工伤预防制度的问题与对策研究.docVIP

工伤预防制度的问题与对策研究目 录摘 要3一、 工伤预防制度的重要作用4（一）职工权利保障的客观要求4（二）企业风险控制的前题条件5（三）建立“三位一体”工伤保障体系的重要基础6（四）推进改革进程的必然实践6二、 工伤预防制度存在的问题7（一）社会关注不高8（二）管理理念落后9（三）研究深度不够9（四）技术手段不足10（五）法制建设滞后11三、 工伤预防制度的建立完善11（一）完善工伤保险浮动费率制度12（二）建立工伤预防宣传制度12（三）建立教育培训制度13（四）建立联席会议制度14（五）建立监督管理制度14四、工伤预防制度的推进实施15（一）健全组织领导15（二）形成长效机制16（三）完善法律保障16摘 要工伤保险条例颁布以来，工伤保险工作取得了巨大的发展，特别是对分散企业用工风险，保障职工合法权益，作用日益突出。但由于我国工伤保险实施的时间较晚，各项制度构建相对不够完善，在具体执行过程中，体现出了制度规定宽泛、内容指标粗糙、法制建设滞后等一系列问题。工伤预防是工伤保险的基本功能，工伤预防制度是工伤保险制度体系的重要组成部分，它的建立和实施是工伤保险制度的逐步完善的重要标志。本文力求通过找准我国工伤预防制度建设中存在的问题，进而逐步健全积极稳妥的工伤预防制度，通过对制度体系的完善，维护用人单位和职工合法权益，引导企业和职工积极的参与到工伤预防中来，形成有效的防治和管理模式，达到规范化、制度化、体系化，确保工伤保险工作得以顺利实施。关键词：工伤保险；工伤预防；制度；问题；对策工伤保险制度做为工业国家最早建立的保险制度，是西方发展最为完善的保险制度。在我国，工伤保险是社会保险制度的重要组成部分,虽然建立较晚，但发展迅速，作用突出。它是通过社会统筹的办法，集中用人单位缴纳的工伤保险费，建立工伤保险基金，对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，为本人和家属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。实现中华民族伟大复兴、推进经济社会持续、快速发展和国家的长治久安，工伤保险制度建设都起着至关重要的作用。而建立健全工伤保险制度体系，工伤预防制度是前提和基础，也是实现有效保障的根本途径。一、工伤预防制度的重要作用国内外工伤保险工作实践证明，只有建立完善的工伤保险预防制度，才能有效保证不出事故或少出事故，才是最好的工伤保险制度。实际上工伤不但是一种职业伤害，更是一种负外部效应极强的社会风险和社会问题，工伤保险制度的完善，具有其特殊重要的作用。（一）职工权利保障的客观要求工伤保险制度的建立，使得劳动者如果不幸而发生了事故，造成劳动者的伤残、死亡或患职业病，此时，就自然具有享受工伤保险的权利。劳动者的这种权利是由国家宪法和劳动法给予根本保障的。1994年7月5日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了中华人民共和国劳动法，其中第73条的规定是：“劳动者在下列情况下，依法享受社会保险待遇： -（三）因工伤残或者患职业病”。原劳动部于1996年颁布了企业职工工伤保险试行办法。这一文件第一次将工伤保险作为单独的保险制度统一组织实施，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了改革。同时，原劳动部组织制定并由原国家技术监督局颁布了职工工伤与职业病致残程度鉴定的国家标准。2003年颁布及2010年修订后工伤保险条例的实施，对工伤保险制度完善具有重要意义，也是以国家法律的形式保障了工伤者及其亲属享受工伤保险待遇。（二）企业风险控制的前题条件工伤保险条例实施以来，经过这些年的探索实践，工伤保险有效分散了企业风险，减轻了企业特别是事故多发企业的负担。