论依法行政的基本要求——《全面推进依法行政实施纲要》解读.doc

论依法行政的基本要求全面推进依法行政实施纲要解读2005年4月第l3卷第2期成都行政学院Apz$995lrIlal0fckrluImdmofPubfieAdministrationvg1.13.No.2论依法行政的基本要求全面推进依法行政实施纲要解读孟大川(中共成都市委党校,四川成都610081)中图分类号:I)912.1文献标识码:B文章编号:10085947(2005)020029032004年4月,国务院发布了全面推进依法行政实施纲要(以下简称纲要),纲要提出的全面推进依法行政的目标是:全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,纲要还提出了依法行政的六个基本要求:合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一.四川省人民政府出台的关于全面推进依法行政工作五年规划中,明确了通过五年时间初步建成法治政府这一总体目标,并对全省各级行政机关进一步强调了上述的依法行政六个基本要求.深刻理解,全面落实依法行政的六个基本要求,是贯彻落实省政府五年建成法治政府目标的关键.一,合法行政纲要要求:行政机关实施行政管理,应当依照法律,法规,规章的规定进行;没有法律,法规,规章的规定,行政机关不得作出影响公民,法人和其他组织合法权益或者增加公民,法人和其他组织义务的决定.合法行政的核心是职权法定原则,即指行政行为的主体资格合法和职责权限合法.它的基本内涵是:第一,主体的法定性.行政机关是法律的产儿.行政机关的产生是由代议机关通过相关法律而创设的,即组织法定,主体法定.在我国,行政机关是经过全国人民代表大会制定通过的宪法和行政组织法而创设的.第二,权力的有限性.对公民而言,凡法无明文规定即为自由,恰恰相反,对行政机关而言,凡法无明文规定即为禁止.行政机关和公务员只能行使法律明确授予的职权,否则就是超越职权,所作出的行政行为是违法和无效的.因此,行政机关其权力具有有限性.第三,授权的明确性.无法律即无行政,行政机关非经法律授权不得行使某项职权,尤其是在涉及剥夺公民权利,科以公民义务的时候,必须要有法律的明确授权,例如,我国行政处罚法规定的处罚法定原则,就要求行政机关在没有明确的法律授权时,就不得行使行政处罚权.第四,行为的公权性.行政权力是一种公共权力,这种权力不得超越法律授权去干预私权利.如公安机关不得非法插手经济纠纷,行政许可权不宜插手公民,法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的等活动.合法行政还要求坚持法律优先和法律保留原则.法律优先的基本含义包括:第一,法律的效力优先于任何其它法律规范,如全国人大的法律效力高于国务院的行政法规.第二,上位阶法律规范效力优先于下位阶法律规范,如省人大的地方性法规效力高于省政府的地方性规章;第三,各个层次的法律规范都必须保持其内部的和谐和统一,如国务院各部委的规章之间不能相互冲突打架.法律保留指立法机关对某些事项保留其立法的权力,非经法律明确授权行政机关不得在其所制定的行政规范里作出规定.如行政处罚法规定地级市以下的人大,政府无权设定任何行政处罚,行政许可法规定国务院各部委,副省级市以下的政府无权设定任何行政许可.二,合理行政【收稿日期200502一Ol【作者简介孟大川,男,中共成都市委党校,成都行政学院法学部主任,副教授.成都行政学院2005年第2期纲要要求:行政机关实施行政管理,应当遵循公平,公正的原则.要平等对待行政管理相对人,不偏私,不歧视.行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要,适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式.由于社会生活是纷繁复杂的,立法机关必然授予执法,司法机关的大量自由裁量权,如规定处以五千元以上十万元以下的罚款(成都市产品质量监督条例第4o条),使用可以,认为适当,必要时,根据情节轻重等概念.尤其是我国立法尚不完备的情况下,几乎所有的行政主体都拥有大量自由裁量权,如人事任免权,工程发包权,项目审批权,财政拨款权等等.如果说腐败是对权力的滥用,那么,腐败分子滥用的权力往往都是自由裁量权.因此,合理行政的关键就是对自由裁量权的控制.坚持合理行政,控制自由裁量权,公平,公正原则是其基本原则.公平,公正原则要求平等地对待所有个人和组织,禁止搞身份上的不平等.如行政许可法规定,在设定行政许可时,不能对个人和组织因为地位(规模),经济条件,来自地区不同而规定不同的条件.在实施行政许可时,不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇,要做到一视同仁.坚持合理行政,控制自由裁量权的滥用,还应当坚持公共利益至上原则和比例原则.公共利益至上原则要求行政主体必须以是否有利于促进公共利益的实现作为是否行使和如何行使自由裁量权的根本标准,不偏私地处理好私人利益与公共利益的矛盾;比例原则要求自由裁量的手段和目的相协调,坚持适当性和最少侵害性,当其可以用多个行政手段达到行政目的时,应当尽量避免采用损害当事人权益的方式,防止处理方式的不恰当和处理结果上的畸轻畸重.三,程序正当纲要要求:行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密,个人隐私的外,应当公开,注意听取公民,法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人,利害关系人的知情权,参与权和救济权.行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避.程序正当来源于英美法系,着名的分蛋糕理论非常形象地说明了正当程序的价值和意义.即一个母亲买回一个蛋糕,她为了公平地分给她的两个孩子,于是她设计了一个公开的正当程序.