论文—新农村建设中村民自治存在的问题及对策.doc

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要：中国的第一个村委会成立于1980年2月，地点在广西宜山县三岔公社合寨村，然后全国各地的村委会逐步建立。从村委会的成立到现在，已经走过了29年。其间，村委会为农村的发展与稳定作出了巨大的贡献。但是，也不容过于乐观。正如商鞅所说的“治世不一道，便国不法古”。在新农村的建设中，以村委会为表现形式的村民自治出现了一系列很严重的问题。为了社会进步，我们要搞新农村建设，但是为了搞好新农村建设，我们必须改革村民自治中不合理的部分，使新农村建设顺利进行，村民自治制度是到了应该完善的时候了。关键词：新农村建设；村民自治；村委会；问题；完善对策“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的宪法第111条，规定村民委员会是基层群众自治性组织。四个民主的提法始见于1993年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从村民自治到四个民主，我们对基层民主的认识是逐步完善、逐步提高的。村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。党的十六届五中全会提出实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 ”为内容的新农村建设战略。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。为了使全面建设小康社会顺利进行，我们必须落实科学发展观，明确任务、科学规划、分步实施、强力推进，用科学规划引领社会主义新农村建设。因为农村建设不好，全面建设小康社会就会受阻。然而，如果想让农村和谐发展，农村的管理，即村民自治是很需要改进的。新农村建设是进行村民自治改革的目的，村民自治改革是新农村建设的重要方法和手段，二者统一于现代化建设。一 村民自治存在的问题。村民自治是一个有这多方面任务的制度：首先，她必须能够维持农村的稳定与繁荣，处理好村民之间的关系，协调好村民之间的矛盾。其次，它还要最大限度的调动农民的积极性，认真劳动，发展生产，为社会主义现代化建设提供丰厚的物质基础。第三，他还要能够维护农民的权益等。问题是现在农村比较稳定，各项设施正在稳定发展和建设，可使农民的权力没有得到实现和维护，权益没有很好的获得，甚至出现了一些危害农民利益的事情。（一） 村委会的选举问题。村委会使是实现村民自治的重要机构和手段，如果这一环节处理得不好，将会影响到村民自治的实施效果，在现实中，村委会选举这一环节的处理确实出现了许多问题：1 有很大一批村民对村委会的选举不够关心。据任中平对四川部分的农村进行调查的报告任中平当前村民自治面临的困境、归因与出路后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告 ，软科学2007年第6期。显示中，将近一半的农民对存委会的选举不够关心，缺乏积极性，甚至不参与。积极性不高和参与度不高的村委会选举能够达到预期的村民自治的效果呢？回答是否定的。按照民主集中制原则，要让大多数人的民主得到实现。如果参与度不高，就不能代表大多数人的意见，就不能保证选举的公正性，合理性与可行性。2 农村留守问题的日益严重。“无农不稳，无工不富”，这是发展中一定要重视的。可是在追求高速发展的过程中，农村是付出了巨大的代价的。青壮年劳动力都去外出到城市打工赚钱养家糊口，为城市的建设提供充裕的劳动力，留下老幼在家，他们的文化层次和对政策的理解力，以及人数都有很大的局限，对村委会的选举都有很大的制约。发达国家的历史经验表明，农民进城务工是随着社会经济发展，特别是现代化进程而发生的客观必然过程。90年代以来，我国农村大量劳动力流向城市，一方面促进了城市化、工业化、现代化的进程，另方面也为解决农村剩余劳动力找到了出路。然而，进程务工的大多是农村的青壮年劳动力特别是文化程度较高的农村精英，农村精英的大量流失给村民自治带来了极大的挑战：农村精英的大量流失，降低了村委会选举的质量，使村级组织后备人才空虚; 同时，进城务工的农民对村庄的公共事务逐渐缺乏兴趣，加之交通往返不便等原因，也使他们难以参与乡村本土的政治生活。据调查统计任中平当前村民自治面临的困境、归因与出路后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告 ，软科学2007年第6期。，在打工大军中，18-45岁的青壮年占92%，而有初中以上文化程度的占70%，他们当属农民中的精英人才。