近几年，多数用人单位认识到工伤和职业病对企业的危害性，做好工伤和职业病预防工作的重要性，保护职工身体健康与企业生存发展的利益一致性，认识到用人单位是工伤和职业病预防的责任主体、企业法人是预防的第一责任人。东三省老工业基地，重工业集中，机械、煤矿、森工、油田企业等事故、职业病多发，给政府和企业带来了沉重负担。当前，国企改革中老工伤人员的退路及实施转型升级、结构改革中企业发展等，都对工伤制度的建立和完善提出更高的要求。企业要发展，必须从源头上预防和减少工伤事故及职业病的发生，为企业生存发展提供优良环境。（三）建立“三位一体”工伤保障体系的重要基础从20世纪60年代起，西方国家就把工伤保险的立足点放在预防上面，通过法律、规章制度等强化预防工作，强调把工伤保险与事故预防、职业康复相结合，甚至把预防工作放在首位，强调康复和重返工作岗位。到20世纪末，工伤社会保险不仅从人道主义出发，而且以保障公民人权为原则，形成了包括工伤预防、经济补偿和职业康复三大环节在内的职业伤害社会保险体系。也就是说，到目前为止，西方国家早就形成了一套极为健全并且执行得很好的工伤保险制度，无论从立法原则、具体内容与精神理念上,还是执法力度、管理细节与技术措施上都有很多值得我们借鉴的有益之处。当前，我国工伤保险工作中，大量的精力和研究集中在工伤赔偿领域，这在一定历史时期有其必然性，但长远来看，在建立工伤预防、工伤补偿和职业康复“三位一体”的工伤保险体系中，树立积极的工伤保险理念，抓好工伤预防，减少工伤事故和职业病对职工造成的伤害，有利于保障职工的权益，也有利于减少基金支出。建立工伤预防机制是工伤保险走向成熟的重要标志，积极开展工伤预防试点，借鉴发达国家工伤预防经验，逐步探索建立适合我国国情的工伤预防制度，具有现实的重要意义。（四）推进改革进程的必然实践2003年4月16日，国务院第5次常务会议讨论并原则通过了工伤保险条例，温家宝总理签署了375号国务院令，颁布了工伤保险条例。2010年又重新修订和实施。条例出台后，工伤保险各项政策措施不断完善，相继出台了工伤认定办法、因工死亡职工供养亲属范围规定、非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法、关于农民工参加工伤保险有关问题的通知等一系列政策规定，进一步推进了工伤保险各项工作。2006年11月底，全国参加工伤保险人数达到10030万人，成为继养老保险、医疗保险、失业保险后又一个参保人数过亿人的社会保险险种。2014年工伤保险参保人数突破2亿，2017年底突破2.2亿人。近几年，随着改革进程深化，工伤保险扩面工作稳中求进，逐步推进建筑业、交通运输行业、小微企业和农业地区合作社等参加工伤保险，参保人数的逐年递增，覆盖面不断扩大，社会功能不断增强，人们的认识也不断提升，期待也随之增涨。这一方面对我们工伤业务部门提出更高的要求，另一方面，也为实现工伤保险更好运行奠定了坚实基础。二、工伤预防制度存在的问题习近平同志提出“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的治国理念，明确了制度建设的要求。经过几年来不断努力，工伤预防方式方法上取得了一定的创新和突破，各项制度逐步建立和完善。但也存在责任主体不明确、指标不具体、结果运用不充分等问题，迫切的需要进一步优化体系，实现有依据、有方法、有实施、有运用、有效果的保障运行，更好的提升工作效能。（一）社会关注不高随着社会发展进步及工伤保险制度的日趋完善，工伤预防在促进经济发展和稳定社会等方面作用越来越重要。如果工伤事故和职业病能够实现防患于未然，逐步减少工伤事故和职业病的发生，将更加符合现代化社会以人为本的理念，最终避免工伤事故给社会、企业和个人带来的伤害，所以做好工伤预防工作势在必行。