反垄断豁免制度.doc

一、反垄断法的发展反垄断法的发展与变革:适用范围的不断调整在1890年之前，“反垄断法”仅存在于习惯法之中，但并不会受到法律的限制和禁止。二战之前，国际商业贸易中的实际情况是:以德国为代表的大多数国家容忍甚至鼓励卡特尔的存在，而美国这个世界最大的经济实体却禁止卡特尔。在美国国内，许多卡特尔成功的利用这种情况，通过境外设立公司来规避反垄断法，尽管美国后来发展出域外适用制度，但直到现在，这种规避反垄断法的情况仍然存在，世界各国对反垄断法豁免制度的规定和适用范围的不一致为这种行为创造了条件。不同的国家有着不同的商业发展模式，由此，不同的国家也有着不同的反垄断法立法背景。我们可以看到，反托拉斯法在美国的经济和政治生活中扮演着重要的角色。反垄断法是19世纪末期大型公司迅猛发展在法律领域所引发的巨大变化之一，“美国的立法者承认这些组织体的效率但是对它们的经济和政治力量产生了恐惧于是希望通过反垄断法对其进行限制;进入20世纪后，立法者调整思路，开始认可大型公司的市场优势，仅仅针对滥用市场支配地位进行规制，禁止竞争者之间的共谋和其他欺诈消费者和破坏竞争的商业行为。这样，如果公司通过规模经济和范围经济获得更有效率的发展，它并不会受到法律的限制。效率成为对公司合并等行为不适用反垄断法的重要理由之一，也成为获取反垄断法豁免的最有力的论据二、特定国家立法中的反垄断法豁免制度 （一）反垄断法豁免制度的起源现代竞争法发源地的美国，1890 年颁布了世界上第一部反垄断法谢尔曼法，但这部法律并没有明确的豁免规定。直至 1911 年，美国最高法院的“标准石油公司案”中，才出现了反垄断法豁免，此案确立了“合理原则”，即只有“不合理”的限制竞争行为才属于谢尔曼法第 1 条的禁止范围，而那些被认为合理的限制竞争将予以豁免。司法实践中产生的“合理原则”成为判断某一垄断行为能否豁免的准则。此后，1918 年颁布的韦伯波莫雷内出口法中规定了对出口联合公司的豁免，1922 年的凯普伏尔斯蒂德法对外贸和农业领域的限制竞争行为予以了豁免，以及其他例外法中都规定了各类豁免，涉及交通、能源、农业、银行、保险等。可见美国的反垄断法豁免大多是规定在例外法中，反垄断法自身很少做出直接规定。二战战败国日本和德国在美国的强大压力下，于 20 世纪 40-50 年代分别制定了反垄断法。日本 1947 年颁布的关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律，是在美国对日民主化政策的直接控制下制定的。然而，当时日本的首要任务是通过物资和物价的统制来完成经济复兴，这部法律超越了日本的社会现实，显得过于理想化。因此，之后的时间里，该法被多次修改，1953 年加入了卡特尔政策，用以保护和培育国内产业。在日本战后经济复兴阶段，豁免制度逐渐扩张，涉及众多产业部门，形成了极其庞大复杂的豁免体系。德国 1957 年制定的反限制竞争法包含了德国反垄断法豁免的大部分内容，之后随着国家经济发展及政治环境的变化，对豁免内容又作了多次修改。欧盟竞争法的豁免制度有些不同，它是先由罗马条约第 85 条第 3 项规定了豁免制度的基本原则，然后欧盟委员会通过制定条例，列出各种豁免的类型或者通过对具体行为进行认定来决定是否给予豁免。欧盟条例所涉及的豁免主要存在于农业、铁路、公路、内陆水运、航空、保险等部门，其类型主要是独家销售协议、独家购买协议、专业化协议、研究和开发协议、特许协议等。美、日、德防止垄断，促进竞争的经验及反垄断法对经济发展的推动作用，极大地影响了其他国家反垄断立法。20 世纪 60-70 年代，澳大利亚、新西兰、加拿大、爱尔兰、丹麦、瑞典、法国等许多国家相继颁布了反垄断法。发展中国家起步较慢，最早颁布反垄断法的是印度和巴基斯坦。