陕西现代国有林场建设与发展研究.doc

陕西现代国有林场建设与发展研究摘要本文以陕西省国有林场为研究对象，以现代林业理论和现代管理科学理论等为指导，在对陕西省国有林场（占全省国有林场总数的10%）抽样调查的基础上，采用微观分析与宏观综合相结合，定性判断与定量计算相结合等方法，分析了陕西国有林场建设和发展现状及存在的主要问题，提出了陕西现代国有林场建设和发展的思路及具体措施。研究的主要结果如下：（1）当前陕西国有林场面临着体制不顺、基础设施落后，森林经营水平低、产业发展滞后等困难和问题，严重影响和制约着陕西国有林场建设和发展。（2）参照国内外有关国有林管理模式及国有林场建设和发展经验，结合陕西国有林场的实际，提出了“以森林分类为基础，分类管理为主线，构建现代生态公益型和商品经营型国有林场管理体制机制；以人为本、科学规划，突出重点，分步实施，完善国有林场基础设施和技术装备；坚持生态为本，持续经营，科学管理，分类实施，创新国有林场森林经营机制；建立林场支持引导，职工承包经营，市场化运作，企业化管理的产业发展机制；遵循严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的原则，完善森林资源管理体制和机制；建立和完善国有林场社保、工资、福利制度，美化工作环境，提高职工文化素养和物质生活条件，创建文明和谐新林区”的现代国有林场建设和发展思路。（3）研究制定了陕西现代国有林场“管理体制、基础设施、森林经营、产业开发、资源管护、和谐林区”等六个方面的建设和发展措施。通过研究表明，要彻底解决目前陕西国有林场建设和发展中存在的困难和问题，只有按照现代林业和现代国有林场的发展思路，从构建“完备的森林生态体系、发达的林业产业体系、繁荣的森林文化体系”的总体目标和要求出发，用先进科学技术提升林场，用现代管理方式和手段经营管理林场，用现代物质条件装备林场，用全面建设小康社会与和谐社会的要求建设林场，才能逐步把陕西国有林场建设成为“经营管理科学、基础设施完备、森林优质高效、产业发展充分、资源经营持续、林区富裕和谐”的现代国有林场。关键词：国有林场；建设与发展；管理体制；森林经营；陕西省RESEARCH ON CONSTRUCTION AND DEVELOPMENT OFTHE MODERN STATE-OWNED FOREST FARMS IN SHAANXIABSTRACTBased on the sampling survey of state-owned forest farms in Shaanxi(10%ofstate-owned forest farms in China),this thesis studies the state-owned forest farms in Shaanxi,under the guide of the modern forestry theory and the modern management science theory andwith using the methods of the combination of the macroscopic and microcosmic,thequalitative and quantitative,it analyzes current situation and existing problems of theconstruction and development of the state-owned forest farms in Shaanxi,and advances basicclues for thinking and measures for the construction and development of the modernstate-owned forest farms in Shaanxi.The conclusions of this paper are induced as follows:(1)There are many difficulties and problems in Shaanxi state-owned forest farms:theunordered system,backward fundamental facilities,low forest management and theundeveloped industries,which restrict and influent the construction and development of thestate-owned forest farms in Shaanxi.