但在工作实践中，也发现企业和职工普遍对工伤保险的认识不够，往往是发生了事故才想起工伤，导致职工不注重收集证据、积累材料，导致证据流失、认定困难，陷入冗长繁琐的诉讼程序，长期得不到救护和解决，给企业和个人都带来了沉重的负担。据调查，Q市农民工参与工伤保险，共走访了39家企业100余名农民工，涉及建筑、餐饮、加工制造、家政服务等行业，其中有效人数为96人。从调查数据可以看出，一半以上的农民工未与用人单位签订劳动合同。22%的农民工从来没有听说过工伤保险，63%的农民工听说过但不了解，而“完全了解工伤保险”的人数仅占15%。对工伤保险的低认知度，直接导致工伤保险推进过程中缺乏必要的动力，多数农民工因自身缺乏工伤保险意识而无法正当及时的主张权利和维护自身的权益。造成这种认识误区的原因，一方面是由于劳动者自身参保意识较薄弱，另一方面则是由于工伤保险政策法规宣传力度不够，尚未深入人心。（二）管理理念落后工伤预防就是要采用管理和技术等手段，从源头上保障职工生命安全和健康，通过完善、运用工伤保险预防机制，介入安全生产，唤起人们注重职业安全，事先防范职业伤亡事故以及职业病，进而改善和创造有利于安全健康的劳动条件，保护劳动者在劳动过程中的安全和健康。有关部门要督促企业依据劳动法的规定，与职工签订劳动合同，为职工加入工伤保险，建立健全工伤保障机制。尤其要加强雇佣农民工、使用试用工的监管，建立起比较规范的劳资关系。工伤保险是以减免劳动者因执行工作任务而导致伤亡或疾病时遭受经济上的损失为目的。为保障工伤职工的合法权益，维护、增进和恢复劳动者的身体健康，必须把单纯的经济补偿和医疗康复以及工伤预防有机结合起来。工伤保险最直接的任务是经济补偿，保障伤残职工和家属的基本生活。同时要做好事故预防和医疗康复，保障职工安全与健康。从长远看，预防、补偿、康复三者结合起来，形成一体化社会化服务体系，是我国工伤保险发展必然趋势。工伤保险部门要逐步树立起预防为主的理念，这样做有利于安全生产和事故防范，减少工伤事故和职业病的发生，同时也能够获得显著的社会效益。 （三）研究深度不够当前，我国工伤保险制度只侧重对工伤职工的救治与赔偿，对工伤预防重视程度远远不够。工伤保险业务局限于工伤认定、鉴定等日常性工作，处于被动应急多，主动预防少的状况，忽略了以工伤预防为前提的基础性工作。工伤预防是随着生产力的进步、经济社会的发展逐渐衍生的功能。工伤预防以事前的政策、技术以及对劳动者的安全教育培训为主要内容，旨在起到事前预防工伤事故发生的作用。它对保护劳动者的生命健康，保证企业的正常生产，促进社会和谐和经济发展具有重要意义，已经受到越来越多国家的重视，成为工伤保险制度发展的一大趋势。当前，我国正处以经济转型的关键时期，然而当前工伤事故和职业病的形势不容乐观，工伤保险制度“重补偿、轻预防”的问题依然存在。因此，必须结合我国工伤保险制度和安全生产实际，认真分析我国工伤保险发展情况以及工伤预防出现的问题，借鉴国外工伤保险制度发展成熟的国家经验作法，结合国情现状，借助大数据，深入研究如何充分有效的发挥工伤预防的功能，以减少工伤事故和职业疾病的发生，有针对性的提出法律法规、机构管理、基金管理、组织协调、人员培训等多方面措施办法。（四）技术手段不足工伤预防，特别是职业病预防，技术手段防范是重要基础，等到发生事故或职业病再去救治，已经形成的伤害，对个人、家庭和企业的损害都是难以挽回的损失。因此，通过预防从根本上防范伤病发生才是最重要的。一方面，实践中在技术支撑层面，由于政府长期投入不足，基层职业卫生技术服务机构能力发展不足，缺少职业病救治和康复基地，以尘肺病、布病为主的治疗康复和职业病预防、救治工作受限。这就需要建立了一支覆盖区域广、技术能力强的职业卫生技术支撑队伍，为职业病防治工作提供了有力的技术保障。