论我国矿业权取得制度基本原则的完善.doc

论我国矿业权取得制度基本原则的完善一、当前我国矿业权取得制度存在的主要问题(一)无偿取得的范围非常大长期以来，在我国大量国有企业通过划拨方式无偿取得矿业权。矿产资源补偿费征收管理办法所确定的有偿取得的对价太低：各种可用矿种规定了按照其销售价格从0.5%到4%不等的补偿费费率，其中煤炭、石油、天然气的费率为1%，其它绝大部分矿种的费率也都在2%以下。这与美国、澳大利亚等矿业大国的有偿取得费用相比差数十倍甚至更多。中国矿产资源补偿费平均费率(占销售额的比例)为1.18%，而国外一般为2%8%。相比之下，中国的石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率(油气为1%，黄金为2%)远远低于国外水平(美国12.5%，澳大利亚10%)1。这种低费用的有偿取得方式，实质上接近于无偿取得。矿产资源归国家所有，那就理应让全民享有矿产资源所带来的利益，全民所有不见得就是全民平均所有，但是也应该有起码的公平尺度，否则法律就成为个别人谋取利益的正当理由。面对当前这种较为严重的矿业导致的贫富差距问题，国家不应该也不能缺位，而应该主动代表全民对矿业权人获得矿业权要求其支付足够公平和合理的对价，以此来矫正公平。(二)市场机制应用不够规范近年来，在我国一些地方开始对矿产资源的有偿取得的具体方式进行创新，一些地方对矿业权取得采取了招标、拍卖、挂牌出售等有偿取得的方式。这种在矿业领域引入市场机制的做法，使矿业权人获得矿业权的成本大大增加，较好的解决了原先的矿业权无偿取得问题，对于国家和公民来说都是一个相对公平的做法。这种引入市场机制的做法，符合世界资源市场特别是能源市场的发展潮流，有利于中国矿业经济与世界矿业经济的对接，有利于中国矿业利益的维护，有利于形成较为公平和合理的资源价格，这是中国矿业经济发展的方向，因此此种改革得到了各方面的认同。但是，由于我国市场经济发育还不是很成熟，市场机制的应用经验还不是很丰富，因此，我们在现实中也看到，市场机制在我国矿业权出让领域的应用还不是很规范，还存在着这样和那样的问题。(三)国家的干预没有法定化干预太多的法律不见得就是良法，应该把国家的干预保持在一定范围内，不要侵犯民事主体应当享有的私法的自治。众所周知，“条块结合”的管理模式，使得在出让矿业权即可获取超额利润的利益诱使下，出现政府直接干预甚至越权审批矿业权的现象。原国土资源部部长孙文盛曾表示，国土资源领域治理商业贿赂的重点是：土地出让、矿业权出让、土地和矿业权评估、项目发包等方面存在的商业贿赂行为。重点要查办三类案件，最为严重的就是国家工作人员干预和插手土地使用权、矿业权出让谋取私利的案件2。矿业权是矿业权人捍卫其民事权利的基础。基于宏观调控的目标，国家可以对国民经济运行的各个行业进行适度的干预，但是这种干预必须要有法定的依据和法定的形式，否则将对矿业权的权利人造成极大的威胁，不利于矿业经济的持续稳定发展。二、矿业权的取得应确立有偿取得原则(一)有偿取得原则的内涵矿业权的有偿取得是指矿业权所有人在从矿业权原权利人那里获得矿业权的时候要支付相应的对价。矿业权的原权利人是指矿业权的原始所有人或者继授所有人，由于我们国家矿产资源法从原则上规定矿业资源属于国家所有，所以在我们国家，国家是矿业权的原始权利人，也是最重要的原权利人。随着市场经济的发展和经济的全球化，我们也在试图建立起矿业权的市场流转制度，在矿业权的市场流转过程中，矿业权的原权利人是指从国家或者他人获得矿业权准备通过国家法定的市场流转方式将矿业权转让给其他主体的主体，而通过支付对价获得矿业权的主体就是新的矿业权的所有者。考察各国矿业法，有偿取得的方式被广泛采用，但有偿取得的具体方式表现不一。如我国台湾地区“矿业法”规定：“矿业申请人应交之费、税，省(直辖市)主管机关得限期令其交税，如不依限缴纳，应将申请案撤回”3。可见台湾地区实行的有偿取得方式是缴纳相关的费用。日本矿业法则将这种有偿取得设计为一种“租矿权”，矿业权人通过向政府支付租金，来有偿获得开采并获得矿物的权利。(二)确立有偿取得原则的主要理由1.矿产资源的利益应该为全体公民所享有众所周知，矿产资源的形成经历了漫长的地质历史过程，可是说是在人类产生之前，矿产资源即已形成。矿产资源本省的价值性是由利用它的主体的需求所决定的。按照这个理论，如果森林里的一只猴子需要用煤炭取火驱除寒冷的话，从哲学上来说，猴子也是完全具有这个权利的。作为自然资源的矿产资源的价值本身并不一定由人类享有。