（二）国外反垄断法豁免制度的发展状况20 世纪 40-60 年代的美国，受危机惯性和凯恩斯主义影响，在反垄断法上采纳哈佛学派的“结构行为绩效”理论，禁止那些占有较大市场份额的企业结合，形成了根据市场份额推定违法的原则；但 70 年代以后，作为竞争对手的西欧和日本，经济实力不断上升，迫使美国审查反托拉斯政策是否损害了美国企业的竞争力。80 年代，芝加哥学派成为美国企业结合控制政策的重要依据，市场集中度和市场份额只是分析合并对竞争的影响时考虑的因素之一，大多数的结合因为或多或少具有经济效益而不被禁止；不仅如此，对一些本来不应准许的结合，如果能合理预见其将产生具有重大意义的效益，也得以豁免。美国反垄断法的发展经历了从对垄断状态的禁止到对垄断力量滥用禁止的过程，即垄断控制制度从结构主义向行为主义转变，相对应的，反垄断法豁免的规定也受此影响。例如原本属于部门豁免的电子通讯行业、卫生领域甚至国防领域，都要根据企业的市场行为来决定是否受到豁免，而不是简单地对该部门进行反垄断的豁免。可以看出，美国反垄断政策由部门豁免逐渐转变为行为豁免。德国垄断组织的成长，是在政府的认可和鼓励下发展起来的。1957 年通过的反对限制竞争法，原则上禁止卡特尔，但仍允许工业经营方面的一些情况作为例外，之后又经过六次修改，才形成了现在的竞争法体系。德国反对限制竞争法第 2 至第 8 条都是关于卡特尔豁免的规定，第 28、29、31 条还规定了农业、信贷机构、保险业和体育转播的豁免，足见德国对豁免制度的重视。在对待知识产权豁免的问题上，美国的“合理规则”灵活性比较强，但在实践中，操作难度很大，与之相对的，德国则采用立法形式具体规定了许可合同的限制条款，显得比较谨慎。日本的反垄断发展经历了曲折的历史轨迹，由最初的促进垄断到短暂的反垄断，再由短暂的反垄断转入促进垄断，最后进入合理垄断与反垄断并行发展的时代。日本禁止私人垄断及确保公正交易法第六章的标题为“适用豁免”，共规定了七种适用豁免的行为；中小企业团体法第 89 条、保险业法第 101 条、航空法第 111 条、海上运输法第 28 条、国内航线海运协会法第 18 条分别是对中小企业、保险业、航空业、海上运输业以及国内航线海运协会的适用豁免行为的规定。反垄断法的豁免并不是绝对的，过去被视为自然垄断的行业如电信、能源和航空运输领域，现在许多国家已经引入了竞争机制，实现了民营化或者经营自由化。（三） 国内反垄断法豁免制度的发展状况随着计划经济向市场经济的转变，我国逐步实现了政企分开，企业掌握了自主经营权，成为市场的主体。市场经济呼唤自由竞争，企业垄断与市场自由竞争之间的矛盾日益尖锐，反垄断法的出台势在必行。我国反垄断法的立法进程经历了十多年的磨砺。1980 年 10 月 17 日，国务院发布了关于开展或保护社会主义竞争的暂行规定，揭开了我国反垄断立法的序幕。此后，各地区、各部门制定了一系列有关反垄断的法规。我国反垄断的规定，具体可分为三部分:第一部分是国家各部委对反垄断问题所作的行政性法规；第二部分是一些基本法律中关于反垄断的规定；第三分是反不正当竞争法及依该法的相关行政法规对反垄断问题的规定。但是，这些先行的反垄断规定都散见于各类法律法规中，比较杂乱，缺乏一个完整的体系。直到 1994 年，反垄断法被列入第八届全国人大常委会立法规划，这部法律的制定才被正式提上议事日程。1998 年，该法又被列入第九届全国人大常委会立法规划，但仍未出台。2003 年 12 月，全国人大常委会将该法作为本届人大要出台的重要经济立法项目。国务院也将该法列入 2004 年立法计划。在征求国内外专家、国务院各有关部门、企业意见的基础上，商务部完成了中华人民共和国反垄断法送审稿，并于 2004 年 3 月上报国务院审议。2005 年反垄断法的审查修改工作，又被列入全国人大常委会立法计划和国务院一类立法工作计划，并为此专门成立了反垄断法审查修改专家和领导小组。2005 年 4 月 8 日反垄断法草案修改稿再次审议。经过十数年的酝酿，2007年 8 月 30 日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了中华人民共和国反垄断法，于 2008 年 8 月 1 日起施行。