论行政复议制度的健全与完善.doc

论行政复议制度的健全与完善2006级法学专科 古闽润 指导老师 罗雪姣论文摘要：行政复议作为解决行政争议的重要法律制度，对于促进依法行政，建设法治政府，构建和谐社会具有十分重要的意义。行政复议是政府化解社会矛盾、促进社会和谐的基本方式，是维护人民群众合法权益的基本途径，是建设法治政府的基本内容和促进政府自身建设的基本手段。但是，这项工作在经历了法律颁布之初一段时间的快速发展之后，缺乏新的突破，其功能还远未得到充分发挥。当前我国行政复议制度中存在基层行政机关对行政复议工作认识不足、重视不够；行政复议制度公信力不高；行政复议救济渠道不畅通；上级行政复议机构与下级行政复议机构的联系松散，缺乏必要的指导；行政复议的效率不高；行政复议能力偏低，专业人员短缺，经费保障、工作条件等矛盾相对突出，难以保证工作需要等一些问题。要进一步提高基层行政机关的行政复议能力，充分发挥行政复议解决行政争议的作用，必须提高对行政复议工作的认识；继续加大行政复议法及其实施条例的宣传力度；依法受理、审查行政复议申请，公正处理行政争议，不断提高行政复议办案质量；完善立法，确保行政复议良性运行，充分发挥行政复议职能作用。关键词：行政复议制度 健全与完善行政复议是指国家行政机关在行使行政管理职权时，与作为被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。它是上级国家行政机关对下级国家行政机关行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政系统内部进行依法行政并自我约束的重要机制。行政复议作为解决行政争议的重要法律制度，对于促进依法行政，建设法治政府，构建和谐社会具有十分重要的意义。自行政复议法实施以来，各级行政复议机关依法履行职责，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，化解了大量的纠纷与矛盾，为促进社会稳定和谐发挥了重要作用。但是，这项工作在经历了法律颁布之初一段时间的快速发展之后，缺乏新的突破，其功能还远未得到充分发挥。这与立法的要求、与构建和谐社会的现实要求不相适应。如何打破工作徘徊不前的局面，成为了当前政府法制机构，乃至行政法学界的一个重要课题。一、行政复议制度的重要性行政复议制度是一项把解决利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解社会矛盾的法定机制。当前，我国正处于改革发展的关键时期，这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期，行政争议呈现增多的趋势。面对新的形势，党中央、国务院高度重视做好行政复议工作，强调充分发挥行政复议制度的功能。1、行政复议是政府化解社会矛盾、促进社会和谐的基本方式。构建社会主义和谐社会，是中央全面贯彻落实科学发展观，从中国社会建设总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，体现了全党全国各族人民的共同愿望。我们所说的和谐社会，并不是没有矛盾的社会，而是能够及时依法处理社会矛盾，化解不稳定因素，促进各方面利益关系平衡的社会。因此，能否有效解决行政争议，妥善化解矛盾纠纷，关系到社会的和谐稳定。行政复议制度依靠公开、公正、公平的机制，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，充分体现了和谐社会的本质特征，对于促进和谐社会建设具有重要意义。2、行政复议是维护人民群众合法权益的基本途径。维护、发展、实现最广大人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。人民群众对行政行为有不同意见，向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为，维护自身合法权益，是群众的基本权利。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制等几方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益。因此，通过行政复议解决行政争议，有利于行政管理相对人对政府活动的监督，有利于密切党群、干群关系。3、行政复议是建设法治政府的基本内容和促进政府自身建设的基本手段。行政复议作为由人民群众启动的规范化的监督制约机制，有利于经常性地监督行政机关依照法定权限和法定程序行使权力、履行职责，促进严格执法、公正执法和文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政，权责统一的基本行政理念，提高依法行政的能力和水平；有利于增强包括行政机关和行政管理相对人在内的全社会的法制意识，为行政机关依法行政营造良好的社会氛围。