会计集中核算.doc

会计集中核算：你的钱我看着花-河南省焦作市推行会计集中核算的历程回顾与经验总结翻开我国会计改革与发展的历史画卷，回望十年前的中国，“会计委派”无疑是不可忽视的一笔。虽然之后的发展历经波折，但作为当时会计界的关键词，“会计委派”一度引起理论界与实务界的广泛关注和深入研讨，也一度在一些地方和部门试点推行。河南省焦作市就是在1998年实行建账监管的基础上，开始研究制定并组织实施会计委派制工作的。在总结完善部分县（市）试点经验的基础上，从2000年3月开始，焦作市全面启动会计集中核算工作。十年一剑，在近十年的时间里，焦作市的会计集中核算工作如何得以坚持，取得了怎样的成效，积累了哪些经验带着这些问题，本刊记者采访了主持这项改革的焦作市财政局局长申相臣以及会计集中核算中心的有关负责同志。 审时度势推行改革上世纪九十年代末，随着我国财会改革进程的不断推进，会计基础工作薄弱、会计秩序混乱、会计信息失真、会计监督不力等问题也日益突出。同一时期，焦作市会计管理工作中也暴露出一系列问题，谈到自己深入基层、走村串户的调研经历时，申局长深有感触：会计信息失真，导致领导决策失误；财务混乱，导致群众信访；会计执法不严，引起财税违纪问题；会计秩序混乱，引发腐败现象；管理手段落后，资金浪费严重；会计人员素质不高，导致账实不符、资产流失；等等。经过充分调研并对这些问题进行深入分析的基础上，焦作市有关领导认识到，“管账不如管人”，改革会计管理体制，推行会计集中核算事关全局。1998年以来，围绕会计管理体制改革，焦作市委、市政府先后出台了焦作市建账监管办法、关于在全市实行会计委派制度的意见。财政部门与有关部门配合，共同制定并先后出台了焦作市建账监管办法具体实施细则、焦作市会计委派制实施办法（试行）、委派会计人员管理办法、委派会计工作纪律等配套办法和措施，使焦作市会计委派制度一开始实施，就建立在依法理财，政策明确，制度健全，管理严格，政令畅通的基础上，保证了此项工作积极稳妥、健康有效地深入开展。从1998年开始，焦作市在实行建账监管的基础上，开始研究制定并组织实施会计委派制工作。1998年下半年，先后在修武县、孟州市、博爱县、武陟县进行试点，为全市推行会计集中核算制度探索路子，提供经验。在总结县（市）试点经验的基础上进行完善和提高，从2000年3月3日开始，焦作市会计集中核算工作全面启动，市直设立14个会计工作站，第一批市直230个行政事业单位纳入会计工作站管理。2002年3月完成了对市本级21户国有及国有控股企业、公用事业单位财务总监的委派。会计集中核算的主要形式目前，焦作市已构筑起市、县、乡、村“四个层次”和村账乡监、乡财统管、集中委派、分户委派、财务总监制“五种形式”的城乡一体、衔接配套的会计管理网络体系，为推动其他改革提供了可靠的操作平台。会计集中核算的推行实现了“财政管钱不花钱，单位花钱不见钱”。焦作市会计集中核算的总体框架可以概括为“四个层次，五种形式”。四个层次是指在村、乡镇、县区和市直推行会计集中核算。五种形式：即根据不同层次、不同部门管理重点和要求，分“村账乡监”、“乡财统管”、“集中委派”、“分户委派”、“财务总监制”等五种会计委派形式。其中：“村账乡监”，就是在乡镇财政所设立会计工作站，将所辖行政村的财务收支统一纳入乡镇会计工作站管理，由乡镇会计工作站核算并监督行政村账务，并实行村民理财小组民主理财和村财务公开制度。截至目前，全市共有1 829个行政村实行了“村账乡监”，占全市行政村总数的99%。随着经济社会的不断发展和改革的进一步深化，农村集体资金、资产、资源成为农民群众十分关注的热点、焦点问题，也成为农村基层干部产生违纪违法问题的易发、多发部位。各县（市）区在实行“村账乡监”的基础上，推行“三资”（即资金、资产、资源）代理，在 “三资”所有权、使用权、收益权不变的前提下，对各村的资金、资产、资源实行代理服务。从单纯的资金管理延伸到资产、资源管理。从加强行政村财务管理延伸到加强对村民小组的财务管理。