反垄断立法取得了阶段性的成果，反垄断法豁免制度也得到了相应的发但是与发达国家相比仍有相当大的差距。四、 反垄断法豁免制度的发展趋势首先，反垄断豁免制度的发展趋势已由行业豁免向行为豁免转变。各国对整个行业进行豁免的情形已经越来越少，逐渐转为对某一行为实施豁免。传统经济学认为规模成本递减的自然垄断行业不适于自由竞争，但随着经济与技术的发展，这些行业也在发生着变化，一些自然垄断行业中除了非竞争性业务外，也存在可竞争性业务。对于这些可竞争的业务，如果还加以保护，那就会使整个行业效率低下，阻碍行业的良性发展。由此可见，如今再对整个行业完全予以豁免已不适应经济发展的需要，必须尽快引入竞争机制，在对关系国计民生的环节加以适当保护的同时，让可竞争业务进行自由竞争。20 世纪 70 年代以来，美国、日本、英国等发达国家对电信等自然垄断领域以及其他竞争性领域都实行了放松管制。其次，某一垄断行为是否能适用豁免的判断标准，渐渐趋向于抽象与具体相结合。美国司法实践中产生的合理原则是判断能否得以豁免的准则，然而合理原则过于抽象，造成了法官的自由裁量权过大。于是，后来颁布的众多豁免法就以具体的条款明确了豁免情形，这对合理原则起到了很好的弥补作用。同样，光靠具体条款不可能穷尽所有可豁免的行为，未来新的限制竞争行为也难以预见，所以，现在许多国家都倾向于采取抽象与具体结合的方式来判断某一垄断行为是否可以豁免。再次，反垄断法豁免制度的发展越来越多地表现出国际化的趋势。随着全球经济一体化的潮流，竞争已突破一个国家的范围，日益成为一个国际性的问题。各国反垄断法的发展，也促使国际领域的反垄断法律制度不断加强。科学技术、运输、通讯的进一步发展，使得世界各国之间的贸易往来更加密切，任何一个市场经济主体都不可避免地会受到国际市场环境的影响。尤其各国反垄断法基本上都对出口贸易予以豁免，进口国与出口国之间难免有利益冲突，这就需要在反垄断法豁免制度上互相协调，互相合作，以保证各国国内经济与世界贸易的健康发展。五、 反垄断法豁免制度的基本理论经济学基础首先，垄断能带来规模效益。垄断具有两面性：一方面，垄断会扰乱市场经济秩序，冲击社会资源的自由配置，阻碍技术进步；另一方面，垄断又并不必然导致低效率。有的垄断不但不会造成社会财富的浪费，反而能够扩大企业规模，降低产品成本、提高经济效率，实现规模经济，推动技术进步与创新。“反垄断法限制的并非企业通过先进的技术，优秀的经营策略等正当商业行为获得的市场支配地位及高额利润，而是其出于减灭竞争压力，长期轻松获取垄断利润的目的，及以非正当的方式对于该地位的维持。”由此可知，反垄断与促进规模经济是不矛盾的。德国、日本对合理化卡特尔给以豁免正是基于此原因。其次，垄断能避免过度竞争。一般来说，垄断和竞争是对立的，但在现实生活中，二者往往是交融的。某些时候，垄断不但不会扼杀竞争，反而使竞争趋于更高的阶段。有些关系国计民生或资源紧缺的领域是不适用完全竞争的。如自然垄断行业多为公用事业，涉及公共利益，完全竞争会对人民生活和国民经济造成极大影响；一些软件开发、高新技术研究领域，若任其恶性竞争，则不利于保护合法的知识产权，甚至会对一些新兴行业造成毁灭性的打击；还有汽车、钢铁等行业，其生产需要一定的集中，否则容易造成生产效率低下、资源浪费严重、产品成本增加等问题。在这些领域里进行自由竞争有损公共利益，对经济发展与社会稳定均不利，而进行适度的垄断则是符合公共利益的。法律基础首先，豁免是立法的普遍规则。法律的调整对象是特定的社会关系，但社会关系纷繁复杂，法律在对特定的行为进行规范时，不可能绝对地禁止什么，也不可能绝对地允许什么。在确定禁止或允许时，总会出现一些特例，本该禁止的要允许，本该允许的却要加以禁止或限制，如何解决这一问题？立法者往往是通过法律做出例外规定，法律条文中但书的广泛使用便是如此。