并且，农村中外出打工人员大多是文化程度较高的男性青年，男性比例高达79.2%。而留守在村里的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和上了岁数的老人，这些留守人员的文化程度、政治素质与外出务工的村民相比，可以说相差甚远。这就直接导致村委会选举时参选人数较少、村委会成员的选择面越来越窄，村民选择合适的人选就越来越困难。而村民选举充其量也只能选出精英，但却无法造就精英。3 贿赂选举的存在。据调查，农村的村民自治出现了“世袭制”、“家族制”，即村委会或村支部由某一个家族或一家人（一般是比较有地方势力的，有钱的）掌握，然后一代代往下传，久而久之就由其本家族人掌握。在选举的时候，为了当选，惯用的方法是贿赂，即对各家各户进行物质性的游说、宣传或许诺，使选票偏向于其个人、亲属或家族。久而久之就形成了默认和习惯，村民任其发展。贿选现象已在很多地方出现，部分地方已呈蔓延之势。贿选的手段多样化，有给钱的，也有给物的，还有既给钱又给物的。有候选人直接参与贿选活动的，也有候选人指使他人所为的。2006年换届选举时，福州市有一个村，候选人扛着80万元人民币，用透明塑料袋裹着满村游走，给人一种暗示：候选人若当选，村民将有好处福建省民政厅课题组完善农村村民自治发展农村基层民主政治福建省村民自治工作调查报告，2008年7月14日发布。因贿选引起的选举争议和上访事件时有发生，严重影响选举质量。4 农民只能选二把手。村民自治制度本来是要在村一级的党支部、村委会、村民代表会及村民之间建立一种新的权力组合，由村民委员会扮演“村政府”的角色，村民代表会则类似于“村议会”，村民（选民）则通过直接民主形式如选举、罢免、村民会议等扮演“主权者”的角色。这种权力制衡机制的设计本来是十分合理必要的。但是，现实的政治体制却并未给村民自治制度提供真正有效的保障，而是让它流于形式。“村民委员会组织法”的规定是，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。然而，各级人大常委会在现行政治体制中只是同级党委领导下的一个议事机构，它何来能力排除党的“领导”对村民自治的约束、真正有效地保障村民自治制度的实行呢？ 村民自治制度在村级层面遇到的最大问题是，村民委员会组织法将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。” 并非由村民选举产生的党支部书记的法律地位明确地高于村委会、村民代表会及村民，而村民这个所谓的“主权者”只具有次等地位，由村民选举产生的“村政府”、“村议会”也只不过是个次等“权力机构”。 （二） 村委会在村务上的执行问题。我国自提出依法治国以来，各项国家事务都要遵循“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则。制定法律是其中一个重要环节，良好的执行既依赖于良好的、完备的法律，也依赖于良好的执行者，好药有良好的监督。由于村委会在选举等很多方面出现了问题，不可避免的出现执行上的问题。1 一些村委会代表的不是全体村民的意志，而是自己、亲属、本家族或者本利益小团体的利益。一旦存在私心，那么执行村务时，便不免不公平。2 所选出的村干部没有得到适当的培训和教育，能力和技术都不强。推进民主政治建设，需要专业工作者扎实工作和不断创新，需要农村基层骨干和积极分子投身其中积极实践。但许多地方的情况是，从事农村基层民主政治建设的人员无论在数量和质量上都明显不够。作为职能部门的省各级民政部门的基层政权和社区建设处（科、股）的同志屈指可数:设区市民政局基层政权和社区建设科的工作人员，多数单位只有一人，许多县(区、市)政权股大都只有二分之一、三分之一甚至四分之一人(即一个人，兼办其他事务)。而乡镇从事基层政权建设工作的骨干和积极分子则更缺乏。另外，在很多地方基层政权建设没有专项经费，也制约了工作的开展。很大一批的农村村干部在通过选举上任后，到乡镇政府开两次会或听听报告，这几乎就是对村干部的思想，能力方面的教育和培训，然后开始处理村务。由于我国经历了很长的阶级社会，小农思想仍有些残余，村干部是从农民这一大群体中产生的，不可避免地带有小农思想处理村务，狭隘自私自利地处理村务，缺乏公平性和有效性。3 村“两委”关系不尽和谐，选举工作与执行工作受阻。在一些地方，村委会与村党支部的关系不很融洽。有的村委会班子成员认为自己是全村群众选举的，而村党支部书记只是由占村民总数一小部分的党员“两推一选”的，于是盲目自大，自己想怎么干就怎么干，不尊重党支部的领导；有的村党支部认为，基层党组织是领导核心就是要领导一切，于是就大包大揽，妨碍了村委会班子正常行使应有的权力。