彻底解决村级资金向组级资金转移逃避监管的问题，使组级资金管理规范化、制度化，改变了组级资金管理混乱无人监管的现象，有效防止村组干部贪污腐败问题的发生。“乡财统管”，就是将乡镇所属行政事业单位的会计工作由乡镇会计工作站集中管理，取消原单位会计，实行报账制。“集中委派”，就是在县区、市级对会计业务相似的单位，通过设立会计工作站，集中委派会计人员，管理若干个行政事业单位的会计工作。“分户委派”，就是对经营性强、会计业务量大的事业单位、国有企业、国有控股公司和政府重点项目，分单位或项目委派专人管理会计工作。“财务总监制”，就是对市属大型企业、国有控股公司、中型骨干企业、重要的城市公用企业和与人民群众生活密切相关的行业，由政府向其派驻财务总监，对其财务活动进行全方位监控。2002年3月，市直“财务总监制”工作开始实施，2004年随着国有资产管理体制的变革，财务总监工作整体移交国有资产管理监督部门。坚持原则 规范管理在推行会计委派过程中，焦作市始终遵循七项原则：一是脱离原则。将委派会计人事、工资关系从原单位脱离出来，由政府专门的职能部门实行集中管理，解除会计人员与单位的依附关系。二是“三权”不变原则。坚持行政事业单位资金所有权、使用权、审批权不变，确保了行政事业单位的合法权益。三是控制原则。委派会计坚持多环节制约和监督的提前介入，全方位、全过程、全天候地监控单位应缴财政资金的及时、完整和单位使用财政资金的流向、流量及流速。四是效率原则。利用现代化的信息处理手段，提高会计工作效率，节省大量会计人员，节约政府行政成本，为政府机构改革创造条件。五是公平原则。统一行政事业单位的人、车、会、话等消费性支出和奖金、补贴、补助等福利性支出标准，遏止“贫富不均”、相互攀比现象。六是互动原则。会计委派与国库管理制度改革、政府采购、收支两条线、部门预算、财政资金绩效评价和强化财政监督紧密结合，形成互为补充、联动推进态势。七是防范风险原则。通过会计委派的实施，把分散在各行政事业单位的资金集中起来管理，一旦地方金融和经济风险转化为财政风险时，政府有能力及时筹集资金，应对风险。同时，为加强管理，在内部规范上，主要抓四个方面：一是规范工作人员行为，树立服务意识，要求会计工作站人员立足服务单位，坚持廉洁自律“三条禁令”，提高服务效率。二是规范业务学习，加强思想教育，提高委派会计整体素质。三是规范岗位职责。实行岗位职责分离，实行内部岗位牵制和会计工作站与预算单位相互牵制，多环节制约，确保资金安全。四是规范会计信息处理手段。2000年7月，会计工作站即实现了会计电算化，2008年1月对会计集中核算系统进行了更新换代，更换为网络版财务核算软件，实现了实时为财经沙盘提供行政事业单位财务数据，满足了不同层次的需求。在外部规范上，主要抓八个方面：一是规范报账。各行政事业单位设立报账员，对会计站实行报账制。二是规范票据。严格收支票据管理，杜绝“小金库”和胡支乱花现象。三是严格收支两条线管理，堵塞拖欠、截留、坐支、挪用等现象。四是强化政府采购资金管理。会计工作站按照政府采购目录严格把关，对逃避政府采购的自行采购行为予以制止，不准入账。五是规范支出标准。会计工作站按照规定控制单位的会议费、招待费、燃修费等支出，规范单位各项奖金、补贴发放。六是规范会计信息数据口径，保证了会计信息的真实性、及时性。七是加强现金管理。遏制了白条抵库、个人长期占用公款等违规现象。八是加强专项资金管理。会计站充分发挥财政监督的“前哨”作用，对财政安排的专项资金严格监督使用，杜绝经费挤占专项资金的现象。正确处理关系 以改革促发展实行会计集中核算以后，会计管理格局发生了根本性变化，对会计和会计工作的管理由“单户”变成“集中”，由“分散型管理”变成“紧密型管理”，由“指导型”变成了“领导型”，由“业务管理”变成了“全面管理”，由“单纯经济管理”变成了“政治经济反腐倡廉综合管理”，需要解决会计管理机构与其所承担任务不相适应的问题，为会计集中核算的日常管理提供组织保证。