豁免是法律制度中的一项普遍规则，这是由法律本身的性质和规律决定的，因为任何法律都不是绝对的、封闭的，总会有例外的存在。反垄断法豁免是对反垄断立法技术不足的一种修正，它保护了一些具有合理性的垄断，从而使反垄断法更趋于完善。其次，豁免能弥补反垄断法自身的不确定性。反垄断法涉及的范围广，内容多，概念的定义和行为或结构的违法性难以确定，会随着时代、经济关系、地域的变化而有所改变，但是法律却具有稳定性和滞后性，这就与反垄断法的不确定性之间产生了冲突。反垄断法豁免制度的出现解决了这一矛盾，它可以根据经济、社会发展的需要，通过日常的立法和法律修订，随时做相应的调整，灵活地应对垄断的动态变化，弥补了反垄断法对现实回应能力的不足，使反垄断法在保持稳定性的同时又不会过于机械化。再次，豁免是由垄断的两面性决定的。垄断既有弊端，又有其积极的一面，不能采用一刀切的方法，禁止一切垄断。这就决定了反垄断法具有双重职能，既要抑制垄断的消极因素，又要保护垄断的积极成份。在禁止有损自由、公平竞争的“非法垄断”的同时，也要保护对公共利益和规模经济有利的“合法垄断”。某些特定行业和垄断行为关系到国民经济的发展和社会公共利益，过度竞争会导致严重损害，反垄断法就必须对其加以豁免。豁免制度是反垄断法为适应垄断的两面性而在基本原则之外所作的特殊安排。豁免规定以外的垄断，就是反垄断法所要禁止或限制的垄断，这使得反垄断法具有更强的实际操作性。德国反对限制竞争法针对卡特尔的多样性和复杂性，采取了灵活的处理方式，对特定卡特尔予以豁免。这不仅提高了法律的稳定性，使当事人对卡特尔的法律后果有可预见性，从而减少违法的情况，而且也使执法机构有明确的法律可依，提高了办案速度和效率。另外，豁免制度还能协调反垄断法与其他法律的关系。产业政策法、对外贸易法、知识产权法等法律基于特定的目的，允许某些合理的垄断行为存在，这就难免会与反垄断法产生冲突，如果没有豁免制度将这些垄断行为从反垄断法中排除出去，那在实际操作中必定会产生一连串的矛盾。例如，知识产权是知识产权法保护的一种独占性权利，具有垄断的性质，而反垄断法原则上是禁止垄断的，于是，反垄断法与知识产权法之间的不一致便出现了。这时，就需要在反垄断法与知识产权法之间进行协调，利用豁免这一方式将合法的知识产权垄断排除出反垄断法的适用范围。在协调过程中，遵循的原则之一就是，只要知识产权的行使不超出权利自身的范围，即使存在垄断或限制竞争的情形，也应为反垄断法所宽容。可以说，在一定程度上，适用豁免是反垄断法与其他法律之间相互协调的结果。六、反垄断法豁免制度的价值（一） 社会公益价值要探寻反垄断法豁免制度的价值，必须先分析反垄断法的价值取向。被称作“经济宪法”的反垄断法，社会公益是其根本价值，也就是说，反垄断法必须在维护自由、公平、民主的竞争秩序与利用规模经济效益之间寻求平衡，以实现社会公共利益的最大化。因此，作为反垄断法重要组成部分的豁免制度，其价值首先应体现反垄断法的总体价值取向，即社会公益价值。法律的目的是平衡个人利益与公共利益，建立个人与社会的和谐关系。反垄断法侧重于从社会整体角度来协调和处理个体与社会的关系，豁免制度的设置也是出于保障国民经济稳定和有序的目的。在有些关系国计民生且生产成本极高的行业内，如铁路、自来水、电力、通讯等公用事业以及银行、保险等，过度竞争，片面追求个人利益，会极大地浪费社会资源，造成市场秩序的混乱，影响国民经济的平稳发展，削弱国际竞争力。因此，出于社会公共利益的考虑，在这些领域应允许垄断状态或垄断行为的存在，排斥过度竞争，保护规模经济。从反垄断法的发展历程也可看出，维护社会公益向来是各国反垄断法的根本价值取向。如德国 1998 年反对限制竞争法第 8 条“部长特许”的根本理由就是“出于整体经济和公共利益的重大事由必须对竞争进行限制”。英国 1973 年公平贸易法第 84 条就给“社会公共利益”这个公法领域困扰人们上百年的概念提供了明白无误的定义和操作性极强的判断标准。我国反垄断法也明确指出立法目的之一就是“维护社会公共利益”。