(2)Put forward the construction and development way of the modern state-owned forestfarms:“under classified forest as business foundation and classified management as mainline,building the modern management system mechanism of state-owned forest farm;improvement of the state-owned forest farms infrastructure on people-oriented and scientificplanning;innovating the forest management system and enhancing the quality and quantity offorest resources in order to achieve sustainable state-owned forest farms managementdevelopment;readjusting the state-owned industrial structure and the business organizationalforms,developing modern forestry industry;with a strict protection and sustainable utility,perfecting the protection and management mechanisms of forest resources;cooperating towin-win,interacting to mutual benefit,and building the harmonious forest farms together.”(3)This research divided the construction and development measures of the modernstate-owned forest farms in Shaanxi into six aspects,includes management system,fundamental facilities,management of silviculture,industrial development,resourceprotection and harmonious forested areas.The results show that if these difficulties and problems,which are in the construction anddevelopment of the state-owned forest farms in Shaanxi at the present time,are to bethoroughly solved,we need to accord to the development thought of modern forestry industryand modern state-owned forest farms,on the basis of establishinga fairly complete forestecosystem,a developed forestry industrial system and prosperous forest culture,therequirement of overall goals,only by promoting forested areas with advanced science andtechnology,administrating forested areas with modern management and marketing methods,equipping forested areas with modern material,building forested areas with overallconstruction of comparatively well-off and harmonious society,can we gradually constructbecome“management science,well-grounded infrastructure,forest with Better Quality