我们在调查中发现，目前，尚有8%左右的村委会与党支部关系处理不好、村“两委”选举联动有待于进一步规范和推进。4 政策失真现象的不断出现。一些支农抚农的政策很难落到实处，“上有政策，下有对策”、“有令不行，有禁不止”的情况屡禁不止，政策“失真”的现象时常发生。农村政策执行陷入了困局，用农民朴实的话讲，“经是好的，关键是歪嘴的和尚把经给念歪了”。有些乡镇政府直接干预农民的生产经营和农村建设，用行政命令代替合作协商，瞎指挥、乱指挥，搞政绩工程，乱集资乱摊派等。更有甚者，有些乡镇认识上存在“嫌贫爱富”，行动上放任自流，干脆放弃了应该有的职责，造成乡镇政府与村委会之间的不和谐关系，具体表现就是：“有令不行，有禁不止” 、“上有政策，下有对策”。干群之间的关系长期得不到修复，最严重的是农民开始置疑直选产生的村干部的合法性和权威性。伴随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农民意识以“身份取向”向“权利取向”转变，身份意识和权利意识普遍提高。由于历史和制度上的原因，农民的利益表达机制没有得到应有的重视，农民利益表达渠道不畅，剥夺了政策直接受益者的话语权，其必然结果是增加政策执行的成本。无论是乡镇政府的行政乱作为或不作为，还是基层干群关系紧张都使政策失真现象不断出现，已严重影响了村民自治中的政策执行。（三） 民主监督问题。要保护农民大众的权益，民主监督是不可少的，村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。特别是村务公开，得到了村民的普遍欢迎。村民自治的成功实践，是中国共产党领导亿万农民发展中国特色社会主义民主政治的伟大创举。扩大农村基层民主，实行村民自治，大大激发了广大农民当家作主的积极性、创造性和责任感，掀开了中国农村民主政治建设的新篇章。然而在实际操作中，对村务工作的监督、对村干部的监督显得十分薄弱：1 村务公开性差。据任中平对四川部分农村调查任中平当前村民自治面临的困境、归因与出路后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告 ，软科学2007年第6期统计，多数村民认为村里有时公开或很少公开村务，并对村务公开内容的真实性表示怀疑，有67.0%的村民认为有时公开或很少公开，18.7%认为从不公开，只有14.2%认为所在村庄能够做到一贯按时公开。可见，村务公开和民主管理状况也并不理想。这样的情况，即使是村民想监督也没有机会啊，不可能知道村务是怎么制定和执行的。四川省遂宁市河边镇八里村幼儿园老师赵素兰是一起控告当地政府加重农民负担的行政诉讼的原告人之一。当记者问她为何要告状时，她提到：“1996年年12月30日，河边镇八里村村支书唐光金带着小分队来收钱。.我问你收这么多钱都是怎么用了，有没有账？他说你没有资格问、没有资格看。”又如湖南省澧县洞市乡的马井洪从1992年就担任村支书、村长，村中的党务、政务、财务“一把手”、“一支笔”，吃喝剽赌全报销。后来经审计发现，经马签字报销的吃喝玩乐单据足有半尺高，有的一张白条就达2,000元；仅从1996年5月到1997年6月他花费的应酬招待费即达96万元。这种情形其实在农村是屡见不鲜的。山东省莒南县道口乡陈家湖村20多名党员反映，1996年至1997年，村干部将100多万元村民集资和卖地款以及10多万元贷款全部挥霍一空；村民曾多次上访，强烈要求村务公开，该村干部不但不予理睬，反而多次恐吓威胁他们；在乡干部的包庇下，该村至1999也未公开村务。2 相当一部分村庄很少召开村民会议或村民代表会议。只有28.3%的人表示所在村庄每年至少召开一次村民会议或村民代表会议，13.1%说以前开过，而36.2%表示很少召开，另外还有22.3%的人表示不清楚此事 同上。村民想了解村务，想监督他们选出来的干部也是不可能的。3 许多农民不愿监督村务以及村干部行为。许多村民的看法是：“村干部拿他的工资，我种我的田，各管各的事”，他们大多不愿意关心他们的权利的实现状况。而且，由于薄弱的农村集体经济使村民自治的执行机关村委会失去了凝聚力，举办任何公共事务和公共事业都只能靠村民出资出力，这就必然影响村民参与的积极性，形成对村委会异样的看法，不少村民认为村委会无非是要钱要物，谈不上为村民服务。于是，缺乏集体经济的村委会好比一个“空壳”，难以履行自己的职能，村民也觉得与自己利益不相关而失去参与村民自治活动的积极性，监督也没有用。（四） 几种关系处理的不当的问题。农村存在很多的矛盾关系，主要有村委会与村民的关系，村委会与村党总支的关系，村委会与乡镇政府的关系，村民之间的关系。