进一步加强海岸线管理与保护 促进滨海地区生态建设.doc

进一步加强海岸线管理与保护 促进滨海地区生态建设致公党山东省委会山东是海洋大省，海洋资源丰富。省委、省政府早在1991年就提出了“开发半壁江山，建设海上山东”的跨世纪战略，正在实施的建设半岛城市群、半岛制造业基地、生态省建设等重大战略决策，都把加强海洋综合管理合理开发利用海洋资源作为一项重要内容。2006年，省政府发布了山东省海洋经济“十一五”发展规划，明确提出了“十一五”乃至2015年海洋经济发展的总体思路、指导原则、目标任务、发展重点和经济布局，明确提出了建设海洋经济强省的战略目标。这些政策措施、战略规划的实施，有力地促进了全省海洋经济的发展，海洋产业已经成为我省国民经济的重要支柱产业和新的增长点。海域法实施以来，山东省海域使用管理工作在省委、省政府和国家海洋局以及各级政府的正确领导和关心支持下，海域开发利用实现了由“无度、无序、无偿”向“适度、有序、有偿”的转变，逐步迈上了法制化、科学化、规范化的轨道。但也应该看到，近十几年来，在经济高速发展和生产力水平日益提高的同时，人类对海域的干扰能力也显著提高，人们对海域的开发强度和开发范围日益增加、改造方式日渐繁多。这些活动导致海岸线走向和长度发生变化，局部海域海岸线缩短、沿海资源急剧下降、近海环境恶化，为滨海地区生态、经济、社会的可持续发展埋下了隐患。一、海岸线开发与管理存在的主要问题（一）海岸线基础数据不准确：目前，全省及各市使用的海岸线数据均为80年代的数据（全省3121km）。20年来，大规模的盐田开发、围塘养殖、围海造地、港口建设、防潮堤建设等人类活动在很大程度上改变了海岸线的自然走向和长度。很多市县都没有完成新的海岸线数据的测定，实际使用的海岸线多为人为划分的海洋管理部门与土地管理部门管辖范围的分界线，且不同地区实际使用的海岸线掌握的标准不同，可能与法定海岸线有较大的偏差，有边界争议区域的海岸线存在重复计算。即使有最新数据，其准确性、可比性也不是很强。（二）海岸线开发利用情况：目前，我省具洁净沙滩的岸线由于具有较高的景观价值一般保护较好，但在其他有些地区，近岸盐业、养殖业发展对海滩和沙丘的破坏比较普遍。泥质和泥沙质岸线多被用作滩涂养殖及制盐，易受风暴潮影响的区域多建造了防潮大堤，对此类岸线的人为干预较多。在潮间带，适合经济海洋生物生存的滩涂大都承包给个人或企业从事增养殖，个别用海者为追逐经济利益而进行的改造或建设缺乏科学的规划，往往会对生态系统产生持续的干扰和破坏。近年海参、鲍鱼等海珍品养殖发展迅猛，一些地方岩礁岸线大都被占用，高强度的参池混凝土堤坝，不仅将改变近岸水域的水动力系统，可能改变基岩海岸的发育过程以及沿岸输沙的方式，也剥夺了潮间带生物的栖息环境。此外，各地竞相建设大型港口，深水岸线的占用正迅速增加。滨海道路的建设对海岸线景观也有较大影响，有些滨海道路过宽，使滨海大道实际功能偏离原来的景观道路功能，更多地承担起交通功能，不仅割断了内陆地区与海滨的有机联系，而且还会带来环境和景观问题。（三）环境污染：我省近岸海水以清洁和较清洁为主，但渤海湾南部、莱州湾和胶州湾污染情况仍较严重。由于海水富营养化较为严重，导致赤潮频繁发生。海水污染也使海产品的无公害指标失去了保障，近岸水域贝类体内汞、砷、铅、镉、六六六、DDT等均存在超标现象。近海污染物主要为陆源污染物，有的沿海市县污染物主要来自境内的工业排污、生活排污和矿山开发等；有的地市入海污染物则以境外输入为主。污染物的外源输入有的涉及多个地市，有的甚至涉及几个省市。如小清河涉及济南、淄博、潍坊等，虽经多年治理，仍未解决问题。漳卫新河入海污染涉及河南、河北和天津。因此，仅靠沿海地区的努力难以有效地控制海洋污染。（四）生态破坏：2005年的监测表明，莱州湾、黄河口生态系统出现不健康现象，主要表现在富营养化、生物群落结构异常、生物种类减少、产卵场退化、生境改变等。908调查的初步结果也显示海洋生物多样性较历史记录有一定下降，有的滩涂除少数耐污种类外，几乎没有其它埋栖生物。由于栖息地退减、环境恶化，某些生物濒临灭绝，如国家一类保护动物黄岛长吻虫等过去主要分布在青岛及附近沿海，现在已很难见到。海洋环境的变化还导致了某些生物的数量爆发式增加，如莱州湾西岸泥螺已称为黄河以南40Km长的岸线范围内的中底潮区的优势种，已影响到该区域托氏昌螺和四角蛤蜊的生存；2006年青岛地区出现的大规模的灾害性海星潮对当地贝类养殖造成了严重损失。生态破坏的原因是多方面的，除环境污染外，不科学的填海造地、海洋工程、海产品挖采、养殖过量等都会给潮间带生物带来严重损失。如一些海湾由于筑坝通路或进行养殖，堵塞了湾内与港内的海水交换，再加上污水的直接排放，使港内生物资源受到严重破坏。（五）采矿情况：我省沿海盗采海沙现象曾较为普遍，日照、青岛、滨州、烟台、威海等市都有非法采砂现象。