政府自身建设就是政府要严格地依照法律规定的职责、法律规定的程序，来履行政府的职责，使各级政府真正成为人民满意的责任政府、法治政府、服务政府，这就是政府建设的目标。而行政复议作为行政机关内部的层级监督制度，就是要及时地纠正违法或不当的具体行政行为，使政府行为真正地法制化。因此，要把行政复议作为加强和推进政府自身建设的基本手段。二、当前我国行政复议制度中存在的主要问题1、基层行政机关对行政复议工作认识不足、重视不够。一些地方和部门的领导对行政复议工作的重要性和作用的认识不够，口头上重视，行动上忽视。在人员选拔调配上，不能全面考虑行政复议工作的实际需要。复议人员队伍的数量、质量均满足不了实际工作所需，经费保障、硬件建设的不足，复议工作制度的欠规范等，影响行政复议能力建设。2、行政复议制度公信力还不是很高。一些行政复议机关的工作指导思想存在问题，没有真正把维护公民、法人或者其他组织的合法权益放在第一位，首先想的是如何维护被申请人的执法权威，搞“官官相护”，当“维持会长”，对违法或者不当的具体行政行为也是维持了事。造成这种结果的重要原因就是，行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。因此，复议机关在处理案件时维持具体行政行为，既可照顾被申请人的面子，又可避免当被告的窘境。至于申请人会作何感想，就不闻不问了。严重影响了行政复议制度的公信力，导致其解决行政争议的功能难以发挥。3、行政复议救济渠道不畅通。各级行政机关对行政复议制度的宣传缺乏连续性和持久性，许多群众对行政机关的具体行政行为不服的，不知道可以通过行政复议的途径维护自己的合法权益。同时，行政机关作出具体行政行为时，除将行政处罚、工伤认定和山林、土地权属纠纷告知行政相对人申请行政复议的权利外，对其他的行政行为很少告知，或者告知不全面、不具体，导致行政管理相对人未能通过行政复议途径寻求权利救济。也有个别行政复议机关，怕麻烦，图省事，接到行政复议申请后，能推就推，不及时依法受理。其中的一个重要原因就是实践中行政复议维持的多、撤销的少，群众因此对行政复议这一救济制度的信任度不高，宁愿选择直接提起行政诉讼。4、上级行政复议机构与下级行政复议机构的联系松散，缺乏必要的指导。行政复议本身就是上级行政机关监督和维护下级行政机关依法行使职权的重要制度，这种性质就决定了上下级行政复议机构在行政复议工作中的各方面都有着紧密的联系。然而现在是上下级行政复议机构的联系松散，工作上的指导比较缺乏。比如，政府的行政复议机构对本级政府部门的行政复议工作缺乏统一的协调、指导和监督；上级行政复议机构对下级行政复议机构的工作缺乏必要的协调、沟通、指导和监督，下级向上级汇报行政复议工作的情况和执行行政复议法以及相关配套制度情况不够。上级对下级的请示的答复要么不明确，要么不予答复；下级在行政复议工作中遇到的困难和问题得不到及时的支持等等。这些都使行政复议工作难以形成全国一盘棋。5、行政复议的效率不高。办理行政复议案件中，行政复议机构与机关之间的办事程序繁琐，不仅难以充分发挥行政复议机构的作用，还造成行政复议效率低下。目前的突出问题是，行政复议文书的内部处理程序太繁琐，可能导致期限不够。在某些地方，一个普通的行政复议文书一般要经过法制局长县政府办公室分管副主任主任分管县长常务副县长县长等多个步骤。行政复议文书被当作一般的行政公文处理，完全没有考虑到行政复议法本身的时限要求。有的政府法制办虽然将行政复议文书作为特急件办理，但也并不能从根本上消除这一问题，一旦必须经过其审批的某一领导不在，期限就很难保证，因为这个问题表面上是程序问题，实质上是权限问题，如何赋予法制工作机构适当的职权，特别是切实落实行政复议法已经赋予法制机构的职权，是行政复议工作进一步推进下去的重要前提。6、行政复议能力偏低，专业人员短缺，经费保障、工作条件等矛盾相对突出，难以保证工作需要。目前，县市区政府和市政府工作部门等基层行政机关复议能力普遍较低。大多数县市区政府和市政府各部门都没有设立专门的行政复议机构；人员编制不足，两名以上专职行政复议人员的基本要求也未能达到。除市政府和少数县级政府外，全市大多数行政复议机关的复议工作经费没有在预算中落实。复议机构办公场地狭小，相关设施缺乏。三、健全与完善行政复议制度的对策思考如何解决上述问题，健全与完善行政复议制度，进一步提高基层行政机关的行政复议能力，充分发挥行政复议解决行政争议的作用，笔者提出如下浅见:1、提高对行政复议工作的认识。各级行政机关特别是领导层，要从构建社会主义和谐社会的高度真正重视行政复议工作，切实加强行政复议能力建设。