1 作为农民组织的村民自治，首先要看村委会与村民的关系。任中平经过对四川省部分农村村民自治的调查任中平当前村民自治面临的困境、归因与出路后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告 ，软科学2007年第6期。报告中显示，村民对村委会的满意度不高。村民认为村委会不能帮助农民解决什么问题，起不了什么作用。只有29.0%的调查对象对目前村委会工作十分满意和比较满意，而52.9%选择了“一般”即谈不上满意，也谈不上不满意，还有18.0%则表示不满意。可以判断村民对村委会工作满意度不高。对于取消农业税之后的干群关系，76.2%认为比较好和很好，23.8%认为比较紧张和紧张。可以看出，取消农业税之后农村的干群关系已经有了较大改善，但是依然需要进一步改善。许多村民的看法是：“村干部拿他的工资，我种我的田，各管各的事”。村民自治执行机关村委会失去了凝聚力，村委会与村民双方都处于对彼此的“置之不理”的状态之中，村委会也失去了为民做主的精神。在基层，农民的某些要求的确存在超越现实的状况，部分农民缺乏应有的集体意识，不愿承担农村建设的责任和义务。面对这样的情况，村干部显得很无奈，束手无策。这种紧张状态长期存在，干群之间的关系长期得不到修复，最严重的是农民开始置疑直选产生的村干部的合法性和权威性。2 村委会与村支部的关系不尽和谐。在村民自治中，村主任和村支书是两个非常重要的实力派人物，在到底该听谁的话的问题上，理论、政策与实际是有区别的。有的村党支部包办一切，不注意发挥村委会作用，使村民会议、村民代表会议流于形式；有的村委会干部不接受村党支部领导，不按照民主决策程序办事。村民委员会组织法将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。”并非由村民选举产生的党支部书记的法律地位明确地高于村委会、村民代表会及村民，而村民这个所谓的“主权者”只具有次等地位，由村民选举产生的“村政府”、“村议会”也只不过是个次等“权力机构”。3 在村民自治主体与乡镇政府的关系上，在实际操作中脱离了村民委员会组织法的初衷，形成了一种附属关系。与以往不同的是，过去村干部是从村提留中获得经济报酬的，在经济上还具有一定的独立性，村委会的工作也具有相对的独立性。而现在的村干部则是从乡镇政府得到工资和补贴，经济上失去独立性，自然在工作上也就要更多地向乡镇政府负责。而且在许多地方，基本上都是实行村财乡管，村委会的财权在很大程度上也是被乡镇政府所控制。另据我们对村干部的一项调查 同上显示，有65%的人认为现实中的乡村关系实际上是“领导与被领导”的关系或“主要是领导与被领导”的关系。显然，村民自治组织如果缺乏经济上的独立性，在实践中也就不可能实现真正的自治，仍然不过是完成上级任务的“政府派出机构”，甚至比以往更大程度上被“附属行政化”。其理由非常简单，既然现在村干部完全是从乡镇政府领取工资补贴和各种奖金，已经没有一点经济上的独立性，并且村干部的工作任务完成情况又是乡镇年终进行工作绩效评价乃至个人升迁的依据，所以说，以往存在的自治组织“附属行政化”的状况在今天不可能有什么实质性的改变，而它自身的自治功能也就很难实现了。一项调查河南省社会科学院、河南省政府信访局联合调查组，“关于当前河南农村社会稳定问题的调查与建议”，中国农村经济，1998年第12期，第67至71页。表明，河南农村不少地方仍由上级指派村长、组长，而村民代表会和村民议事会多数形同摆设，80的村“财务公开墙”内容不符、不详，是假公开。既然“书记制度”垄断了乡村主权者的地位，村民只不过是由另一个“主权者”掌握控制的“二等主权者”，他们无论怎样选择自己中意的村委会成员，最终仍然要听凭“书记”们裁断。在支部书记这个全能的乡村主权者之下，即使村委会的选举能做到完全的自由、公正、平等（现实中这种情况的发生概率并不高），“村民自治”也与民主的真实含义相距甚远。如果作为“头等主权”者的党支部成员横行乡里，其实完全是现行政治和法律体系的题中应有之意，并没有任何违法之嫌。村委会组织法虽然规定了村务公开这一制度，但也明确规定了书记制度的领导核心地位，当党支部成员成为村委会负责人时，他的“领导核心地位”就合理合法地使他免受村民的监督，更何况他的书记地位也往往是由上级党政机关任命、并非村民选举产生的。当村民们对这样的村委会负责人不满时，他们哪里有任何监督的权力？ 这就反映出党领导下的村民自治制度的实质，即村民选举等“民主”形式并未让村民们真正成为“主人”，他们实际上总是处在被上面指定的人“领导”的地位。不仅非党员的普通村民如此，连不具有党内权力的普通党员村民也是如此。