让一个孩子切蛋糕,另一个孩子先拿切好的蛋糕.这样一个公开的让分配蛋糕的利害关系人直接参与的程序,切实地保障了分配蛋糕实体(结果)上的公平.程序正当的意义和价值在于有利于充分体现民主精神,有利于充分保障实体公正,有利于促进政府转变职能,有利于充分推进政务公开,有利于提高公民法律和道德素养.因此,行政处罚法规定:不遵守法定程序的,行政处罚无效;行政许可法规定:有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据.行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密,商业秘密或者个人隐私的外,应当公开.第30条规定行政机关应当将有关行政许可的事项,依据,条件,数量,程序,期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示,并要求提供准确,可靠的信息.在我国,由于尚无行政程序法,坚持正当程序原则应包括那些内容,目前尚无统一标准.一般而言,程序正当除信息公开制度外,还应当包括职权设定与授予制度,职能分工与协作制度,决策制度,调查制度,听证制度,回避制度,禁止单方接触制度,证据制度,说明理由制度,教示制度,时效制度,强制制度,责任制度,救济制度等十多项制度.四,高效便民纲要要求:行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民,法人和其他组织.所谓高效,是指行政主体不仅要严格按照法定期限办结行政事项,不得无故拖延,而且必须以较小的行政成本来实现既定的行政管理目标,使社会效益最大化.所谓便民,是指行政主体应当使行政相对人在行政行为过程中获得廉价优质,便捷迅速的行政服务.高效便民是我国法律制度的重要价值取向,也是行政机关履行行政职责,行使行政权力应当恪守的基本准则.因此,行政许可法创设了若干高效便民的制度,除在第6条总体上要求实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率.提供优质服务外,还确立了下列具体制度:相对集中行政许可权制度.如第25条规定:经国务院批准,省,自治区,直辖市人民政府根据精简,统一,效能的原则,可以决定一个行政机关行使成都行政学院2005年第2期有关行政机关的行政许可权.一个窗口对外制度.如第26条规定:行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定.统一,联合或集中办理制度.如第26条规定:行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理,集中办理.申请方式简约化制度.如第29条规定:行政许可申请可以通过信函,电报,电传,传真,电子数据交换和电子邮件等方式提出.公示制度,说明解释制度,当场决定制度,期限制度,送达制度等等.五,诚实守信纲要要求:行政机关公布的信息应当全面,准确,真实.非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销,变更已经生效的行政决定;因国家利益,公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿.人无信不立,业无信难兴,政无信必颓,树立政府的诚实守信理念,是体现人民政府本质,实现人民公仆忠于人民的民主目标的需要;是重塑人民政府形象,重树人民政府威信的需要;是建立全社会诚信体系的关键和核心,也是解决政令不畅,瞒上欺下,弄虚作假,言而无信,政策朝令夕改,搞花架子,热衷于形象工程,政绩工程等等问题的需要.诚实守信不仅是道德的自律性规范,而且作为法律的强制性原则,应当包括以下内容:1.法律规范应具有稳定性与不可溯及性.这是良法应有的品质.法的稳定性并不否定为适应社会的发展变化,对法的废,改,立.而是指频繁改变法律,会使民众感到难以学习和遵守,从而破坏法律所应有的确定性,可预期性和权威性,也可能使立法者通过法律侵害私人权利和公共利益.法的不可溯及性是指不能以今天出台的法律去追究昨天的行为.如果溯及既往,则意味着你今天吃饭的行为至少在理论上可能在某一天被法律规定为非法行径的危险.2.信赖保护.它要求政府遵守和履行承诺,不能出尔反尔,说话不算数.不得以政策变化,工作失误等为由随意变更或撤销已经生效的行政行为.如果为了公共利益需要,必须撤销,因行政行为的撤销而产生的损害,政府应当予以赔偿.行政许可法第8条借鉴国外经验,确立了这一原则.3.行政活动应具有真实性与善良性.要求行政主体在行政活动中,其声明与目的应当一致,不能挂羊头卖狗肉.尤其是在实施侵益性行政行为时,如收费,罚款等必须出于公共利益的目的和法律的规定,而且要求执法充满人性化.六,权责统一纲要要求:行政机关依法履行经济,社会和文化事务管理职责,要由法律,法规赋予其相应的执法手段.行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一.依法做到执法有保障,有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿.行政主体的权力是一种行政职权,是一种公权利,它与私权利相同的是:都是国家对某种行为的许可和保障,权利与义务是紧密相联,不可分割的.而不同的是,首先,私权利可以自主决定作与不作,如某公民可以放弃其选举权或被选举权,某企业可以自主决定买与不买等.行政职权作为公权利是不能放弃,转让和懈怠的,否则,就是失职,就是不作为,就是不在状态,就是玩忽职守,情节严重者可构成渎职罪.其次,就私权利而言,在多数法律关系中,权利与义务是对等的,如在买卖关系中,买方在享有获取货物的权利时,也必须履行给付货款的义务,反之亦然.就公权利而言,其权利(职权)与义务(职责)是同一的,是权力和责任的统一,即有权必有责,职权同时也是职责,正所谓无功便是过,为官一任造福一方.无功就是未尽责,未尽责就该追究其责任;未造福一方就是