在设置专门机构来履行这项职责的前提下，焦作市还妥善处理了会计集中核算与其他各项改革的关系，形成联动效应。（一）与部门预算的关系。对预算单位进行核算和监督，部门预算是基础，严格执行部门预算，严禁公用经费挤占项目经费及项目经费混用等现象，从而有效增强了预算的约束力。同时，从核算和监督中搜集、汇总、分析经济数据，从中发现和总结规律性、普遍性的问题，及时向预算编制部门进行反馈，为进一步提高预算编制的科学性、准确性提供第一手资料。（二）与国库集中支付的关系。国库集中支付与会计集中核算二者在制度磨合过程中，密切联系，实现了有效衔接，发挥了财政改革组合效应。但会计集中核算和国库集中支付由于改革的出发点不同，两者各有侧重，并通过不同角度，取长补短，相互支持。就工作职责上来说，会计集中核算的重点在于规范会计行为和强化监督的有效性上，着眼于微观经济业务处理，通过对经济活动的准确反映和有效监督，杜绝胡花乱用和铺张浪费，提高资金使用效益；国库集中支付的重点在建立单一账户体系和实现统一拨付上。会计集中核算管理的对象是各级党政机关、社会团体、行政事业单位、行政村等，国库集中支付管理的对象是各级党政机关和行政事业单位。在管理范围上两者存在差别，一方面管理的对象都有事业单位，但是事业单位的工作属性复杂，有些事业单位代行了部分行政职能，有些事业单位在改革过程中要进入市场，参与竞争。工作属性的差别决定这些单位经费来源渠道不同，不一定与国库集中支付发生财政性资金拨付关系，因而无法纳入国库集中支付的管理范畴；但这些事业单位又是国有资产的使用者，对其加强会计核算和监督，可以有效地防止国有资产流失，提高国有资产使用效益。另一方面，对于占全国70%以上人口的乡镇、行政村的财政管理和监督，促进农村社会稳定和经济发展，需要靠深化会计集中核算改革来实现。从操作程序上，会计集中核算是一个由下而上的过程，通过对单位资金支付、经营决策的核算和监督，为管理部门反馈有效会计信息；国库集中支付是一个由上而下的过程，根据部门预算有计划地对预算单位拨付财政资金。会计集中核算围绕单位收支结算、经营管理和经营决策，设置相应会计核算岗位，确定业务处理流程，加强内部牵制，强化财务监督，执行凭证审核、会计核算、业务监督、信息反馈、档案管理等操作程序，形成“收支两条线路”、“管理一个渠道”的运作形式；国库集中支付围绕部门预算，在操作上完成预算分配，审查及确认支付申请，通过联行清算系统拨付预算单位三个程序，形成“收入一个口进”、“支出一个漏斗”的运作形式。但不论是由下而上还是由上而下，会计集中核算和国库集中支付在业务层面实现了有效对接，在部门预算编制、会计核算与监督、预算执行监督、年终决算编报等方面形成了横向配合、纵向联系、点线结合的有机操作体系。焦作市在改革实践中认识到，会计集中核算与国库集中支付是财政管理“金币”的一体两面。如果将二者作为两项独立的财政改革措施，忽视其在会计核算监督和财政资金管理方面发挥的不同作用，割裂其内在联系单独强调其中一点，必然会造成财政管理上的“缺位”和“越位”，使整个财政资金管理链条断裂。国库集中支付与会计集中核算应强化联系机制，互动机制，相互促进，实现双赢。（三）与单位财务管理、资产管理的关系。会计工作站与预算单位是服务与被服务、监督与被监督的关系。会计集中核算是单位财务管理、资产管理的参与者和监督者。一方面，应积极为单位理好财充当参谋、助手，帮助“当家人”不断规范财务行为，建立健全各项财务管理制度，提高预算单位的财务管理水平，推动会计工作的良性发展。另一方面，会计集中核算通过对固定资产的价值管理实现对实物的有效管理。配合资产管理部门，对资产实施动态管理，实时反映预算单位固定资产增减状况，进一步完善固定资产管理，确保国有资产不流失，实现保值增值。（四）与内部审计的关系。各会计工作站的工作质量首先通过内部审计进行监督检查，及时发现存在的问题，及时进行改正，起到补充监督的作用。要求委派会计主动配合内部审计部门，当好审计监督的“延伸线”，当好财政资金的“守护神”，当好内部审计的“责任人”，当好社会审计的“公证人”。 