刘井明在乡村干部交往结构分析江西省一镇一乡六村调查见刘井明的乡村干部交往结构分析江西省一镇一乡六村调查，载中国农村观察1998年第2期，第48至54页。 中指出：庆镇东村村支书和石村支书各自通过主管副镇长的关系，申请到一万元低息贷款；华田乡支书执行计划生育任务时遭到村民殴打，他到乡党委告状，乡里知道后便派警察把打人者抓起来；位于集镇附近的水村村主任在乡里开会时听说某副乡长想买几十斤鱼，第2天用自行车将50斤鱼送到这位副乡长家里并执意不收钱，他说“咱是他的下属，能给他办一次事也不容易，况且以后说不定哪一天就有事找他帮忙！”为了得到乡镇干部的支持，村干部必须利用“婚丧嫁娶、盖屋起房”之类的事情与乡镇干部拉关系。例如，江西省某镇主管计划生育的副镇长的儿子结婚，全乡29个行政村的16个村支书和村委会都送了礼金，有38个村干部以个人名义送礼。这足以反应村干部对乡镇领导的附属程度。4 在村民之间的关系上不尽和谐。我们希望的是村民自治健康发展，农村稳定，生活水平逐步提高，可是在实践中，村民在很多时候对村务处理的意见上的不一致，而导致不团结，在生产中不互相帮助，奉行“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的狭隘的保守的自私主义，极大地影响了生产，极大影响了发展，极大影响了对村委会的监督，制约了农村社会的繁荣。二 村民自治存在问题的原因。针对以上问题，我认为不是偶然的，而是长期的问题和矛盾的积累和激化。也即在村民自治的初期，已经有这种苗头，可是由于社会发展的水平低，不复杂，我们也没有方法预见，也就放任了它的存在。但是，到了今天，社会的节奏加快，各种事务复杂多变，形势发生了很大变化，矛盾便日益显现出来了。我认为有以下几种原因：（一） 传统习惯势力和不良思想的影响。1 中国几千年的阶级社会思想的残余仍然存在。统治者灌输的意识形态（包括价值观、伦理规范、道德、习惯、意识形态等）是为其统治服务的，它们总是要论证制度的合理性。这样，一代一代受这种思想的束缚，有些不思进取的错误观念，思想停滞。并且，统治者灌输的思想都是为了其统治，使老百姓甘于屈服在他的掌握之中。长期的压迫，使被剥削阶级忙于自保，就连彼此朋友、亲人、邻里等之间也都是保守的意识。还有一些“千里做官，只为吃穿”、“衣锦还乡”、“人不为己，天诛地灭”、“学而优则仕”、“权大一级压死人”等腐朽思想的影响，严重影响了村民自治中干部的质量。在道德上，村干部失去了传统的“修身齐家治国平天下”的精神和“为民请命”的胆识。2 非正式的约束。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。它包括价值观、伦理规范、道德、习惯、意识形态等。其中，意识形态是制度构成的核心理念。意识形态构建了我们理解周围世界的主观框架，包含了对客观世界的主观价值判断，它既可能成为社会变迁的动力，更有可能成为社会前进的障碍。这是因为，统治者灌输的意识形态是为其统治服务的，它们总是要论证制度的合理性。但随着制度不均衡的出现，意识形态与现实之间的缝隙日益增长，为了恢复均衡必须强制推行新制度。然而，改变原来的意识形态很可能会影响统治者权威的合法性。这时，为了避免改革的风险和不确定性，势必会选择与现有意识形态相容的制度，达到的是现有制度框架内各种利益的妥协，使制度创新只在意识形态可以接受的范围内进行。这种以牺牲制度变迁绩效为代价的现象就充分显示了意识形态对社会前进的障碍。过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值观念的发展，从而压制了背离旧行为模式的灵活性。的确，就政府而言，村民自治的出现本身就是对其原有意识形态的一种挑战，是要占用一定的权力空间的。因为总体的空间是固定的，这时，政府的空间就需要缩小，这不仅涉及到政府部门的一些利益即将损失，而且也有可能会危及它的统治。这些成本的付出是很快就需要做到的，而相关的收益却是不确定的、未知的。在这种情形之下，很难以想象什么样的政策有利于村民自治的实施与改革。（二） 法律制度和规范不完备。1 村民自治定位不准确。法律制度的规定比较稳定，可是现在没有把村民自治完全规范的符合时代发展地定位下来。传统和现实条件的约束，使村民自治的定位一直流于形式，很多人在喊口号，在事实中，没有人能明确懂得什么是村民自治，连定义都了解不到位的村民自治的效果是可想而知的。名不正则言不顺，不准确的定义必然影响村民自治的实施。2 村委会与乡镇关系不明确。正因为村民自治被异化成了改革前的那种垂直到底的旧式农村管理体制的变种，村民自治团体的当选负责人在现行体制下沦为上级政府的“天然”下属，本应是为村民利益服务的村民自治机构变成了剥夺村民利益的上级行政机器的延伸，大大地偏离了这一制度设计时的初衷，所以农民们往往逐渐失去了政治参与的热情。