andHigher Efficiency,development industries,sustainable forest resources,forested areas that isaffluent and harmonious”of modern state-owned forest farms.KEY WORDS：state-owned forest farms,the construction and development,managementsystem,management of silviculture,Shaanxi province目录第一章国有林场建设与发展研究综述.11.1研究背景.11.2世界林业建设与发展动态.21.2.1日本国有林管理.21.2.2奥地利林业建设与管理.31.3国内现代国有林场建设及改革研究动态.41.4陕西省现代国有林场建设及改革研究动态.51.5现代国有林场建设及改革的实践.6第二章研究区概况与研究方法.72.1陕西省国有林场概况.72.1.1国有林场现状.72.1.2陕西国有林场建设成就.92.1.3现代国有林场建设和发展的条件分析.102.1.4现代国有林场建设的探索及对国有林场发展的推动作用.112.1.5现代国有林场建设是客观形势发展的必然要求.112.2研究的目的和意义.122.2.1目的.122.2.2意义.132.3研究方法和思路.132.3.1研究方法.132.3.2研究的思路.14第三章研究的理论和政策依据.173.1现代国有林场建设与发展研究的主要理论依据.173.1.1现代林业理论.173.1.2现代管理理论.173.2现代国有林场建设与发展研究的主要政策依据.173.2.1法律依据.173.2.2政策依据.18第四章国有林场存在的问题及发展思路分析.194.1国有林场建设与发展存在的问题.194.1.1体制和性质定位问题.194.1.2资金投入机制问题.194.1.3森林经营问题.204.1.4基础设施问题.204.1.5债务负担问题.214.1.6社保资金和工资拖欠问题.214.1.7富余人员问题.214.1.8职工整体文化素质问题.224.2现代国有林场建设与发展思路分析.224.2.1以日本国有林经营管理模式为参照目标的建设与发展思路.224.2.2以“分类经营、分类管理”为参照目标的建设与发展模式.224.3陕西现代国有林场建设与发展思路选择.234.3.1思路选择.234.3.2理由陈述.23第五章陕西现代国有林场建设与发展措施研究.255.1建设和发展的总体要求.255.1.1指导思想.255.1.2基本原则.255.1.3建设和发展的目标.255.2现代国有林场建设和发展研究.275.2.1现代国有林场管理体制建设研究.275.2.2现代国有林场基础设施建设研究.295.2.3森林经营研究.325.2.4产业发展研究.345.2.5资源保护和管理研究.355.2.6富裕和谐林区建设研究.365.3保障措施.375.3.1加强对现代国有林场建设工作的组织和领导.375.3.2完善相关政策措施，加大政策扶持力度.38第六章结论与讨论.396.1结论.396.2讨论.40参考文献.41附录1：典型抽样调查林场名单（25个）.43附录2：问卷调查.44致谢.45作者简介.46第一章国有林场建设与发展研究综述1.1研究背景陕西省地处中国内陆腹地，地处东经1052911115,北纬31423935之间。辖区土地面积20.58万km2。全省林地面积达到1226.67万hm2，森林面积为766.67万hm2，森林覆盖率为37.26%，森林面积和森林覆盖率列全国第12位；活立木蓄积达到3.61亿m3，在全国列第10位。陕西省森林主要分布在秦岭、巴山、关山和黄桥林区。目前陕西实施的林业重点工程包括：退耕还林还草工程、天然林保护工程、“三北”防护林建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、平原绿化和绿色通道工程。陕西省现有258个国有林场，主要分布在秦岭、巴山、关山、黄龙、桥山林区和长城沿线风沙区，经营总面积386.15万hm2，有林地面积276.59万hm2，森林蓄积22842.7万m3，分别占全省森林面积和森林蓄积总量的36.1%和63.3%，森林覆盖率71.6%，管辖的国有林面积占全省国有林面积的94.7%。国有林场在陕西林业重点工程建设和森林经营工作中发挥着骨干、示范作用，在培育后备森林资源和改善生态环境方面贡献突出。进入二十一世纪以来,国家对林业建设和发展战略作了重大调整,陕西的258个国有林场全部纳入天然林保护工程实施范围，主要任务转向以生态建设为主，步入了从经营利用森林向以培育和保护森林、发挥其多种效能的新阶段转变。