不科学的海沙开采不仅造成海岸侵蚀，改变海岸地貌景观、海底地形，影响滨海旅游，威胁海堤安全，而且影响海洋生物的生存，破坏海洋生态环境，可能危及整个海洋资源的可持续利用。近年来，各地执法部门加大了打击力度，盗采海沙在一些地方有所减少。但是由于采砂速度快（600吨采砂船不到两小时即可抽满）、利润高（23万元/船/夜）、打击难度大，在一些海域盗采海沙仍比较猖獗。除采砂外，近年我省的盐业、大鲮鲆养殖等发展规模很大，各地竞相开采地下海水，是否会对滨海生态产生远期的不利影响尚未得知。（六）海岸线及相邻区域的管理：按照有关规定，自海岸线向陆一侧归土地部门管理，向海一侧归海洋与渔业部门管理。由于海岸带情况复杂，水利、土地、林业、矿产、海洋、港航、盐业、旅游等部门在海岸带上都有管理职能，这种管理基本上属于传统的分工分类管理，而没有把海岸作为一个独立地带看待，因此带来不少问题，如由于有些地区的海岸线走向还没有完全勘定，导致海域与土地部门的管辖范围没有清楚界定；近海油田开发评估时，没有征求人民政府和海洋与渔业及环保等部门的意见，也没有做渔民调查，加之县级政府没有相应的管辖权，对原油开采给当地渔民的“失海”情况及生产生活的影响评估不足，引起了当地群众和相关部门矛盾。（七）基层海域管理部门执法手段落后、经费不足；基层海域管理机构不健全，人员素质、技术手段难以适应海域管理工作的需要。当前，大部分项目用海的审查（尤其是权属核查）工作主要由基层海域管理机构承担，但是，沿海部分地区县级海洋行政主管部门没有专门的海域管理科室，有的县级海洋行政主管部门海域管理人员不超过2人，部分市县海域管理人员都是事业编制，甚至是借调人员，急需专业知识的学习和提高。一些县级海洋与渔业管理机构不仅人力和经费不足，设备和基本办公条件也难以满足工作需要。没有建立海域使用动态监视监测业务系统，不能实时掌握海域开发利用活动现状，难以大幅度提高海域管理科学技术水平和电子政务水平。二、建议（一）建议建立海洋事务高层统一协调机制，加强地区和部门间的协调、合作，依法科学管理海洋，加强执法监督：从调研中发现的问题来看，有些问题仅靠一个地区、一个部门是很难解决的（海洋与土地管理部门管辖分工与衔接问题，陆源污染控制问题、打击海沙盗采问题），必须具有全省乃至全国一盘棋的意识，上级部门要做好对地方的领导和协调工作，建议建立海洋事务高层统一协调机制。可考虑建立网络系统，便于各地、各部门及时交流信息，针对违法行为采取联合执法行动。进一步完善涉海法律法规体系，加快海域使用管理法、海洋环境保护法等相关法律的配套法规、行政规章和技术规范的制定，这是弥补相关法律制度漏洞、解决各地海域使用管理中所面临的突出问题的重要步骤，对协调各部门在法律实施中的关系也具有重要作用。同时，人大、政协要加强涉海执法检查和监督，确保依法、科学使用海岸线。（三）以908海洋调查为契机，尽快摸清海岸线及海域资源家底，建立数字海洋系统，完善监测与研究体系：目前正在进行的908全国性海洋调查国家投入了大量财力，为我们全面了解山东海洋资源现状提供了良机。在进行这一工作时，各地要加强研究队伍，加强质量体系监督与管理，按照国标要求全面、准确地搞清海岸线走向、长度，为法定海岸线的确定提供可靠依据（还必须做好海域勘界工作）；通过调查建立海洋地理、地质、生物、环境等诸方面的准确数据库。为随时了解我省海岸带及临近海域资源与环境的动态变化，要加强监测与研究能力建设，建立长期跟踪监测机制。此外，要完善海洋信息发布制度，保证公众及时了解相关信息特别时海洋灾害信息。有些市县尚没有与海洋相关的网站或不够完善，政府应给予经费支持，将互联网建设称为公众了解海洋信息、海洋政策与法规的重要平台。（三）在加强海洋资源开发的同时，采取切实措施保护海洋生态环境。有效落实山东省海洋功能区划，尽快实施山东省海岸带总体规划，制定出台山东省海域使用规划，确保依法、科学用海。在加强海洋资源开发的同时，不断加大海洋环境保护投入，要切实做到河海统筹、陆海兼顾、综合治理，从源头上减少对海洋的污染。严格实施海洋功能区划制度，对不可开发区和敏感生态区应实施最严格的强制性保护，对围填海实行最严格的控制措施，建设滨海湿地保护区、典型海洋生态保护区和沿海防护林，在自然保护区内严格限制各类生产活动，对非必需使用海岸线的单位占用海岸线应严格控制。对海水养殖等功能区域的开发利用也要进行科学论证，学习借鉴国外经验，沿海岸线实行间断式开发，保留一部分滩涂用于生物多样性养护。控制海岸带地区人类活动对海洋环境的影响，扭转海洋污染和生态破坏进一步恶化的趋势，保障海洋经济可持续发展。（四）进一步加大对各级海洋管理机构尤其是基层海洋管理机构的经费投入，加强基层海洋管理能力与执法条件建设：搞好海洋执法部门的能力建设是提高海洋管理水平的迫切要求。一要加强人力配备，同时通过各种方法提高相关人员理论素质和业务能力，海洋管理依法、规范、高效进行；二要通过增加经费支持，