有的报道披露，“选举一个无足轻重的人是乏味的，村民不会有什么热情。事实也正是如此。这就是赵县各村不能正常选举的根本原因。接下来就是一个恶性循环：村民不愿选，村主任只好任命，上级也乐得任命；村主任上无乡党委支持，下无村民拥护，也就拿不出一村之首的气慨，最后也乐得跟着村支书为虎作伥，赚点油水。”3 村民自治选举过于频繁。按照规定的年限进行选举，应该是依法办事了，可是近年来，基层干部群众普遍反映，村委会届期三年太短。太短的任期一是造成村干部队伍不稳定，二是增加了行政成本，影响了农村的发展。有一种说法叫一年选、二年干、三年等着换。第一年要接受任前必要的培训，还要忙着定计划，确定发展思路，第二年才忙工作，第三年快要换届了，至少半年要考虑是否参加下一届选举，如何连选连任等等。此外，基层选举活动过于频繁，用群众的话说，十年九选，今年是村委会换届选举，明年是乡镇人大代表选举，后年是县区人大代表选举。每次选举，都要让村委会干部忙碌一两个月，开支一笔钱，少则几千，多则数万不等。有的村干部反映说：他们村里几乎每年都要搞一次选举，而每一次选举都得花上2至3万元。毋庸置疑，目前，有部分村经济较薄弱的农村，频繁的选举活动对他们来说是一个负担。而且，选举活动多了，牵扯着村干部的精力，也影响发展经济。再者，次数多了，也影响村民参与积极性。（三） 在机构设置上的原因和操作上的不当。1 一个规范的能够自动启动选举事务的选举管理委员会（选举委员会）没有建立起来。村民选举大多是在乡镇领导的指导下进行，可是村级的管理不是乡镇领导能面面俱到的。一旦村务出现了问题，干部不称职，而乡镇事务繁忙，没法制定出方案，乡镇没有政策，选举就不能擅自进行，就会让让村里的不合格的干部为非作歹。农民的权益会受到极大损失。最好的方法是让村民自己能够启动村委会的选举。否则，权益被侵犯了，也不知怎么去救济。2 政务公开与监督不完善。1998年中央主要领导大力强调村务公开，村务公开也一度成为村民自治的最亮点。但至今日，村务公开在绝大多数农村都已流于形式，前些年建立的漂亮的村务公开栏空在那里，成了对村务公开的莫大讽刺。 在分析村民自治效果不佳的原因时，有人认为是由于乡镇担心民主可能失去自己在村一级治理，而有意操控了村委会选举等事项，因此，在乡镇领导素质高的地方，村民自治的效果可能就好。有人认为是政务与村务未明确区分开来，政务往往压跨了村务。必须有更为细致和强制的村务与政务的划分，乡村双方都不能越权。有人认为是村支部未选举，而村支书往往又是村里的一把手，由此造成了村民自治的落空。还有人认为，是由于农民的社会分化与流动，造成了村民对村务的冷漠，村委会本身已不再具有构成一个独立法人行动者的理由。 无论是对村民自治合理性的怀疑，还是对村民自治效果的怀疑，大都对村民自治政策和村委会组织法持保留立场，有些人明确反对村民自治，另一些人认为修改村组法时，必须修补一些关键性的缺失。当然，还有些人是不了解村民自治，也看不起农民，而反对村民自治。在具体原因上，一是认识不到位。有的地方党政领导和业务部门对开展村务公开工作的重大意义认识不足，对推进村务公开工作的要求把握不准，存在安于现状、盲目乐观、松劲懈怠的现象。有的村干部存在怕麻烦不想公开，怕监督不敢公开的心理，甚至产生抵触情绪。有些群众认为村务公开只是上级和村干部的事，与自己没有多大关系，不闻不问，不参与监督和公开。二是工作不规范。村务公开民主管理工作不同程度存在内容、时间、地点、程序的不规范。公开内容不全面，有的才实行四方面、六方面的公开，一些比较敏感和群众关心的内容不公开或公开不彻底。有的公开项目不细化，只笼统公开大的支出项目，而不公布具体的支出情况，群众看了还是不明白。特别是在村财的收、管、用等环节上，普遍存在失范乃至混乱现象，乱发补贴、乱开支等违纪违法的问题不同程度存在。三是监督整改不力。有些地方监督措施乏力，监督滞后，暴露出来的问题查处不及时，整改措施未能真正到位。（四） 管理双方的原因。1 基层队伍薄弱。推进民主政治建设，需要专业工作者扎实工作和不断创新，需要农村基层骨干和积极分子投身其中积极实践。但许多农村的情况是，从事农村基层民主政治建设的人员无论在数量和质量上都明显不够。作为职能部门的全省各级民政部门的基层政权和社区建设处（科、股）的同志屈指可数:设区市民政局基层政权和社区建设科的工作人员，多数单位只有一人，许多县(区、市)政权股大都只有二分之一、三分之一甚至四分之一人(即一个人，兼办其他事务)。而乡镇从事基层政权建设工作的骨干和积极分子则更缺乏。农村更加严重，干部层老化，几乎没有较为专业的人员。2 村民自治的最大的队伍农民有很多方面的限制。