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中西部地区的乡镇财政危机及其解决办法 文章作者：林海前哨 中西部欠发达地区乡镇政权建设面临的困难和问题，其产生原因及解决办法 一、乡镇政权普遍存在的困难和问题 (一)大面积出现财政危机。大多数乡镇财政状况一年比一年恶化。以本人所在的区县级为例，欠发乡镇干部及教师几个月工资已是普遍现象(简称欠资)，欠资的乡镇面正在越来越多，不欠资的很少；欠资月数一年比一年长，从前几年拖欠1 2个月，到现在欠3 4个月，5 6个月，乃至十几个月；欠干部、教师的医疗费、出差费等是习以为常；多数乡镇政府还欠下为数不小的债务，其中多数又是欠本乡镇信用社贷款或银行贷款，还有为数不少的建筑欠款，吃喝招待费，水电.电话.等办公费。除欠资之外，负债超过乡镇一年全部财政及非财政收入总和的乡镇已约占四分之一。如果说中西部地区乡镇出现“财政危机”，已不是危言耸听。 (二)机构膨胀不止，冗员只增不减。 现在，乡镇不仅拥有党委.政府两套领导班子，而且拥有人大主席团，可能很快还要增设政协工作组。一个三 万人左右的中等乡镇，拥有在职的副科级以上的领导成员1520人不算很多，各种党政职能部门和上面直管的站.所.办约30个，在编人员100200人，不在编而吃自筹粮的聘用人员.临时用工也不少于这个数。此外，还要负担200 300人的公办教师队伍的开支。有个6万人的乡镇，财政所有40多人,计划生育办公室40多人，计划生育技术服务站50多人，搞市容管理城建监察的几十人。更为严重的问题是，机构膨胀仍在继续，人员增加势不可挡。因为每年复退军人.、大中专毕业生和县.乡机关干部、教师子女就业，中等县就有2000 3000新增城镇就业人口，由于国有企业不景气，无法安置人员，县直部门早已人满为患，不得不压向乡镇。 (三)政府职能空壳化。 最近十年，乡镇行政职能不断被分解.细化，同时不断被上划，“垂直”。上划级别不同，直属于县、市、省、中央部门的都有。上划部门人财物权全部在上面，乡镇政府管不着，因此它们与乡镇政府的关系也就不再是政府与政府部门的上下级关系，而是“老表”关系，乡镇政府很难对它们发挥领导与综合协调作用，相反，乡镇政府往往充当了上划部门在本乡镇落实它们发展任务的“腿子”，它们借着“上级检查”的权威，指挥着乡镇政府去替它们办差。少数花钱多，权利小或责任重而没有被上划的部门，例如教育、计生等部门，其各项工作的主导权也都在上级政府对口部门，它们叫干啥，你就得干啥，乡镇政府只有照办的义务，而基本没有自主的权力。因此，从政府职能 的角度看，乡镇政府已出现空 壳化现象。 (四)政府行为赢 利化。 作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，他最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题，计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导能力和政绩，主要依据也是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入，是“三提五统”征收上来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的。乡镇所属的及部分上划的职能部门也存在着同样的情况，即主要负责人最操心的事是如何弄到钱。现在，农民主动到乡镇和其部门 批宅斟地，办结婚证，生育证，外出务工证，边境证，开个什么证明，等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲，例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三、五佰元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多；至于公安派出所抓赌博和嫖娼卖淫积极（抓别的都不积极），最大的动力来源就是一件事：高额罚款。