因地制宜 稳健推行众所周知，会计委派工作虽然在很多地方进行试点，但也遇到了重重困难和阻力，所以没有得到广泛的推行，而焦作市的会计集中核算工作何以能坚持近十年？谈到这十多年的改革历程，申局长不止一次提到“不唯上，不唯书”，强调在学习外来先进经验的同时，更重要的是要从实际出发，符合焦作的现实情况，因地制宜选择会计集中核算的具体形式，精心操作，稳健推行，切忌“一刀切”、“一阵风”。同时，时刻防止一种倾向掩盖另一种倾向，使会计集中核算能够适应市场经济的需要，经得起时间和实践的检验。总结焦作近十年的经验，可以简要归纳为以下方面：（一）坚持“三权”不变原则。“集中不是集权”。对于预算单位的会计集中核算在坚持“三权不变”的原则下进行，即预算编制程序不变，资金所有权、使用权、审批权不变，财务自主权不变。而对于村级组织实行的“村财乡监”是在坚持“三权不变”和“三个确保”的原则下进行，即村级集体资产所有权不变、集体资金使用权不变、集体财务审批权不变；确保村级集体资产不被平调、挪用和侵占，确保村委会对集体资产的支配权，确保村委会对集体资产的管理权。坚持“三权”不变原则，明确了会计集中核算机构与预算单位、村级组织的职权范围，确保了预算单位和村级组织的合法权益，打消其顾虑，有助于会计集中核算工作平稳推进，顺利实施。（二）切实保证资金安全管理。资金安全是会计集中核算的生命线，为此，建立健全会计站内部牵制、会计站与预算单位相互牵制、重大事项报告等多种措施，切实保证资金安全管理，使各会计工作站资金安全率达到100%，保证了会计集中核算的安全性和有效性。各会计工作站严格按照每年年初市财政预算编制部门批复各预算单位的部门预算，加强预算执行监督。在核算上，实行项目单独核算，严禁公用经费挤占项目经费及项目经费混用现象，增强了预算的刚性约束力，提高了会计核算的精细化、明晰化。结合各单位的实际情况，定期向预算单位编制、报送简明实用的财务报表，对预算单位财务运行状况进行分析，帮助预算单位发现财务管理中的不足，健全财务管理制度，提高资金使用效益。（三）做到服务与监督并重。多年来，牢固树立服务与监督的宗旨，寓监督于服务之中。在搞好会计核算和财务监督的基础上，积极创新服务方式，开展“千方百计理好财，我为当家人服务”活动，每季度走访一遍所服务的预算单位，积极征求意见和建议，及时改进工作。根据各单位的实际情况，制作简明实用的财务报表，并定期召开预算单位财务运行状况分析会，为单位领导决策提供信息。同时，对各预算单位的业务招待费、车辆燃修费、会议费等“三费”支出实行预警管理，控制支出规模，节约财政资金。良好的服务赢得了预算单位的广泛好评，提高了会计集中核算工作在社会公众中的知名度和公信力。（四）确保会计基础工作规范化。认真贯彻执行财政部会计基础工作规范化管理办法、河南省会计基础工作规范及焦作市财政局关于进一步加强会计基础工作规范化管理的通知等，不断规范完善会计基础工作，确保了会计工作质量。（五）加强会计委派队伍建设。对此，申局长特别强调，“再好的制度要靠人来执行”，要对委派会计人员严格管理，建立“公开、平等、竞争、择优”的选人用人机制，形成良好的用人导向。因此，始终把队伍建设摆在重要位置，通过开展“内强素质、外树形象”等活动形成“人人学、天天学”的氛围，不断提升会计委派队伍素质，努力打造一支业务精湛、作风优良、能征善战、廉洁自律的会计委派队伍。（六）利用现代化手段，实现即时反映。利用网络版财务核算软件，实时为财政局财经沙盘提供预算单位财务数据，便于单位查阅。同时，为部门预算编制、执行提供基础性数据。 成效与思索焦作市实施会计集中核算，使得财政资金全部“入笼”，实现了“你的钱我看着花”，从体制上确保各项财经法律法规得到不折不扣的贯彻落实。监督工作由事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，增强了监督的灵活性和有效性，从而减少了铺张浪费，实现了防治腐败关口前移。