相当多的农民分散经营，单独生产，加之受到小农思想的影响，观念需要转变，认识需要提高。但不少地方，在强调抓经济工作时，忽视了对农民群众的教育和引导，因此，相当一部分农民对市场经济条件下出现的新问题新情况缺乏正确认识，有的市场风险意识差，在经营失误或造成损失时，不从自身找原因，而是转向埋怨干部；有的“小农思想”严重，缺乏集体观念和长远眼光，只想到自己的权利，不愿承担自己应尽的义务，对一些政策存在抵触心理；有的平均主义思想严重，对一部分人先富起来的政策不理解，不能正确对待农村中出现的合理差距，造成心里失横；还有的法律意识淡薄，不能正确领会市场经济就是法制经济的思想，在解决经济纠纷和人际矛盾时，一旦造成经济损失或人身伤害，又将矛头指向基层干部。再者错误的小众舆论对基层干部的批评苛责太多，打击面过大，在群众中造成消极影响，部分群众以此为凭，一概否定干部，使干部工作难做。（五） 客观原因。农村生产水平低，农民收入困难，村民自治的经济基础不牢固。美国政治政治学家亨廷顿认为：“对大多数人来说，政治参与只是实现其他目的的手段。”塞缪尔.亨廷顿美难以抉择发展中国家的政治参与M，北京华夏出版社,1988.56。在中国，广大农民刚刚摆脱温饱，还在为自身和家庭的生存而奋斗，与大多数农民最贴近的只能是较低层次的物质利益。用明恩溥的话来说，“中国农民的生活由两部分构成，一个是胃，一个是钱。”明恩溥、林欣译中国人的素质M北京京华出版社，2003.283。 民主政治对广大农民来说还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品，它在某种程度上还只是一种可有可无的奢侈品。贫困低收入的农民群体并不能消化高级的民主政治，从而导致村民自治往往流于形式。这从我们在农村考察时了解的许多情况也可以得到证实。取消农业税之后，许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系，农业生产是自己的事，现在村干部不像以往那样收取税费，干群关系也比以前缓和了，村集体也没有什么资源值得关注，村委会也不能帮助村民解决什么实际问题，所谓“一事一议”也就是要村民自己出钱办事，而许多事情由于人心不齐也办不成，于是许多村民对村民自治也就越来越感到没有多大兴趣，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。实行税费改革以后，村集体失去了经济来源，导致村民自治运作困难。许多村庄都出现了农村公共事务停滞、公共产品供给不足的问题。而大多数乡镇政府财政困难也没有办法向农村提供应有的公共产品服务，从而导致一些农村公共事务出现瘫痪停滞的状况。尤其是在经济发展较为落后的西部地区广大农村，大部分村民自治组织的经济来源因此而都受到极大的影响，靠国家的财政转移支付远不能填补村级财务的缺口。三 村民自治完善的对策。问题产生了，而且是在发展中产生的，就应该在发展中结决。如果任其发展，便会导致更大的问题产生，或许会给现代化建设造成更大的损失。基于以上分析，我特提出以下建议：（一） 要完善村民自治，制度建设是前提。1 完善村民自治权行使的救济制度。村民自治权行使的救济大致包括两个方面 ，一方面是村民自治权行使遇到障碍的救济，通过救济保障村民自治权的实现；另一方面是村民自治权被认为滥用的救济，通过救济纠正村民自治权的滥用，保障相关利益者的合法权益。不能在农民的权益损失后，怎么样挽回或减少损失都不知道。2 完善村务公开和监督制度。进一步完善村务公开制度，切实把群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，对公开事项、公开时间、审核办法等做出具体规定。同时，进一步规范村务公开的工作程序，包括定期公开事项的内容、时间、地点、形式和意见受理等，都要符合规范要求。进一步健全并落实村务公开民主管理实施细则，以保障村民应有的知情权、参与权、决策权和监督权，使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。坚持村民民主评议干部制度，制定评议规则，定时定期进行统一安排。明确规定评议主体、评议对象、评议内容、评议方式、评议原则和评议要求等事项，使这一制度的实施既要有利于对村委会及其成员的有效监督，又要有利于发挥村委会及其成员工作的积极性、主动性和创造性，提高村务管理效率。坚持民主理财和财务监督制度，健全村务监督小组和民主理财小组制度，保障村务监督小组充分履行职责，努力使民主理财、民主监督达到良好的实际效果。3 完善民主选举制度。严格规定候选人的资格，严格选举程序，在选举过程中，要面对面发表演讲，并当场回答村民提出的各种问题，以考察竞选人的综合能力，考察其是否能使农村稳定地又好又快发展。