尽管国有林场的建设任务发生了改变,但目前国有林场存在着管理体制不顺、森林经营水平低、林场基础设施差、采伐利用政策不完善、产业发展滞后、富余人员分流难、“参保”经费不足、工资收入低、职工整体文化素质低等一系列问题，这种现状与市场经济下国有林场承担的生态建设任务不相适应，难以形成对公益林和商品林有效管理和经营的机制，难以保证国有林区的森林质量，难以提高最基层林业职工的生活水准，难以跟上社会主义现代新农村建设的步伐，严重地影响了国有林场职能的有效发挥。要从根本上解决当前国有林场面临的困难和问题，必须加强管理体制改革，改善基础设施，提高森林经营水平，大力发展林业产业，有效保护森林资源安全，创建和谐新林区。因此，推进陕西“经营管理科学、基础设施完备、森林优质高效、产业发展充分、资源经营持续、林区富裕和谐”的现代国有林场建设已迫在眉睫。11.2世界林业建设与发展动态1.2.1日本国有林管理日本是世界主要经济发达国家之一,同时森林资源也非常丰富,森林覆盖率高达66%,仅次于芬兰和瑞典,居世界第三位。二战以后,日本林业得到长足发展,但进入20世纪80年代以后,随着进口木材增加、林业生产成本提高,使得民有林经营不振,国有林经营负债累累,日本林业发展逐步走进低谷。到了上世纪90年代,全球环境问题越来越受到关注,国民对森林和林业需求发生了巨大变化。为应对新形势,日本从1998年开始对国有林经营管理体制进行了彻底改革,近期已基本完成。日本对国有林进行全方位的改革主要表现为：（1）对国有林进行重新定位，将国有林定位为“全体国民共同的财产”,明确了国有林作为国家公共事业的基本性质。全体国民通过纳税方式支付国有林经营管理费用,并委托特定部门对国有林进行管理和经营,国有林必须无偿地为国民提供各种服务。（2）建立向国民开放、由国民共同参与的国有林经营管理体制。在制定经营目标、编制经营计划的过程中广泛听取国民的意见,反映纳税人的意志；以流域为单位,实行国有林与民有林的互相协作；大力提倡民间非营利团体、社团组织、机关、学校以及市民等参与国有林的经营管理活动。（3）调整经营方针,明确经营目标。应对国民对森林主导需求的变化,国有林的主要经营方向从以木材生产为主转变为以持续发挥森林所具有的保持水土、涵养水源、保护生物多样性、防治全球变暖、提供休闲游憩、科学研究和环境教育等多种公益机能为主。（4）改革分类经营体系。1998年以前,国有林分为4类:国土保全林,自然维持林、森林空间利用林、木材生产林。1998年以后整合为3类:水土保全林、人与自然共生林、资源循环利用林。经过7年的逐步调整,生态公益林由1997年的50%增加到2005年的91%,用材林由50%减少到了9%。（5）整合管理机构。农林水产省林野厅的国有林管理部和业务部合并为国有林野部;派出机构由原来的9个营林局、5个营林支局、229个营林署,合并为以大区域为单位的7个森林管理局、以大流域为单位的98个森林管理署。这些派出机构仍然实行垂直的、非属地管理,只需与地方进行业务协调。管理机构的职员仍属国家公务员。（6）实行管理主体与经营主体的分离。国有林管理单位只负责森林的保护、经营计划的制定、经营监督以及部分治山工程,造林、采伐、林道建设等国有林经营的全部业务都通过招标制,委托给民间企业实施;同时积极推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度,鼓励企业、团体和个人承包经营国有林,收益分成。（7）压缩编制,精简人员。国有林固定职员总数在最兴盛的20世纪60年代到202世纪70年代曾达到8万余人,经过几年改革目前仅为5260人,基本达到了精简目标。精简途径主要是退休、提前退职、向其他中央省厅转移、转制到民间企业、控制接收新职员等。其中,提前退职是指不到退休年龄,但个人自愿提前退职。对此,国家给予相应的特别补贴。（8）妥善处理国有林债务。对于国有林3.8万亿日元的累计债务,2.8万亿日元由国家财政偿还,其余1万亿日元由国有林自身的经营收入、资产转让等,分50年逐步偿还,国家给予利息补贴。（9）完善法律体系。于1998年10月颁布实施了国有林事业改革的特别措施法,同时修改了国有林事业特别会计法、关于国有林经营管理的法律、关于国有林活用的法律,对森林法、森林林业基本法以及农林水产省设置法中有关条款也进行了修改,为国有林改革提供了充实的法律依据。1.2.2奥地利林业建设与管理奥地利在森林经营方面有着悠久的历史，其森林总面积387.8万hm2,森林覆盖率46.2%,在欧洲居第三位,远高于世界平均水平,人均占有森林0.5 hm2。相关研究（陈建成和李红勋2006；万秋山2005）表明:目前奥地利森林80%是私有林,4%是州和乡镇所有,16%属国家所有。