另一方面，采取了先进的技术措施和严密的管理措施，可以有效防范事故和职业病的发生和规模。各项事故预防措施的实施，可以尽可能地减少事故发生的机率，而事故控制与应急救援措施则能够有效减少了事故发生的严重性。比如，建筑企业将预防投入的重心放在建筑安全设备配置，保证走板、梯子、平台具有良好的防滑性能，配置安全可靠的载人升降设备和操作室等，可以实现事故发生率显著降低。（五）法制建设滞后在社会保障制度建立与发展的过程中，西方国家最早建立的是工伤保险制度，而且是通过国家立法形式出现的，是当今发展最为完善的社会保险制度。而我国到目前为止还没有国家立法层次的工伤保险法律，长期存在有制度而没有法律的时代，大量的行政性红头文件取代着法律法规。从工伤保险法规本身来说，2003年颁布的工伤保险条例里面没有关于工伤事故与职业病预防的规定，存在着制度漏洞。2010年颁布的工伤保险条例条款也不够严密细致，具体操作难度较大。计划经济时代职能上接近“全能政府”的这种形式没有产生专门性和独立性的工伤保险法规。新工伤保险条例是我国当前工伤保险的基本法规依据，但它属于行政条例，法律约束力较弱，立法层次较低。条例规定的工伤维权步骤繁冗，花费时间漫长，维权成本高，亟需简化工伤维权程序，缩短各步骤所耗时间。工伤保险实践客观要求从立法层面予以规范和保障。我国应由全国人大及其常务委员会依据宪法和劳动法，制定“工伤保险法”，以专门法的形式确立下来，提高工伤保险的立法层次，加大其执行的效力，把工伤保险制度存在的问题逐步修正，真正实现有效保护广大劳动者的合法权益。三、工伤预防制度的建立完善工伤保险条例颁布实施以来，在国家大力推动下，各省市认真贯彻落实国家工伤保险文件要求，积极研究和摸索工伤预防的有效方法。安排了两轮工伤预防试点地市，积极探索工伤预防的新方法和新思路，初步构建起工伤预防制度。为促进工伤预防，减少工伤事故和职业病的发生，维护工伤职工合法权益，保障工伤保险基金收支平衡，在工伤保险制度的完善过程中实现服务型政府理念，在具有可行性以及操作性层面上，工伤保险应该全面加强制度性建设。（一）完善工伤保险浮动费率制度实施活动费率，可以充分发挥浮动费率对促进工伤预防的经济杠杆作用，强化用人单位工伤预防意识。目前，我国工伤保险主要采用“行业费率”和“差别费率”相结合的费率制度。目前主要问题是整体费率水平不合理、差别费率档次少且差别小、浮动费率难浮动且缺乏必要依据，客观要求优化行业差别费率和浮动费率。浮动费率在按支缴率计算调整的基础上，凡工伤发生率高于平均工伤发生率的用人单位，其浮动费率上浮。在以支缴率作为调整用人单位工伤保险浮动费率主要参考指标的基础上，将工伤发生率、因工死亡人数、重伤人数、安全生产标准化达标、作业场所职业病危害因素检测、职业健康检查等因素纳入指标范围。拖欠工伤保险费的、安全生产标准化未达标的用人单位缴纳工伤保险费率即时上浮。对煤炭业、建筑业为典型的特定高危行业，研判实施矿难赔偿预付制度，设立突发性灾难救助基金，建立全行业性的标准化保障指标体系，各煤矿企业实行差别和浮动费率，建立“以人为本”的煤矿业社会保障制度。对建筑行业工伤保险实施按项目参保，并同城建、税务、劳动监察等部门配合协调，优化设置建筑行业费率，工伤保险实行单独参保，避免“捆绑式”社保困境。（二）建立工伤预防宣传制度形成良好的工伤预防机制是工伤保险制度的重要目标，也是安全生产中付出较少经济成本的最有效措施，更是现代社会珍惜生命、尊重生命最直接的体现。工伤行政部门要大力实施工伤预防宣传，加大工伤保险基金对工伤预防的投入力度，通过报纸、电台、电视台等传统和新媒体开辟宣传栏，对工伤预防的政策、知识和有关措施进行宣传，通过宣传，让企业领导对安全生产及工伤预防予以高度重视，认清工伤事故给企业正常运行和经济效益带来的巨大危害，自觉树立安全生产观念，减少工伤事故和职业病发生。