但是，在对矿产资源所有的利用群体中，人类可能是力度最大的一个，同时也是对矿产资源现有存在状态影响最大的一个。毫无疑问，矿产资源既不是上帝仅仅对人类的恩赐，也不是仅仅对个别人的恩赐。如果说在人类中有些群体没有技术能够开采和利用矿产资源，甚至根本就不需要利用矿产资源的话，那么，矿产资源的利益对他们来说可以说是一种对天赐权利的放弃。但是对于那些对矿产资源有利益需求且从单体或者群体上来说，具备了开发和利用矿产资源的能力的话，那么，矿产资源的利益就应该被其所享有，虽然不一定是均等的享有。如果通过一种强制性的制度来剥夺这些对矿产资源有利益需求且是这个星球上的合法居住者的权利的话，这种制度显然是不道德的。2.国家是公民利益的受托人现代国家理论告诉我们，国家是人民的集合，但不是简单的物理相加的集合，国家是公民意志和理念的集合。卢梭的社会契约论也揭示出，国家是公民契约的产物。可以说，无论是资产阶级国家还是无产阶级国家，作为上层建筑的国家都必须代表公民的利益，尽管公民的利益往往存在冲突。协调利益关系和利益冲突，尽量满足社会各个阶层的利益需求是国家本质任务。利用合同法的原理来解释国家和公民的关系的话，两者之间更像一种信托关系，公民把自己的利益需求和实际利益委托给国家来管理，由国家将这种利益进行保管和投资，尽管这种投资具有一定的风险性，但是仍然不能改变这种利益的归属性。即便是由于国家经营的失误，导致了公民利益的贬值，也改变不了这种利益的法律属性。矿产资源的利益应该被全民所享有，但是由于其开采的复杂性和集团型，每个公民不可能亲历为之，而是将这种利益信托给国家，由国家进行处置，要么是国家直接将其出卖获得对价，要么是国家亲自组织开发与利用，将其利润收归国有。无论是所获得的对价还是所获得的利润，都应进入国库，将其以二次分配方式在国民间进行公平分配。而国家在这个分配过程中的角色仅仅是诸如韩志红教授所言之的“国库代表”4。(三)我国矿业权有偿取得制度的设计1.有偿取得制度的思路矿业权有偿使用制度改革的基本思路是：将矿业权无偿和有偿取得的双轨制统一改为有偿取得。建立规范有效的矿业权交易市场,国家垄断矿业权一级市场,建立矿业权战略储备制度5。2.矿业权双轨制的改革现行的矿产资源法在矿业权取得制度方面迈出了很大一步,突破了过去在计划经济体制下形成的观念,给我国矿业权市场带来了新的生机和活力。但是由于我国矿业企业主要是国有性质,以及计划经济遗留下的问题,矿业权有偿制度在具体实施时,一半是计划经济时期的“申请加行政审批”的方式,一半是以招标和拍卖的方式出让, “申请加行政审批”的方式是我国矿业权取得的主要方式。我们首先要解决矿业权的历史遗留问题,完善有偿取得制度。党中央和国务院对此高度重视,胡锦涛总书记和温家宝总理多次做出重要指示,党的十六届五中全会指出,“要健全资源开发有偿使用制度和补偿机制”。为此财政部会同国土资源部、发展改革委对深化矿产资源有偿使用制度改革的总体思路与实施步骤和配套政策进行了认真研究,本着先易后难、逐步推进的原则,拟定了先从煤炭行业进行试点的改革实施方案。改革试点最大的突破就是将目前煤炭矿业权取得中有偿和无偿并存的“双轨制”统一改为有偿取得的“单轨制”6。山西、内蒙古等资源大省区都已进行了矿产资源有偿使用制度改革的有益探索,为深化这项改革积累了丰富的实践经验。我国从2005年开始原则上停止了矿业权无偿授予和行政审批,2006年国土资源部又颁布了探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法试行,这样,我国的矿业权有偿取得制度得到了进一步的实践。煤炭矿业权有偿出让改革的核心是把煤矿矿藏资源费的收取,由以产量和销售收入为基数,改为以储量为基数。明晰采矿权归属,可以迫使投资者放弃透支性开采的短期行为,激励煤矿投资者着眼于长远预期,按照政府规定的标准增加安全投入以提高煤矿开采的安全系数，投资者尚未开采即预付了大笔资源占有费,为了收回成本和赚取利润,就设法增加安全系数以延长开采周期，否则,一旦发生矿难事故,他们的投资将前功尽弃7。3.提高矿业权价值的评估水平如果将探明储量拿出来拍卖,必须做到精确勘探储量,避免投资者以过低成本获得高储量煤矿的情形出现8。但矿藏深埋于地下,国家必须花费巨大的勘探投入,还必须在投资者获得采矿权后的开采过程中定期进行勘测,这大大增加了国家的管理成本和征缴、资源占用费的成本。以储量为基数先行缴纳资源占有费,相当于采矿企业一次性向国家购买终身采矿权。因此，必须提高矿业权价值的评估水平，加大勘察的力度，使矿业权的勘察结果具有公信力，保证挂牌转让的矿业权的出价和竞价具有一定的合理性，尽量减小少估、多估等的范围，使得出让人和受让人都能公平合理的接受。