在网上，有一些人提出了村委会委员的选举不应该由普选产生，以及村委会副主任的候选人由没有当选上正职村主任的候选人中挑选这样的言论，有其合理性，但是不免不公平，因为这在一定程度上增加了主任候选人当选的可能性，却降低了其他的没有竞选村主任的同志的热情，个人的能力是不能用胆量的大小来衡量的，不能说竞选村主任正职的人比竞选副村主任的人能力强。为了民主，我们提出了许多建设性的方案，究竟哪个方案最适合中国农村，我们还需在实践中把握。当选之后，应该进行一段时间的考察。（二） 修改和制定法律。1 改革村民自治，关键是立法，法律的固定性使各项活动有法可依，修订村委会组织法。要将依法执政、依法行政与依法自治有机结合起来。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，是改善党的领导方式以及提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的核心内容。要把立足中国社会主义初级阶段基本国情与借鉴国外经验有机结合起来。要立足社会主义初级阶段这个最大的实际，统筹国内国际两个大局，树立世界眼光，加强战略思维。在修订村民委员会组织法中，要大胆地吸收借鉴国外有关公民社会的文明成果，但是，决不能脱离中国的实际照抄照搬，而应当将立足中国社会主义初级阶段基本国情与借鉴国外经验有机结合起来。在制定中，既要保留和继承原有的精华，还要开拓创新。2 在原有的宪法村民委员会组织法的基础上颁布村民自治条例，使农村村务工作细化，利于操作和实施。通过自治条例的颁布，使村民自治的各项事务有法可依，避免村干部的个人感情用事，真正地从“人治”走向“法治”，维护公平。在个别敏感的群众非常关注的问题，例如权利的实施和保护，津贴补助的发放等方面，要尽量量化，做到让群众放心。严格依照法律办事，打击贿赂选举，拉票行为等。3 进一步以法律形式明确乡镇政府与村委会的关系，正确定位村民自治。一般认为，村民自治具有以下三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，来提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为。在转型时期，没有来自村民的监督，乡村组织的行为就可能恶性发展。使民主成为能让广大农民掌握的民主，而不是口头的宣传。（三） 进行村民自治的机构和队伍建设。1 建立选举管理委员会，这样可以在很低的成本状态下启动村民选举称职的村干部维护村民的权益，使村民自治在法律许可范围内，成为真正能自我管理、自我启动、自我维护的“村民自治”。严厉依法打击不合法的以及不公平的选举行为。2 加强基层队伍建设，加强对村民自治基层自治领导团体的思想政治、科学文化、专业技术、文化素养的教育。普及网络，开展网络村务，网络信息村务平台，使其能不断适应高速发展的社会对管理的要求。并且要对其进行良好的道德教育，使他们具有为民做主的精神，诸多学者提出制度的重要性，不免忽视道德的潜移默化的持久的约束教育作用，培养德才兼备的村干部。第三，还要通过选举大学生村官，不断给村级治理注入新的活力，使其永续发展。3 要不断通过自身内部的机制和外部的帮助协调好村民自治机构内部的关系，协调好村支书与村主任、村委会与群众，群众之间等的关系，建立高度协作的队伍。企业在强调“团队意识”，我想一个机关也应该有能力维护内部的和谐吧。否则，各有个的想法，办事方法和处事原则不一样，发出的政策千变万化，朝令夕改，如何让老百姓放心。村干部一定要团结一致，协调好关系，心往一处想，为了群众的利益，为了农村的发展，为了社会的进步，公而忘私，并肩作战，当好干部，做好榜样。（四） 政府的指导和帮助。1 加强对农村治理的财政拨款和扶植。农业税的取消，公共产品的供给不足，严重影响农村的发展和稳定，需要国家加大扶植力度。纵观我国乃至世界各国的发展，国家的政策偏重和扶植是发展的强大杠杆。2 大力发展农村生产力。发展是党执政兴国的第一要务。只有经济、社会的发展，才能为社会的进步提供充足的物质基础和高素质的人才队伍，确保农村村民自治的不断创新改革发展，不断适应社会的进步。3 加强对法律、制度和政策的宣传，使农民群众知法、懂法、守法，依法办事，并用法律维护自身权益，监督村务和村干部，使农村健康发展。法律和道德共同作用，村民自治的改革必定有成效。以上属个人愚见，希望能在村民自治的改革完善中尽绵薄之力。参考文献：1 毛丹（浙江大学人文学院副教授），“乡村组织化和村民民主浙江萧山市尖山下村调查”，中国社会科学季刊（香港），1998年春季卷（总第22期），第14页。转引自重新审视中国