奥地利联邦农林业、环境与废弃物部是国家最高的林业管理机构,下设林务局,领导着9个州的林业行政工作和全国林业科研、教育工作。9个州林务局领导着100个地区林业管理局。奥地利国有林的木材收入曾占国有林总收入的80%强，但90年代中期以后，由于世界木材市场价格的波动及中东欧国家竞争日趋激烈的不断冲击，导致国有林负债累累，迫切需要进行改革。奥地利林业改革的主要内容包括：（1）调整经营目标在长期的林业建设实践中，随着人们对充分发挥森林多功能、多效益重要性的认识的不断提高，尤其是对环境与发展问题的日益关注，奥地利国有林的经营指导思想发生了深刻变化，经营目标已不再是单一掠夺式的经济利益追求，而转向注重发挥森林的多功能、多效益，实现永续利用和经济与生态的可持续发展。（2）实行管理与经营分开奥地利联邦农林业、环境与废弃物部是国家最高的林业管理机构，它下设林务局，领导着9个州的林业行政工作和全国林业科研、教育工作。9个州林务局领导着100个地区林业管理局。（3）实行分类经营奥地利的森林分类经营思想，经过了“森林就是经济”到“林业可持续发展”的探索历程，实现了森林的生态、社会、经济效益三者之间相辅相成、相互促进、密不可分。1976年奥地利议院通过了新的森林法，把发挥森林的多种功能和永续利用作为立法的主要目标，同时，确定了4种森林类型：经济林主要生产木材；自然环境保护林3保护自然环境，保持地力，防治雪崩及泥石流等；社会公益林主要为改善环境，调节气候，涵养水源，净化空气和水质，减少噪音等；游憩林提供休憩和旅游场所。（4）机构和人员的精简改革后，国有林企业已从60年代的100个逐渐调减到80年代的50个、1997年的25个和现在的12个；林场由1997年以前的250个缩减为现在的121个。林业职工从1998年的2000人缩减到2004年的1150人。人员精简主要采取3种方式：自然减员（退休）、由公司提供资金买断工龄（男55岁、女50岁）和提前退休（向提前退休者支付80%工资，其中25%由国家支付，其余55%由公司支付）。（5）法律保障1925年颁布了奥地利国有林法，明确了国有林经营完全与行政管理分开，并在保持公共效益的前提下按商业原则经营国有林。1976年奥地利议院通过了新的森林法，把发挥森林的多种功能和永续利用作为立法的主要目标，同时将森林划分为经济、社会效益、自然环境保护和游憩4种功能。该法是现行森林法的主体，它不仅是一部行政管理法规，而且也是一部林业经营管理、技术管理的法规，对林业政策的制定、实施起到了纲领性的作用。森林法中对具体经营措施的选择、实施及要求都有详细的规定，可操作性强。另外，联邦林业股份公司也依据相关法律规定开展采伐、狩猎、捕鱼、房地产经营等各种业务。综上所述：日本和奥地利的国有林管理和森林经营管理总的理念已从木材生产为主向森林多功能、多效益利用的转变，生态系统经营的思想正成为国有森林经营的发展方向（黎云昆和谢家禄2002；陆兆苏和彭世揆1998）。两国的森林法律都很健全，林业科研与林业生产建设实际紧密结合，对可持续林业发展都给予支持，林业基础设施都很完备，国有林业的改革都非常有利于林业的发展，对世界林业的改革和发展有着重要的意义。1.3国内现代国有林场建设及改革研究动态沈茂成（2007）研究认为：“要快速持续推进现代国有林场建设，跟上全国现代林业建设整体步伐，需要解决好以下几个方面的问题：(1)必须科学制定现代国有林场建设规划；(2)理顺和完善国有林场体制；(3)建立与现代国有林场建设相适应的投资体制，实施经济扶持政策；(4)完善建设现代林场的法律法规”。张海和姚凯（2002）认为：“关于国有林场中的国有资源如何配置和如何利用的问题，应当按照森林分类经营的原则，充分发挥市场对资源优化配置的基础作用，提高资源持续发展的质量和效益。要通过深化内部改革，提供科学的管理体系和运行机制。”陈世清和王佩娟（2006）认为：“实现现代林场森林经营：必须将现代林业经营思想与中国传统文化完美结合起来，实行全面谋划与控制；调整国有林场产权结构；积极推进国有林场文化建设”。陈亲等（2002）认为：“国有林场改革的关键是要以经营组织和经营管理制度的创新为突破口，并配套4深化国有林场的人事、劳动、工资三项制度改革。按照建立现代企业的要求，对林场实行股份制改造”。刘德弟和李兰英（2003）认为：“在计划体制向市场经济体制转换过程中，国有林场必须根据可持续发展理论和市场经济理论进行改革。”贺超（2009）认为：“国有林场建设和发展面临的主要问题是：基础设施建设严重滞后；社会经济及债务负担沉重；林场经济危困，富余人员就业压力大；职工医疗、养老等基本社会保障无力，专业人才匮乏”。