另外，笔者认为，可以在矿业权出让中规定缴纳各种保证金。矿业权人要为矿业权的获得承担责任,一次性缴纳矿业权保证金、矿地复垦保证金等,避免矿业公司履行不了某些义务时,把包袱留给国家和社会承担。也就是说我们可以尝试将保险制度引入矿业领域，这样既能够对矿业权制度的有偿取得产生益处，也能遏制当前矿山企业安全生产形势严峻的现状。三、矿业权取得应确立平等但有差别的原则(一)平等但有差别原则的内涵我们这里所说的平等但有差别原则是指：在矿产资源所形成的价值中，不同的人是有不同的贡献和利益需求的，从宪法的高度来讲，所有国民都对矿产资源具有平等的利益关系，没有人存在特权，但是在具体利益的分配中，却要考虑某种具体的矿产资源对于不同的人是否存在不同的依赖关系，从而在二次利益分配时依据差别原则对一次分配进行矫正。(二)确立平等但有差别原则的主要理由平等但有差别原则本来是国际环境法中的一项原则，它的本意是：在国际环境保护和修复中，所有的国家都负有平等的责任，但是不同经济发展水平和经济实力的国家，以及在世界环境恶化和气候变化中所产生作用不同的国家，在环境保护和修复过程中所承担的具有的责任是有差别的。在著名的京都议定书的谈判过程中，平等但有差别原则体现的非常明显，由于美国是世界上最大的温室气体排放国，对造成全球变暖和气候变化具有不同于其它国家的责任，所以该国际条约对美国做出了条件相对于其它国家尤其是发展中国家相对严格的责任。我们必须考到这样一个现实：不同的人对资源的依赖关系是不同的，所以在对资源利益的分配上不同的人群可以有适当差别。毫无疑问，资源地人对资源应该享有相对来说较大的利益。但是，在一个主权国家内资源的利益不能由资源地人独享，否则那些资源匮乏的地区将永远享受不到资源利益。世界上多数国家在矿业制度的设计中都确立了全民共享与资源地优待相结合的原则，并通过设计一些具体的费税制度来实现。在现实中，我国出现了一些地方将全部矿业权出让所得化为地方财政收入的情况，并针对资源开采设置了一些地方性费税，抬高了资源的价格9。这一做法体现了资源地人的利益，但忽略了其他地区人对资源利益的需求，造成了国家内部资源利益的不公平和不和谐状态。(三)我国矿业权取得的平等但有差别制度设计1.环境污染成本应支付给开采地尽管近几年煤炭价格上涨迅速，但今年山西煤炭企业的利润比去年却有所下降。国家统计局山西调查总队认为，煤炭改革以来，五大政策性原因使得山西煤企的成本至少增加7080元/吨。这些政策性成本增加项目主要有：资源成本(包括资源税、资源补偿费、矿业权费等)、环境成本(环境治理恢复保证金)、安全成本、劳动力成本(两津一补)及可持续发展成本(可持续发展基金和煤矿转产发展资金)等五大方面。累计测算，这五大方面的政策性因素，使煤炭成本至少增加7080元/吨。事实上，随着国家实施资源性要素价格的恢复性改革，上述成本仍将加大。2.生态修复成本应支付给开采地根据山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法规定，在山西省行政区域内从事原煤开采的单位和个人为基金的缴纳人，收购未缴纳基金原煤的单位和个人为基金的代扣代缴义务人。此项基金从2007年10月1日起征，山西省各级地税部门当月征收上月应缴基金。根据国家批复的实施方案，可持续发展基金收入实行省、市、县三级分成。其中省属国有重点煤炭企业和中央(或中央控股)企业在本省境内出资设立的煤炭开采企业，其基金收入全部缴入省级财政，其他煤炭开采企业的基金收入按省级60%、市级20%、县级20%的比例分成。不过考虑到国有重点煤矿所在的市、县承担了生态环境损害代价，所以山西省把省属以上大矿缴纳的基金也按8：1：1的比例实行三级分成。3.资源税应归地方财政所有长期以来，我国把资源税定义为中央财政，导致地方从资源利益中得到的法定收益非常有限，地方为了显示自己对当地资源的占有状况，往往通过其它的行政方式变相收取各种费用，从而导致了矿业市场的多头管理和腐败现象。依据平等但有差别原则，我们可以知道，对于多数矿种来说，资源所在地人民对其的利益关系应该更为紧密一些，而且在开采过程中所造成的负面影响一般也主要由资源所在地人民所承受，所以资源税归属于地方财政应该更为合理一些。最近两年来，某些矿产行业开始向这一原则的精神迈进。据报道，2006年开始，石油资源税将归地方财政，改革的一个重要目的就是为地方“让利”，协调中石油、中石化两大公司与地方政府的关系。 目前课税的标准是1993年颁布的中华人民共和国资