切实深化应急救援体制改革。在应急救援法律法规框架指导下，进一步理顺应急救援管理体制。建议国务院尽快成立国家应急救援总局，使应急救援系统真正实现中央军委和国务院的双重领导，便于应急救援部门参与、组织和协调应急救援与抢险救灾工作。国家和各级人民政府成立专门专职的应急管理办公室，并将应急救援部门纳入其中，明确分工，合理授权，建立重大灾害事故和公共突发事件的协同联动机制。赋予应急救援综合协调、保障服务及特种救援的职能，授权其在紧急状态下经批准有权调动防空专业队参与应急救援与抢险救灾，切实理顺应急救援参与应急救援与抢险救灾快速反应的体制与机制，使应急救援部门积极参与抢险救灾、服务社会8。3.3.6 强化应急救援能力一方面，积极推进应急救援基础设施建设加强应急救援指挥工程、通信警报及指挥信息化建设，为政府防灾救灾提供指挥平台、信息数据和通讯保障，承担发放灾情警报信号的任务；加强应急救援工程和疏散基地（地域）建设，为人民群众提供安全可靠的避难和疏散场所以及临时生活物质储存仓库；加强应急救援各种预案的修编完善工作。另一方面，健全应急救援应急救援体系，加强救灾专业培训。除了现有的几种防空专业队伍以外，还应增加伪装设置、信息与网络防护、人员疏散引导、特种救援等群众组织，拓展防灾救灾领域。同时添置和更新应急救援队伍装备设施，提高防空专业队培训和演练质量及水平，增强应急救援与抢险救灾的科技含量和实战效果。另外，要充分借助和发挥社区组织、行业协会、社会团体及志愿者等社会力量在抗灾抢险中的作用，构建精于使用的政府专职、企业兼职与社会志愿者共同参与的应急救援体系9。如何进一步提高和加强应急救援能力，切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障公众生命财产安全和维护社会稳定，同时适应时代要求，满足防灾减灾要求，进一步发挥应急救援工作的重要作用，需要我们深入研究，认真思考，提出对策。 一是建立组织体制。组织体制是实现工作目标的重要保证，应急救援工作作为一项复杂的系统工程，政府、专业部门、企事业单位、社会组织、军队以及社会公众能否在这个系统中合理地组织、发挥各自应有的作用，取决于能否建立一套组织健全、职责明确、高效统一、运转灵活的应急救援组织体制。 二是制订应急预案。应急预案内涵包括四个要素：一是事先制定的；二是为应对某种情况发生后的；三是需紧急处置的；四是一种工作计划。这里需要强调的事，制定应急预案并不难，难就难在需要根据各地情况有针对性地制定操作性强的应急预案，而不是为了应付上级检查，抄、搬、拓其他的应急预案，千篇一律，这样一来一旦发生突发事件和紧急事故后，制定的应急预案就成了一纸空文，措手不及。 三是建立专业救援队伍。还是以“5.12”汶川大地震为例。大地震发生后，很多志愿者抱着满腔热情进入灾区，希望贡献自己的一点力量，但是由于缺乏专业技能，大多志愿者不知道该做什么、能做什么，这种现象折射出，我国目前专业救援方面的队伍建设存在匮乏。同时灾难是多发性的，对于多样化的自然灾难及其他突发公共事件，建设一支综合性的应急救援队伍是应对的最优选择。同时应加强对应急救援队伍的培训，不断汲取先进的经验及时更新应急救援知识，来应对随着经济社会快速发展的需要，同时采取措施来弥补专业救援人员的不足，让救灾经验不断传续下去。 四是救援物资储备。灾害人命关天，应急行动必须快速有效。不论是灾区内部的应急响应还是外部的应急援助，没有相应的物资储备，是难以开展应急救援工作的。地方政府可针对当地实际情况，储备救援物资。比如地震多发区，应储备地震应急物资。森林多的地区，应储备消防应急物资。工业及化工厂矿多的地区应储备防污染、防泄漏、防火灾、防毒等方面的救援物资等等。同时应急救援物资储备储备还要考虑到在市场经济体制下运作，成本、费用等方面因素，尤其是地震是一种小概率灾害事件，因此没有必要建立专门用的地震应急物资仓库，而且采取其他多种方式来解决这一问题。1、分散储备与集中调动相结合；2、群众储备与社会救济相结合；3、灾区储备与周边支援相结合；4、制定切实可行的调集方案； 5、建立应急物资储备管理制度。这些方面也是其他灾种可以借鉴的。 五是培训和演练。实战中积累的经验是最宝贵的经验，也是应急救援工作中最关键的一环。应急救援是涉及全社会一项复杂的系统工程，不仅仅是个别部门参加，也不仅是依靠领导人员的指挥作用，更离不开广大群众的参与，对人们普遍不熟悉的专业应急救援工作来说，更需要人民群众的积极参与，共同提高整个社会的应急救援能力。因此，应急救援培训和演练这种实践活动，人们通过亲身体验，收效快，且印象深刻，知识保持长久，且形式生动活泼，人们喜闻乐见，通过宣传报道、社会公众耳濡目染，从而达到其目的，影响面广。另培训和演练根据针对性，即面对不同的对象，培训不同的内容，演练的侧重点也应有