由此可见，社会整体利益价值是蕴含在当代反垄断立法中的，豁免制度的出现也正是为了更好地维护社会公共利益。（二） 公平与效率价值公平与效率是经济法的一般价值目标，因此，反垄断法的豁免制度，除了立足社会本位之外，效率与公平也是其价值所在。效率与公平是对立统一的，一味追求公平而忽视效率，会阻碍市场经济的发展，不利于社会财富总量的增加，无法实现高层次的公平；但如果过分强调效率而忽视公平，则会拉大社会成员间的收入差距，导致贫富两极分化，造成社会不稳定，在根本上损害效率的提高。因此，只有建立在公平正义基础上的效率，才是值得追求的效率，也只有在能够实现社会整体效率基础上的公平正义，才是更高层次的公平正义。反垄断法豁免制度所注重的公平是实质公平和社会公平，而不是所有个体和团体间的绝对公平，注重的效率是社会整体效率，不是简单的个体效率、团体效率。有时为实现整体公平，必须对个体公平加以限制；而有时为提高社会整体效率，又不得不牺牲一些个人效率。因此，豁免制度允许有利于国民经济的垄断存在，以利于发展规模经济，提高社会的整体效率，推动经济发展；同时遏止有损社会整体效益的垄断，保障市场主体的公平竞争，以激发并维持持久的效率。（三）伦理道德价值法律和道德在形式上，都属于社会规范；在功能上，都是社会调控手段；在内容上，都体现了一定的社会价值。法律的制定者们经常会受到社会道德的影响。道德中的大多数基本原则不仅已几乎不可避免地被纳入了法律体系中，而且在那些已成为法律一部分的道德原则与那些处于法律范围之外的道德原则之间有一条不易确定的分界线。伦理道德在我国的法学发展史上也是影响深远。古代思想家就主张法律必须建立在道德的基础上，应该把制约着法律的道德视为人类的普遍道德，法律与伦理道理是不可能完全分割开来的。所以，以社会本位为价值取向的反垄断法，其豁免制度势必要体现出伦理道德价值。另外，从法的价值层面上来说，伦理道德是衡量法的“良”、“恶”的价值标准。博登海默认为美国对反垄断法进行的一些改革，必须归因于“道德感的加强与精炼，同时伴随着进行这些改革的还有一种信念，即商业社会必须依靠比道德谴责更为有效的保护手段，才能抵制某些应受指责的毫无道德的商业行为”。也就是说，具有实质性的法律规范制度，目的是保证和加强对道德规则的遵守，一个健全的法制体系，不可能缺乏伦理道德。如今许多国家都在其反垄断法中对自由职业者，如会计师、医生、律师等的合法垄断行为进行豁免，因为这些行业应有自己的道德规则和职业操守，过度竞争容易导致社会道德沦丧，损害社会公共利益，可见，豁免制度的设立也是对伦理道德价值的维护。七、国外反垄断法豁免制度的比较分析反垄断法豁免制度的适用领域（一）自然垄断行业自然垄断行业主要包括交通运输、电信、电力、石油、天然气、供水、供热、邮政等以提供公共服务为职能的企业或部门。对于自然垄断的特殊性，法学界一般认为其具有三个特点，即运营目标的公益性、服务渠道的管网性和运行的高投入与规模化。经济学理论认为自然垄断企业的平均成本会随产量增加而持续下降，一个厂商生产整个行业产出的生产总成本比多家厂商生产相应产品的生产成本总和低，那么该行业就是自然垄断行业。自然垄断行业的大企业往往投入大量资本，积累了可观的产业，这种大量资本的沉淀，使行业外厂商很少有兴趣来取代自然垄断企业的地位，行业内也很难维持任何多家竞争的局面。新企业的介入不仅在短期内需要进行同样的大量投资，而且一旦资本沉淀在该行业内，便很难抽回，因为这些专门形成的资本不易转投到其他用途上去。另外，自然垄断行业的投资回收周期长，当多家规模相近的企业在一个自然垄断行业内互相自由竞争时，往往会造成毁灭性的结果。这些关系国计民生的领域需要稳健经营,如果过度竞争,在各市场主体追求个人利益最大化的情况下,极易造成市场混乱,破坏国民经济健康运行的秩序,对人民生活造成损害。因此，西方发达国家的公用事业在 20 世纪 70 年代以前大多由国家经营和管制，对自然垄断行业的豁免自然成为各国反垄断法豁免制度的主要内容。