盐业体制改革方案.doc

盐业体制改革方案盐业体制改革方案有望明年出台，如进展顺利，盐业 专营或将成为历史。而在此之前，就曾有过两次关于对盐业 专营制度进行改革的动议，但因为争议很大，最后都不了了 之。而这一次，来自相关方面的不同声音再次表明，改革的 分歧依然不小。 “盐业体制改革已经被列入国家十二五期间专项 改革规划，根据目前工作，将加快推进改革步伐，争取明年 出台改革方案。”这是近日国家发改委体改司传出的消息。 据悉，此消息出自国家发改委体改司一位副司长之口，该副 司长是在四川调研时透露上述信息的。 专营改革两度搁浅 我国一度是世界上缺碘最为严重的国家之一，有7 亿多 人口缺碘，曾占到世界碘缺乏病人群的40%。这是推行食盐 加碘和专营的最主要原因。1994 年，国务院颁布了食盐加 碘消除碘缺乏危害管理条例，从此开始在全国大部分地区 强制推行加碘盐政策。为了保障食盐加碘，1996 年国务院颁 布了食盐专营办法，该办法比1990 年生效的盐 业管理条例更加明确了食盐的国家专营制度。 中国的盐业由此成了标志性的专营垄断行业，其垄断主 要存在于批发销售环节。在生产环节，“实行定点生产制度， 非食盐定点生产企业不得生产食盐”；在运输环节，必须取 得“食盐准运证”；在销售环节，“实行批发许可证制度。 经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证，未 取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。”按此办 法：在某一地理范围，通常按行政省区划分，食盐产品的生 产由政府特许的少数几个厂商按政府下达的计划进行，食盐 的批发销售则只能由政府指定的惟一一家经销，即各地盐业 公司来执行，食盐产品的生产商只能把产品按政府确认的价 格卖给政府指定的批发经销商，而不能直接在市场上销售。 “当时由于市场秩序不规范，为保证人民食品安全、实 现消除碘缺乏病目标，食盐专营是必要的，并且起到了积极 作用。但是随着形势环境的发展变化，专营已显得没有必要， 其弊端反而日益显现出来。”国资委企业监事会一位人士告 诉中国商报记者。 据这位人士介绍，早在2001 年，根据此前国务院和国 家相关部委领导的批示，当时的国家经贸委曾着手对食盐管 理体制及问题进行调查研究，引起行业内外的关注。但当时 国家经贸委的做法遭到了中盐总公司的反对。中盐总公司在 给有关部门的一份报告中称，国家经贸委盐管办剥夺了他们 的工作权力，使他们普及碘盐的工作无法进行。 2002 年年初，国家经贸委被撤销，盐政管理职能转移到 国家发改委。由于争议很大，盐业体制改革也从此束之高阁 至2009 年。 2009 年，国资委企业监事会监事陈国卫公开表示：盐业 专营制度再不改就成了盐业“专政”，这一言论再次掀起了 盐业改革的浪潮。一些社会学者、律师纷纷发表言论抨击中 国盐政的问题。当时曾盛传，盐业将在2011 年打破专营， 甚至有28 家食盐生产企业联名上书，要求对盐政进行改革。 不过，这封联名信被相关协会递上去后，据说信中“在改革 过程中，我们也想反映一点建议”的内容被改成了“但我们 得知，2011 年食盐专营将完全放开，我们则非常担心。全国 有2000 多家制盐企业，如果都可以生产食盐，必将出现无 序竞争，食盐质量无法保证，市场监管难度加大，食盐加碘 防治碘缺乏病工作必将受到严重影响，后果不堪设想”。出 于种种考虑，当时的改革方案仍未付诸于实施，结果不了了 之。 “现在已到了非改不过的地步，”上述发改委那位副司 长表示。 而对于盐业改革，实际情况却并非是一片赞同之声。 支持者：专营是在保护落后产能 “盐业已没有专营的必要了，实行专管就可以了！”国 家发改委宏观经济研究院一位不愿公开身份的人士告诉中 国商报记者，专管和专营不是同一个功能。专管是为保证质 量、保护公众健康，是政府行为；而专营则是企业行为，专 管不需要专营来保证，专营是切割利益的一种手段。专营对 生产者没有好处，会加大生产者负担、压抑生产企业积极性。 同时，专营对消费者也不利。除去缺乏竞争导致产品质量和 服务水平难以持续提高外，价格上消费者也会承担额外支 出。