工伤预防费应当根据工伤预防工作需要和上年度工伤预防费使用情况，在保证工伤保险待遇支付和储备金留存的前提下,保证提取比例，实现有效运作。各级人社部门应当会同相关单位,根据产业结构、重点行业、工伤事故伤害、职业病高发的行业、企业、工种、岗位等情况,确定本地工伤预防3 至5年安全生产重点领域及行业，制订预防宣传方案,包括工伤预防费使用比例、工作目标、项目名称、经费计划、组织方式、完成时限、实施效果等内容。列入计划的工伤预防项目实施周期原则上是一年,最长不得超过2年，并通过适当方式向社会公布。（三）建立教育培训制度教育培训工作是工伤预防项目中的重要组成部分，必须有计划的实施安全和工伤预防技术的培训。及时对高危行业、重点岗位、基层安全管理人员、企业管理人员（包括主管领导，人力资源、工会、安技、医务人员）和职工（尤其是农民工）举办专题讲座，重点是各种生产安全和工伤预防技术的培训以及特种作业人员安全培训，严格实施“持证上岗”制度，提高用人单位和职工参加工伤保险的自觉性，从而加深对工伤预防重要性的认识，做到领导抓安全，职工懂安全，人人保安全。通过不断提高全体员工的素质，真正做到全员安全管理。培训经费的使用要考虑市场行情和成本因素，与委托培训机构签订培训协议，协议的内容除培训费外还应包括：参训人员考核合格率；同工种（岗位）同比，周期内（年度）工伤预防控制率。做到培训费的支付与培训效果挂钩，分期支付，尾款应待一个周期（年度）依据履行协议条款达标情况支付。（四）建立联席会议制度建立健全人社、住建、地税、安全监管、工商和工会等部门协作参与的工伤保险工作的联席会议制度。联席会议原则上每季度召开一次。根据工作需要，可以临时组织召开全体会议或部分成员会议。会议内容主要是对当期工伤保险工作情况进行综合分析和趋势性把握，及时报告本单位落实联席会议决定事项的情况，对各项任务目标进行分析、评估，协调解决各单位及部门工作中出现的问题，提出工作建议。有关部门和工会组织要建立部门间信息共享机制，及时沟通工伤保险等有关信息。在执法协作中，依法实施检查、监察和依法处理，对经责令限期参加工伤保险而仍未办理参保缴费手续的企业，以及经依法查处骗取工伤保险待遇的企业，将其作为不良行为记入企业信用手册。与安监部门联动，对风险较大行业联合进行专项整治。各成员单位要认真执行联席会议决定，按照各自职责抓好落实，相互配合，相互支持，形成合力。（五）建立监督管理制度从工伤预防的角度来讲，加强监管力度可以推动用工单位及时进行安全隐患排查、整治，防患于未然，最大限度地保障工友利益。建立一支安全监管队伍，实行目标管理，可以有效保证工伤保险预防制度的落实。安全管理人员肩负着本单位安全生产管理责任，关系着工伤预防工作是否由基层组织到整个区域的全面展开，做好工伤预防工作，安全生产管理人员是关键。对安全生产管理人员培训方式要以会代训，培训内容侧重于安全生产目标责任管理。安全预防组织要对安全管理人员履行职责情况定期进行考核，考核内容将履行职责与工伤预防成果相结合，以用人单位工伤发生降浮情况为依据，即：工伤发生率与上年度同比情况来确定。定期讲评工作，对工伤预防达标的单位降低费率；对未达标的单位上调费率。对安全生产责任事故发生伤害的及时通报安监部门，调查事故原因，追究责任人责任，并实施行政处罚，通过行政手段，法律手段实现目标管理，促进安全生产。四、工伤预防制度的推进实施从当前情况看，各地工伤保险预防工作推进力度比较大，国家有关部门积极试点和总结，取得了一批成果和经验。但也必须看到，当前部分职工的工伤保险意识薄弱，加强工伤保险预防的宣传势在必行。工伤保险预防制度能否有效地实施、工伤案件能否及时地处理，很大程度上取决于有关政府部门的重视程度。各有关政府部门应加大对工伤保险预防的推进力度，注重强化执行力度。（一）健全组织领导统筹地区要成立工伤预防领导机构，由统筹地市领导牵头，人社部门负责协调，各司其职