日本的禁止私人垄断法第六章第 1 条规定，铁路事业、电力事业、煤气事业等自然垄断行业的生产、销售或者供应的行为不适用该法。德国的反限制竞争法在 1998 年修订前,也规定了对能源经济、铁路、电讯业等自然垄断行业进行部门豁免。实际上，反垄断法是对自然垄断行业的市场结构地位实行豁免，而不是对其滥用市场优势地位的限制竞争行为放任自流。随着自然垄断定义的变迁和可竞争市场理论的发展，加上政府在管制过程中暴露出大量弊端，由政府管制自然垄断以维持其市场垄断特权的传统理论基础逐渐遭到削弱，很多学者认为自然垄断市场也应是进出绝对自由的市场，潜在进入者带来的竞争压力，能对自然垄断市场上供给者的行为产生有效约束。于是，许多国家开始在自然垄断行业中引入竞争机制，放松管制，允许新的竞争者进入，同时限定这些行业豁免行为的范围，指出能得到豁免的是非竞争性环节，而并非自然垄断行业中的所有环节。美国 1978 年颁行的天然气政策法等法律法规，逐步开放了国内的能源、交通运输和电信业市场；1984 年，AT&T 被分解成一家长途业务公司（新的 AT&T）和七家地区性贝尔公司，在长途电信市场中引入竞争；1996 年实施的电信法，又引入本地市场的竞争，致使管制政策的目的发生了根本性变化，转变为促进全面竞争并通过竞争放松管制。英国 1984年开始进行公用事业改革，先后颁布电信法、电力法、煤气法等法律。日本 20 世纪80 年代颁布了民营化法，开始实施民营化改造，国有铁路被分成 6 家客运铁路公司和货运铁路公司，电信电报公社被改为电信电话股份公司，专卖公社被改为烟草股份公司。2000 年日本废止了对自然垄断行业的豁免。德国反限制竞争法1990 年修改文本对邮政不再适用豁免，交通运输企业的豁免范围有所缩小；该法 1998 年所作的修订表明，公用事业原则上适用该法，包括以前豁免的交通运输、供电、供气等事业，只有供水仍可在一定程度上豁免适用该法。由此可见，豁免制度也不是对豁免领域或行业的完全放纵，而是在一定限度和范围内承认和保护这种垄断权利，同时防止和控制其被滥用。（二） 银行和保险业银行和保险经营的产品是货币和信用，与实物之间有一定的分离，经营管理不同于一般企业，而且涉及人民利益，社会影响面极广，不可能像一般企业那样轻易宣告破产。反垄断法禁止固定价格，但在银行业中，固定价格不但是合法的，还是必需的。各家银行不能为了吸引顾客而随意超过银行业管理机构规定的最高存款利率，因为在经济快速发展的时代，货币能在短期内迅速聚合，若资本为追逐高利率和汇率而盲目流动，就容易给一个国家的实体经济和资本运转体系造成潜在的威胁。保险业属于高风险行业，过度竞争会引起行业动荡，甚至导致保险公司倒闭，严重危害投保人与被保险人的利益，进而致使社会经济安全和秩序出现不安定因素，影响社会的稳步发展。因此，很多国家都对银行和保险业予以豁免，允许其在确定银行利率、保费费率等方面进行横向合作并共同行动。美国反托拉斯法对银行和保险业实行部分豁免，包括“金融服务和保险业在内的特定行业在不同的范围内享受法定豁免”。如美国的麦卡然费古森法(McCarran-Ferguson Act) 规定，正常情况下被视为垄断的行为，只要是发生在保险行业并得到州政府的授权与规制，就免于启动反垄断调查与起诉。由于开办保险业都必须事先经所在的州保险委员会批准，因此该法实际上是宣布了对保险业的反垄断豁免。然而，豁免并不是一成不变的，随着经济社会的发展，传统上享受反垄断豁免的银行与保险业的行业属性正在悄然变化。一些垄断行为一旦形成市场壁垒，将会严重扰乱竞争秩序损害消费者的利益。以保险业为例，近年来，层出不穷的保险佣金、手续费等恶性价格竞争屡禁不止，像这些滥用垄断地位的行为就不应得到反垄断法的豁免。事实上，银行与保险业的反垄断豁免正在受到越来越多的限制。德国 1967 年颁布了对存款利息率取消限制的规定，1973 年又废除了对利息率进行推荐的规定。