世界上许多国家，包括我国在内，对烟酒等行业长时期 实行专营，目的一是限制该行业的过度发展；二是用税收手 段限制其超额利润；三是避免巨额利润流入利益集团之手， 影响社会稳定和谐。但是，盐是生活必需品，不具备烟酒等 行业的获利能力，收入和价格弹性不大，因此盐业无专营的 必要。 陈国卫在一次研讨会上曾指出了盐政专营的三大弊病， 其分别为：一是政企不分；二是食盐专营扩大化殃及小工业 盐；三是把食盐生产企业排除在市场经济之外。 “生产企业没有自己的品牌、没有自己的包装，不能直 接销售自己的食盐产品，即使搞了产品的深度开发也不能自 主销售。”陈国卫指出，“这种严重的计划管理方式和市场 垄断使盐行业死水一潭，企业缺乏活力，食盐行业成了中国 改革开放遗忘的角落。计划、审批产生的腐败使生产企业民 怨沸腾，但在计划大棒的高压下噤若寒蝉，不敢也没有渠道 反映自己的诉求，专营成了专政。” 中国社科院国际法研究中心助理研究员毛晓飞也认为， 盐业垄断除了会限制行业的效率以及企业本身效率的提高、 带来商业贿赂等问题外，其最直接的问题就是资源配置的损 失、维护公共利益的成本和价格之间的差距大得惊人。 据毛晓飞介绍，盐业公司从生产商手中购买食盐的平均 价格为400 元至500 元/吨，其中加碘的成本只有20 元至25 元/吨，但盐业公司平均批发价格为1500 元至2000 元/吨， 整个批发销售环节的价差就高达4 倍。 央视一则报道也印证了以上说法，目前全国绝大部分 省、自治区、直辖市的盐业公司和盐业局都是“两块牌子、 一套人马”，盐业公司既是食盐的经营者，同时又是盐业管 理的政府管理部门，还掌握着企业赖以生存的食盐计划生产 指标。一般情况下，盐业公司委托盐厂加碘，然后从盐厂采 购大包装的加碘食盐，随后将采购来的大包装加碘食盐改换 为小包装，再批发给本地的转(代)批发点。而根据东方公益 法律援助律师事务所的调查，目前，盐业公司从生产商手中 购买大包装加碘盐的平均价格为每吨450 元，改头换面之后， 小包装加碘食盐的平均批发价约为每吨2000 元，这也就是 说在加碘盐的流通过程中，利润高达4 至5 倍。更有甚者， 直接让企业加工小包装加碘食盐，而加碘费用和小包装费用 却依然计入盐业公司的销售成本。 据估算，排除浪费成本与非经营性成本的因素，盐业公 司的净利润率可以高达67%，而盐业企业的平均净利润率只 有5%，前者是后者的13.4 倍。在东方公益法律援助律师事 务所提供的资料中显示，全国消费者每年为食盐专营多支付 了大约130 亿元，这些额外支出的80%以上流向了盐业公司。 生产盐的企业更是对盐业专营心生不满。 “盐业专营保护了落后产能，抑制了市场竞争。由于权 力寻租，一些生产工艺落后的盐业公司通过贿赂等方式，拿 到配额维持生产。而研发出新技术的盐业公司却由于配额限 制，不能扩大市场份额。”某大型井矿盐企业集团北京办事 处有关人士也如是告诉中国商报记者。该公司在节能减排上 提高了30%的效率，但由于地域和配额的限制，不能跨地域 经营，打不出品牌，不能通过已经使用的新技术来扩大市场 份额。 那么，盐业专营公司又是如何看待这一问题的呢？ 反对者：专营是质量安全的生命线 “所谓每吨食盐赚千元的说法毫无根据。”某地方盐业 公司一位不愿公开身份的人士告诉中国商报记者，“审计署 几年前就对全国盐行业进行了长达8 个月的审计，结论是食 盐不存在暴利。” 据这位人士介绍，食盐价格的构成主要有：国家规定的 批零差、转批优、一级批发价、内外包装、生产加工加碘、 防伪标志、装卸搬运中转及配送、生产加工设备折旧、财务 费、“3 个月储备”及战略储备、增值税、资源税、企业所 得税，还有市场管理成本和补贴老少边穷地区等。 “食盐行业一旦放开，一直觊觎我国市场的境外财团就 会趁虚而入，盐价会像现在的食用油价格等一样只涨不 降。”该人士说。 支持盐业专营的，除了盐业公司外，还有一些平民百姓。 山东的一位市民表示：“盐业生产企业打着消费者的旗 号，以盐业公司暴利为名，实际是为了争取自己的利润 最大化。目前每斤食盐1.30 元，还不及一瓶矿泉水的价格。 每个人一年又能吃多少？有的专家嘶哑着嗓子喊着垄断 体制必须改革，目的何在？” 针对