在有些地方，乡镇已经在默许农民多生.超生，以此罚款收入解决财政 支出困难。政府行为 赢利化，政府权力 商业 化已是基层普遍现象。 (五)干群关系泠淡或紧张。 不少乡镇长都承认，如果搞乡民直选，自己肯定落选无疑。农民动不动越级上访，这情况与乡镇长的个人能力、品德、政绩并无必然联系，它反映的是农民对乡镇干部的普遍不信任，不认同。农民越级上访事件年年上升，也反映了农民对乡镇政府的不信任。现在乡镇政府安排农民干义务工，征收钱款，如果没有触及利害的措施，农民是能顶就顶，不能顶就拖，很少会有过去那种“党委政府一声号令，千军万马齐上阵”的形势出现；即便是政府为农民办好事，例如推广农业新技术，帮助农民上扶贫项目，等等，农民也往往以怀疑的态度对待，一是担心上政府的“当”，怕政府变着法子收他的钱，二是不相信政府能办成事、办好事，有些地方农民直接说，“越是政府号召种的养的你越不能搞，搞就赔钱”。干群关系紧张也比较常见。由于某些政策出台或突发事件，诱导造成农民集体上访，群体围堵乡镇政府，甚至县市政府，围困领导干部几小时，十几小时，阻断交通等事件时有发生。 （六)基本建设进程放慢或停滞为前。 在中西部地区，修路、办电、兴修水、开通电信与广播电视、建设校舍、医院等基本建设，始终是改善当地经济和生活环境的主要课题，也是乡镇政府的主要任务。但是，由于种种原因，近几年出现了基本建设步伐放慢的现象，有些地方 停滞不前，有的甚至倒退，比如前几年农民集资修的县乡油路，由于养护不力，或人为破坏损坏严重，状况已大不如以前。 (七)治安状况没有好转迹象。 中西部地区农村治安状况长期欠佳。首先是盗窃案件多，一些人以盗窃为生，常年偷鸡摸狗，牵猪赶牛，偷捕池鱼，偷农作物，或夜入农户偷盗财物，有些地方发展到你有什么他偷什么，农民不敢养殖，不敢种植的地步，专业户根本发展不起来。其次是凶杀与伤害案增多，打架斗殴、邻里纠纷、争水争地、家庭不和、男女关系、谋财害命等不断引起伤害与凶杀案，平均每个乡镇每年都要发生多起伤害与凶杀案件，一个乡一年不发生一起凶杀案被视为罕见。一系列凶杀案不断发生既令人惊恐不安，也让人感叹“人命不值钱”，“杀个人跟杀个鸡似的”，引不起官方多大的重视。个别地方，带有黑社会性质的犯罪团伙挡道，已经严重威胁到基层政权的稳定。 (八)腐败现象蔓延加剧了社会矛盾。 乡镇干部普遍认同这一观点：工资可以不发，来客不能不好好招待，“打肿脸也要充胖子”，经费再难，领导小车要坐，手机要打，因为“必须提高工作效率”。至于迎接计划生育检查，“普九”验收，扫盲验收，等等，现在全都悟透其中的诀窍：做好实际工作基本无用，做好表面文章比较重要，搞好招待，备好礼品才至关重要。因此，迎接检查验收，关键在于你招待的点子鲜不鲜，你备的礼品贵重不贵重，稀奇不稀奇，或者干脆送钱比别人多不多？ 乡镇在推荐领导干部，选用部门和村干部、在招工、进人等方面存在的收受礼品乃至明码标价现象，在乡镇早已街谈巷议，是公开的秘密，至于在修路、建楼等方面存在的接受贿赂，暗箱操作等现象，也不断有问题被揭露出来。在农民普遍不富裕的环境下，干部的不廉洁行为更容易激起农民的不满。 以上八个方面的困难和问题，以财政困难为最突出，最紧迫，是当前乡镇政权建设的主要矛盾和核心问题。 二、中西部欠发达地区乡镇政权建设中出现的一系列困难和问题的原因。 以上八个方面困难和问题，有的已经互为因果，有的事出多因，有的同出一因。从深层次看，主要原因如下。 (一).现行财政包干体制和国家不负担农村义务教育开支是造成乡镇财政困难及农民负担沉重的首要原因。 落后地区财源匮乏，税源本来就很少，乡镇财政税收远远不足以支付政府运转，但是财政要办的事并不少，特别是教育，义务教育开支往往占乡镇财政支出的三分之二。在城市，义务教育是由国家承担教育经费的，在农村，却让农民来承担。这种不合理的体制使得乡镇财政不得不主要依靠向农民征收统筹款来解决，统筹如果还不够用，就巧立名目，乱收费，乱罚款，乱摊派，乱集资，形成“四乱”有禁不止，农民各项负担有增无减的局面。 