德国反限制竞争法在 1998 年后取消了对保险业的豁免规定，改为对保险业中的具体情况进行豁免，除了人身保险，其他保险领域都引入了竞争。美国的麦卡然费古森法中规定的豁免也是有条件的，1979 年美国最高法院在“皇家药业公司案”中对保险业适用反垄断豁免作了限制性解释。世贸组织成员国也纷纷履行入世承诺，打破本国国内的银行与保险垄断，允许外资进入本国参与竞争。（三） 农业广义上的农业，包括农林牧渔等农产品领域。许多国家为了保护本国农业，使农民得到较为稳定可靠的收入，维护经济稳定和社会安宁，都在反垄断法中对农业予以豁免。美国是最早对农业实行豁免的国家。1914 年，美国政府颁布了克莱顿法（Clayton Act），不限制为合法目的而采取的互助措施，没有资本、不盈利的农业组织，及园艺组织的活动。1922年的凯普伏尔斯蒂德法（Capper-Volstead Act）对股本农业合作实行反垄断法豁免。1926年的合作销售法（Cooperative Marketing Act）将农业合作组织的行为排除在反垄断法的管辖之外。1934 年的渔农合作销售法(Fisheries Cooperative Marketing Act)也有此类规定，不得对渔业生产者从事的集体捕捞、储存、加工、运输以及销售行为提起反垄断诉讼。德国的反对限制竞争法第 28 条规定农业生产企业及农业生产者企业联合会，可就农产品的生产、销售、储存、加工等达成的协议得到豁免。欧共体的绝大多数农产品都是由欧盟统一管辖的，并由欧盟各国共同商定最高限价和最低限价，实行出口补贴。欧共体条约第 42 条明确规定，农业领域不适用竞争规则，并且农业是唯一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业。欧盟委员会关于处理农业领域协议的 26 号法规规定，从属于单一成员国的农场主、农场主联合组织，或这种联合组织之间，涉及农产品的生产销售，或农产品的储存、处理、加工而达成的协议、决定或一致行动，不适用竞争规则。八、 我国反垄断法豁免制度的适用程序（一）我国在处理反垄断豁免时，反垄断法对经营者集中采取的是审查确认制度，规定经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。有两种情形的经营者集中可免于申报：一是母公司与控股子公司之间的集中；二是兄弟公司之间的集中。审查标准是审查确认制度的重要环节，但是，我国反垄断法对经营者集中的审查标准尚不明确。根据第二十八条的规定，可以看出，国务院反垄断执法机构审查经营者集中的标准是“是否具有或可能具有排除、限制竞争效果”，并没有对排除、限制竞争的程度做出规定，缺乏明确清晰的审查标准，必将对审查确认工作造成极大的影响。这一问题的解决可以借鉴西方发达国家的经验。目前，西方国家反垄断法的审查标准大多采用美国的“实质性减少竞争标准”，即如果执法机关通过审查认为经营者的集中行为可能对竞争造成实质性的减损，则将禁止该集中行为。美国的克莱顿法明确规定禁止可能实质性减少竞争或者趋向于产生垄断的企业合并和收购。欧盟原先采用的是“支配地位标准”，是指对那些可能产生或强化企业的市场支配地位，并因此对竞争造成损害的经营者集中行为予以禁止。但是，这一标准存在着很大的缺陷，只关注静态的市场结构，未对动态的企业行为给予足够的重视，无法适用某些经营者集中行为，即那些虽达不到市场支配地位的标准，但却可能对竞争机制造成严重损害的经营者集中行为，所以，欧盟对此进行了修改，将审查标准转为“实质性减少竞争”。经过实践检验，可以看出“实质性减少竞争标准”更为成熟，是多数国家的选择，在我国反垄断执法经验不充分，竞争环境不成熟的情况下，选择其作为审查标准不失为明智之举。另外，还应扩大审查结果的公开度。我国反垄断法只规定两种审查结果应向社会公布，一是禁止经营者集中的决定，二是对经营者集中附加限制性条件的决定。但是，对于另两种审查结果却未作规定，即不实施进一步审查的决定，以及对经营者集中不予禁止的决定。