建议：“第一，不应采取一刀切的改革模式；第二，考虑国有林场建立和发展的历史，及县级财政负担能力，改革成本由中央、省、县共同承担；第三，中央应扩大森林生态效益补偿范围和额度；第四，改革国有林场治理结构，引入社会力量参与改革”。蓝文丰（2008）认为“创建现代林场需要解决的问题有：科学规划问题；体制建设问题；经济政策问题；人才建设问题；制度建设问题；法律保障问题”。综上所述，可以看出：国有林场由于历史、经济、政策及其它客观因素的影响，造成目前管理体制不顺、基础设施差、森林经营水平低、建设人才缺乏等问题，严重限制了国有林场建设和发展。当前国内对现代国有林场建设和林场改革的研究处于目标定位、管理模式的探讨、选择阶段。对现代国有林场建设的焦点集中在“科学规划、体制改革、经济政策、人才建设、制度建设、和法律保障”等方面的研究。1.4陕西省现代国有林场建设及改革研究动态房西文（2007）研究认为：“建设现代国有林场的对策：首先要科学制定现代国有林场建设规划；其次要加快国有林场改革，理顺管理体制；第三是加强国有林场立法工作；第四是建立与现代林场建设相适应的投资体制；第五是盘活资源资产，发展林业产业；最后还要注重科技创新，加强人才培养”。相关研究(孟海民2003a,2003b,2005;王君玲2004a,2004b;陕西省国有林场管理站2005；陕西省林业厅2003）指出：陕西国有林场建设面临的主要问题集中表现在：（1）林场性质不明确，管理体制不顺；（2）国有林场缺乏管理和技术人才；（3）自然条件差，历史遗留问题多，自身发展能力低；（4）国有林场资源利用和资产流转困难，影响社会资金的投入。并提出了一系列建议：（1）实施分类经营改革，划分国有林场经营类型，建立符合生态建设和市场经济要求的国有林场管理体制。（2）高度重视和大力发展林业产业。（3）理顺国有林场的投资渠道，增加现代国有林场基本建设投资，改善国有林场的生产和生活条件。（4）制定相应政策，解决国有林场职工社保金、工资拖欠和政策性债务等问题，促进现代和谐林场建设与发展。胡波和王明会（2009）研究指出：要加快国有林场建设与发展，必须深化国有林场改革，探索新的经营管理模式；制定国有林场产业发展配套政策；合理分流国有林场富余人员；加大国有林场基础设施建设力度，努力改善国有林场基础设施条件；以现代林场建设为契机，加快国有林场建设步伐。51.5现代国有林场建设及改革的实践在国内，各省关于现代国有林场建设的内容目前比较少，但国有林场改革与发展的内容相对较多，相关研究（李建峰和郝明2008；李荣勋章2004；李耀民和宋可非2003；乔交其和鲁美玲2008；徐成立2008；田明华2009；杨文奎2009；袁畅彦2008；张丽萍和任天2009；张永栋2007）主要集中在：（1）理顺和完善国有林场管理体制和经营机制。（2）国有林场基础设施建设规划制定。（3）保护培育、经营管理和开发利用国有森林资源，实现森林经营可持续发展。（4）建立和完善国有林场法律法规。（5）完善国有林场建设的投资体制，建立国有林场经济扶持长效机制。（6）优化和提高国有林场人才队伍的整体素质。通过现代国有林场建设及改革的实践，广东、福建、山西、湖南和宁夏的国有林场建设和体制改革都取得了不同程度的成效，为全面促进现代国有林场建设与发展起了积极的推动作用。陕西现代国有林场建设及有关改革内容主要集中在：一是加强现代国有林场基础设施标准化建设，改善国有林场职工的生产生活条件。二是加快国有林场改革步伐，探索国有林场分类经营和分类管理之路；三是大力调整产业结构，推动国有林场产业和多种经营项目的发展，壮大国有林场的经济实力，增加国有林场职工的收入。四是加强森林经营，提高森林质量，努力实现森林经营可持续发展。6第二章研究区概况与研究方法2.1陕西省国有林场概况2.1.1国有林场现状（1）国有林场基本情况陕西省共有258个国有林场,主要分布在秦岭、巴山、关山、黄龙、桥山林区和长城沿线风沙区。按照隶属关系分：省属系统26个，占林场总数的10.1%；地方国有林场231个，占林场总数的89.5%，其中：西安13个，宝鸡30个，咸阳11个，铜川7个，渭南14个，延安63个，榆林29个，汉中30个，安康16个，商洛18个；西北农林科技大学所属教学试验林场1个。按单位性质分：全额拨款事业单位38个，占林场总数的14.7%；差额拨款的事业单位133个，占林场总数的51.6%；自收自支事业单位61个，占林场总数的23.6%；企业单位26个，占林场总数的10.1%（孟海民2005；陕西省林业厅2001，2004）。2194174029 3126020406080100巴山秦岭关山乔山黄龙山榆林风沙区其它林场数量图2-1陕西主要山系国有林场数量分布图Fig.2-1 The number distribution of the state-owned forest farms in s