各级政府要按照中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见的要求，把加强行政复议工作，增强通过行政复议解决行政争议的能力作为依法行政、建设法治政府的重要内容。各级行政机关要采取有效措施，加强行政复议机构和队伍建设，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。推行行政复议应诉人员资格制度，加强对行政复议人员的培训，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。适度提高行政复议人员政治待遇和福利待遇，吸纳优秀法律人才充实到行政复议队伍，保证专业人才进得来、留得住，保持行政复议人员队伍相对稳定。切实解决行政复议工作经费保障和办公条件等问题，建立适应行政复议工作特点的激励和保障机制。2、继续加大行政复议法及其实施条例的宣传力度。不断加大行政复议制度宣传的广度与力度，使行政复议制度真正深入人心，使广大行政管理相对人懂得运用行政复议来维护自己的合法权益。发挥行政复议程序解决行政争议具有的低成本、高效率的优势。在宣传方式上，应力求低成本高效益，以群众喜闻乐见的形式进行，并坚持宣传工作的长期持久性，不断增强人民群众依法维权的法律意识。行政机关作出具体行政行为，不论是行政处罚、行政许可，还是行政强制、行政确认、行政征收及其他行政行为，一律要按照行政复议法实施条例的规定，全面告知行政管理相对人复议权利，否则以违反法定程序论处，纳入执法考评的内容。各级行政机关在处理协调各类纠纷矛盾及信访事项过程中，要注意引导当事人以合法、理性方式表达利益诉求，通过行政复议途径解决争议，凡是符合行政复议受案条件的，一律进入复议程序处理。3、依法受理、审查行政复议申请，公正处理行政争议，不断提高行政复议办案质量。合法、公正，是行政复议的基本原则，也是这一制度存在的价值基础。如果不能做到有错必纠，及时纠正违法或者不当的具体行政行为，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，行政复议制度也就丧失了存在的意义。既然当事人无法通过这一路径获得救济，他就会选择放弃这个路经，行政复议势必走向衰落。因此，各级行政复议机关要切实依法履行职责，积极受理行政复议申请，不得拒绝受理符合法定条件的复议申请；要公正处理每一起行政争议，依法作出复议决定，可以协调的协调，该撤销的撤销，该变更的变更，决不姑息护短。力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在复议程序中，实现“定纷止争，案结事了”。要让公众感受到，行政复议是实实在在的监督机制，是一种零成本而又有效的权利救济手段。规范复议程序，加大复议工作制度建设力度。通过规范程序来保证复议案件实体处理的合法、公正。要进一步健全和落实行政复议案件集体研究制度、案件审批制度、评议考核制度、与人民法院联系制度等。对重大复杂、公众关注的案件，要通过公开审理、听证等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力。要建立行政复议工作责任制，把行政复议能力建设、行政复议工作完成情况纳入各级行政机关政绩考核的内容，奖优罚劣，以促进行政复议的质量与效率不断提高。积极受理行政复议案件，保护人民群众的行政复议申请权。畅通行政复议渠道，是确立行政复议作为解决行政争议的主渠道的一项基础工程，是行政复议制度能否发挥作用的前提。要提高复议案件办理质量，努力实现法律效果和社会效果的统一。案件质量是判断行政复议成效的基本标准，直接关系行政复议的公信力和权威性。行政复议机构要把提高办案质量，保证办“铁案”作为工作的重要目标。一是认真处理好保护当事人合法权益和维护公共利益的关系，力争实现保护当事人合法权益与维护公共利益的一致。二是认真处理好公平与效率的关系，既要按照法律规定积极受理案件，又要提供优质服务，充分发挥行政复议程序简便的优势，及时化解行政争议。三是认真处理好原则性和灵活性之间的关系。在办理行政复议案件中，对违法、不当的行政行为，该撤销的坚决撤销，该变更的坚决变更，不能搞官官相护。对一些案情复杂，存在混合过错的行政复议案件要善于运用和解、调解等灵活多样的方式加以解决，不能简单的撤销或者维持。四是认真处理好实体法与程序法之间的关系。行政复议工作人员即要认真钻研行政复议法，也要重视学习有关部门实体法，特别是涉案较多的土地管理、房屋拆迁，企业改制、劳动保障等方面的法律法规规章和国家政策，确保正确适用。4、完善立法，确保行政复议良性运行，充分发挥行政复议职能作用。行政复议是一种权利救济机制，具有被动性、中立性、裁判性的特点，属于准司法行为。上级行政机关的行政复议决定，与人民法院对争议的裁判并无二致，因此，申请人、第三人不服行政复议决定提起诉讼，与当事人不服一审裁判上诉是一个道理，不论是决定维持，还是决定撤销