公开原则是现代行政程序的一项重要原则，是行政民主化的必然要求。信息公开有利于公民及时发现违法行为，保护社会公共利益，有利于打造廉洁政府，预防腐败，更有利于保证公众的知情权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。国务院反垄断执法机构作为一个行政机关，也需要遵循公开原则。我国对垄断协议的豁免是借鉴了欧盟的直接适用制度，不进行审查确认，而是直接列出可豁免的特殊垄断协议，并附加一些条件。例如，反垄断法第十五条罗列了七项特殊的垄断协议，予以豁免，并附有条件：“经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。”这种方式体现了国际上卡特尔豁免程序的总体潮流，但是，能否适应我国国情，还有待实践证明。欧盟反垄断法豁免制度的转变，是建立在其四十余年来立法经验的积累及立法规则的明晰化上的。我国反垄断法刚刚颁布，对执法机关和企业来说，这还是一个陌生的新事物，认知、熟悉规则都需要长时间的磨合与积累，“一步到位”的立法固然高效，但在企业对其行为的法律后果缺少预见性的情况下，更多时候只会选择将其束之高阁。（二）我国反垄断法豁免制度的执法机构我国的反垄断执法机构一直以来就是议论的焦点，众说纷纭。意见大致有三种：一是设置一个独立的权威性的反垄断执法机构，统一负责反垄断法的实施，这是比较完美的机构设置，研究机构和专家学者大都倾向这一观点。但是也有人提出新设机构成本太大，而且会阻碍今后的机构改革；二是不另设新机构，由国务院的一个部门承担反垄断执法职能；三是不设统一的反垄断执法机构，而是由现有的各有关部门各司其职，共同负责。最终，我国颁布的反垄断法采用的是“反垄断委员会反垄断执法机构”的双层模式。反垄断委员会由国务院设立，其职责有：研究拟定有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作；以及国务院规定的其他职责。反垄断执法机构负责反垄断执法工作，可授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。这一模式可算是一大亮点，但同时也带来一些遗憾，比如反垄断委员会的人员配置、人事关系、资金等很多方面都未加详细说明。其次，反垄断委员会承担着咨询、研究、评估等职能，因此，成员组成上应包括经济学、法学和其他相关学科的专家。再次，这种双层模式在执法过程中极可能出现竞相执法与相互推诿的情形，解决这一矛盾，还有赖于国务院反垄断委员的协调与指导。（三）我国反垄断法豁免制度的配套法规我国反垄断法只有五十七条，可以说是条文最少的反垄断法，基本确立反垄断的基本制度，但总体上是原则性的规定，很多细节部分没有说明。要保证反垄断法的顺利实施，当务之急是要由国务院反垄断委员会制定出具体的反垄断法适用指南，对一些有争议的环节加以明确，为反垄断执法提供有效的指导。比如，反垄断法中所规定的“不公平的高价”、“不公平的低价”、“没有正当理由”如何把握尺度，“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。”其中规定的“申报标准”究竟是怎样的标准等等很多问题，如果不能得到解决，就会对反垄断法的实施造成阻碍。我国的反垄断法刚刚起步，反垄断执法方面实践经验不足，执法机构和执法人员究竟如何执法，也都亟需有效的指导。根据我国的现状，很可能是由发改委、商务部、工商总局等相关部门分别履行对应的反垄断执法职责。这种分别执法的格局在执法过程中，难免会产生交叉与矛盾，也需要有机构制定相应的规则进行协调，保证反垄断执法的统一性。在我国，由于体制原因形成的行业性垄断，使得我国的反垄断法与行业性法律具有特殊关系。要顺利展开反垄断工作，必须使这些行业性法律和反垄断法保持一致，这并不是一朝一夕能完成的。首先，要尽快修改一些滞后的行业性法律，对行业内限制竞争行为进行规制