土地管理法修订拟调整土地收益分配.doc

土地管理法修訂擬調整土地收益分配2008年09月19日00:2221世紀經濟報道備受關注的土地管理法修訂工作已經全面展開。記者從國土資源部瞭解到，由該部法規司牽頭，各個業務司均參與其中，土地管理法已經成了目前土地立法的重點。另據有關人士透露，土地管理法今年列入了國務院立法規劃，國土資源部有望在今年向國務院提交土地管理法修改純文字。位接近該法修改的專家告訴記者，土地管理法此次修改有四大重點：農村集體建設用地流轉、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審查批示制度改革等。其中，土地出讓收益分成改革成為各方討論的熱點，這將改變地方政府土地出讓收入是“第二財政”的現狀。改革土地管理機制據悉，土地管理法修改已經征集了眾多專家的意見，目前修改的方向主要集中在上述四個方面，而政府土地管理改革工作，成為這次土地管理法修改的重點。目前的土地收益分成機制是否合理？土地出讓收益用途如何規範？土地審查批示制度如何改革？這些問題均已被列入土地管理法討論的範圍，有關專家已經給出了比較詳細的改革和問題解決方案。上述專家表示，土地出讓收益制度改革的基本方向是擴大中央分成比例，逐步加大中央對土地出讓金等土地出讓收入的控制權，以合理的方式引導土地出讓金向正確方向使用。今年3月份，國土資源部等部門聯合出台了土地出讓金收支管理辦法(以下簡稱“辦法”)，其中規定15%的土地出讓金必須用於土地復墾和土地整理工作，土地出讓金必須納入地方財政，實行“收支兩條線”管理。去年8月，國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(以下簡稱“24號文”)中也明確規定，地方土地出讓金收入的10%套用於城市廉租房建設。但是，中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲對本報表示，由于地方“土地財政”家底不清，很難確定地方政府能嚴格執行上述政策。因此，關于土地出讓收益分配的改革，還需要從很多方面來規範。上述專家表示，此次土地管理法修改不僅包括中央和地方的土地收益分成，還將農民等利益主體在土地出讓收益中如何參與分配的問題列入考慮範圍之內。例如，農民社保問題和土地可以考慮採取掛鉤制度。地方政府從農民手中征取了土地，取得了土地出讓收益，而失地農民社保問題同樣是政府應該承擔的社會責任，應該由財政資金中出，可以將地方收取的土地出讓收益與財政安排的失地農民社保工作掛鉤考慮。除了土地收益分配機制改革外，此次列入土地管理法修改範圍的還有土地審查批示制度改革。上述專家透露，整體改革方向是土地審查批示權逐步下放，中央祇管用地指標，省級及以下政府負責具體用地審查批示。據悉，土地審查批示制度改革，將從“審查批示環節、審查批示事項、批准權限、報批方式、報批常式和審查內容”六大方嚴把土地審查批示中的關鍵環節，對新增建設用地進行“全方位卡位”。總體來看，這項改革的重點主要集中在三個方面：一是審查批示管制將得以加強。二是嚴格新增建設用地的審查報批，保障國家重點工程必需用地。而且，土地審查批示權限將進一步向中央集中，並由國家統一調控，建立新增建設用地審查批示與國家產業政策相結合的機制。三是加大審查力度。即對各地土地利用總體規劃、佔補平衡、產業政策、農地轉用和土地征收等等進行嚴格審查。在加大土地審查批示權以控制建設用地指標的同時，國土系統還將對目前的土地審查批示事項進行清理，“該管則管，不管則放”。“土地財政”面臨調整在土地管理法修改內容中，關于土地出讓收益分成調整問題始終是觸動地方政府“土地財政”最敏感的神經。據悉，作為土地出讓收入的大頭，土地出讓金目前約70%分成歸地方，這部分收入也是政府出讓土地的純收益。中房集團理事長孟曉蘇在日前召開的“中國地產30年高峰論壇”上表示，我國土地出讓收入急劇增長，在2007年底已經達到9100億元，占地方財政收入的28%，個別地區土地出讓收入甚至佔到了當地財政收入的50%。正是出於利益的刺激，很多地方政府打著“運營城市”和“運營土地”的名義抬高土地價格，“賣地生財”。上述有關專家向記者介紹，土地管理法修改將調整土地出讓收益分成比例，但是不改變土地出讓收益“大頭”歸地方的既有格局，祇是加強中央對土地出讓收益的控制，引導土地出讓收益合理使用。加大對土地復墾和土地整理的投入是土地出讓金使用的主要方向，此前財政部等部門聯合發出的“辦法”中已經明確規定土地出讓金15%用於土地整理和復墾。此外，財政部希望能將土地出讓金納入財政預算，進行陽光化管理。上述專家表示，土地管理法修改是從制度上改變了土地出讓金管理、使用的方式，並沒有具體規定用途。整體來看，加大對民生的支出，減少城市建設支出，建立土地出讓金儲備基金，保証持續發展是改革的主要思路。上述專家向記者介紹，目前這些改革性建議已經交給國土資源部，而國土資源部也成立了由法規司牽頭的土地管理法修改小組。預計最快明年才能遞交全國人大。實際上，土地管理法修改還面臨很多難題。雖然財政部等部門已經發佈了“辦法”，但是地方政府隱匿、轉移土地出讓金收入的案例屢見不鮮。例如，審計署今年8月公佈的11城市土地出讓金審計公告，11個城市有1864.11億元土地出讓金沒有納入基金預算管理，佔11城市土地出讓淨收益總額的71.18%。鄒曉雲表示，地方“土地財政”台賬不清問題是制約土地出讓收益分