对此，河南省委书记徐光春专门批示：焦作的作法值得推广。从制度改革入手，加强反腐倡廉建设是遏制腐败的有效途径。2000年市直实行会计委派后，行政事业单位主动上缴“小金库”20多个，资金近百万元。清理各行政事业单位白条抵库金额80万元，清理个人长期欠款100万元。会计工作站共清理出滞留、挤占、挪用、坐支非税资金2亿多元，撤销不合理账户716个。同时，提高了会计信息质量，规范了预算单位财务管理，保证了财政资金运行的安全，也为财政综合改革构建了稳定的操作平台。焦作市的会计集中核算改革，是否适应我国市场经济发展的要求，能否促进和推动公共财政建设向更高的目标跨越，还需要时间和实践的检验，对于改革中出现的问题也应该在改革的过程中加以研究和解决。申局长表示，会计集中核算还需要继续深化制度改革，进一步完善制度设计。只有紧紧抓住改革、发展、创新的主旋律，时刻关注理论和实践前沿，主动适应改革开放和发展社会主义市场经济的客观需要，避免固步自封、闭门造车，才能不断为改革注入新的活力和动力，推动改革在正确的轨道上前进。赴焦作采访之时，正值焦作市财政局蝉联全国文明单位称号揭牌仪式举行。文明体现在何处？是文化的塑造；是理念的升华；更是团队的提升。地址：焦作市建设东路86号 电话：(0391)3933243 (FAX) (0391) 3933243 邮编：454100 EMAIL:jzczj_ 焦作市财政局信息中心 集中核算-基本对策集中核算 会计集中核算制作为一种制度并非完美无缺，还存在一些问题，但关键是要结合形势和任务的发展，从实际出发，不断加强会计集中核算制的科学化、制度化和规范化建设。 1、转变会计职能，从核算型向管理型转化。目前会计核算中心的主要工作是资金支付和会计核算，如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的，更要着重预算执行信息的反馈和控制。必须加强预算资金支付的事前控制，在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付，而不能到支付完了事后才来明确。核算中心工作人员在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付，如何支付，然后才通知银行付款。会计核算中心的发展，必须要从核算型向管理型转变，尽快扭转将核算中心视作单纯的核算机构的观念。 2、正确处理现行开支标准与实际支出的关系。在会计集中核算实践中，现行行政事业单位开支标准与具体繁杂的实际支出有一定的差距，如何把握好既坚持规章制度，提高资金使用效益，又实事求是地处理好实际开支的报销问题，以保证单位正常业务活动的开展，这是对核算中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验。一方面，如果对超出标准的开支一律不予报销，则有可能影响各部门、各单位行政任务的完成和各项事业的发展；另一方面，统一财务制度开支标准是行政事业财务工作中正确处理事、人、钱、物四者之间关系的主要依据和标准。如果对超出规定的开支只要单位领导审批后就一律报销，这不仅违背了财务制度，放弃了会计监督，而且还可能助长不正之风和腐败现象，最终也不利于各部门、各单位行政任务的完成和各项事业的发展。因此，处理好开支标准与实际支出的关系尤为重要。 3、完善内外监控制度，确保财政资金、财产物资的安全。由于财政性资金集中管理后，财政资金管理的风险也大为集中，必须加强内控，建立内部制约机制，防范风险。每一笔支出都应实行事前审核，核对金额，在保证凭证真实、准确、合理、合法后，才能通知银行付款。要建立和完善大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度、大额借款审批制度以及预算单位的财产物资管理制度等内控制度，明确责任。同时，会计核算中心还要主动接受外部监督，向预算单