国家向纳税人征税，一是有法律依据，二是有税务机关代征，因此不会造成政府与纳税人的直接对立。但是，乡镇政府向农民征收乡统筹，却只有政策依据，而无法律依据，而且需要政府直接向农民征收，容易遭到农民抵制，搞四乱筹集资金，既无法律依据，也无政策依据，只能靠号召、强制或政府权力商品化等损害政府威信的办法来实施，自然会造成干群关系对立和 紧张，换个说法，乡镇政权运转，乡镇义务教育经费没有合法来源，或者说，国家法律没有保障乡镇政权的经费开支。 (二)乡镇政权机构设置与人员编制随意性大，无法定依据。 乡镇政权到底应设哪些领导机构，哪些职能部门，各机构部门编制如何设定，没有定规。目前的状况，一取决于国家随时颁布的新政策，二取决于上级行政管理部门的要求，三取决于乡镇领导的意志，四取决于人员安置的需要。一定时期内，国家重视某项工作，就会要求基层设置一个什么机构或部门，乡镇要获得市、县行政主管部门的支持，也往往要成立对口的机构。更多的时候是为了安置人员，上任领导安置一批，两三年后，下任领导又安置一批。落后地区企业不行，乡直干部和教师子女，甚至有面子的村干部的子女就业，找不到更好的去路时，就往乡直部门里挤，上一班车搭不上，就挤下一班车，持之以恒，总能挤进去。毫无疑问，机构膨胀和冗员增多是乡镇财政困难，农民负担沉重重要的直接原因。 (三)乡镇政权职能无法定要求，权力无法律保障，政府干了很多不该它干的事，该它干的事却往往不去干或没干好。 乡镇政府应该干什么，不取决于它的法定职能要求，也不取决于自身意志，更不取决于乡镇群众的要求，而是取决于上级政策，和上级党委政府的工作安排。它首先必须完成与上级政府签定的目标任务，取得上级各职能部门的认可，其次要完成上级临时安排的各项任务。乡镇基本没有自主权，无法真正向选举它的乡镇人大代表负责，也无法履行它作为一级政府的职责。它只能对真正控制它的上级负责。 (四)行政行为得不到切实有效的监督和制约。 现行体制对行政行为的监督和制约机构不可谓不多，有来至同级的，上级的，下级的三级都有；监督和制约的法规政策，纪律不可谓不多，不完善；但效果却不如人意。因为归根结底，现行监督体制乃是一种休制内的监督，不能真正做到严字；同时，三级监督，只有来自上级的监督是有制约力的，同级与下级监督很难发挥效用。 三、如何解决乡镇政权建设中存在的困难和问题。 解决乡镇政权建设中存在的一系列问题，一般来说，无非采取以下措施：精减机构，裁减冗员；发展经济，培植财源；更新观念，转变作风；联系群众，廉政勤政；转变职能，提高效率；发扬民主，加强监督等等，这些永远是政权建设的主题，应当如何做到，论述很多，经验成堆，真正是老生常谈。但仅仅这样做，并不能解决根本问题。根本问题是体制性问题，要解决乡镇政权建设中的体制性问题，必须经过由易到难，由近及远的过程。 第一，实行税改费，解决乡镇财政经费来源没有法律依据的问题。国家通过立法手段，规范、界定农民、小.城镇居民和乡镇企业应当交纳的各项收费，使之成为税收。由税务机关而不是乡镇政府依法征收，既解决了乡镇财政来源合法性问题，又有利于克服“四乱”现象，减轻农民和企业负担；同时避免了政府机关直接向农民收费。例如，国家依据土地所有权，向占用土地的农民、企业和个人征收土地使用税，以此取代占乡镇村财政收入百分之六十以上的两类八项统筹提留，既可依法保证乡镇财政收入，又可规范征收行为，减轻农民负担。 第二，在国家义务教育及营业性基本设施建设投资方面，实行城乡平等政策。如果像城市一样，九年义务教育基本投资由国家统筹平衡，由地方纳税支付，加之国家通过财政转移支付的办法予以补贴，那么乡镇财政支出压力就可以大大减轻。从另一个角度说，只有真正实行义务教育国家承担，才能真正有效地实施九年义务教育制度，提高农村人口素质。同时，应当尽快改变“人民电业（电信）人民办，办好电业（电信）为人民”之类的农村基本建设思路，既然城市电业(电信)由国家投资，市民消费，农村为什么偏要让本来比较穷的农民投资，而由电业(电信)公司赚钱？幸运的是，为了启动消费，开拓农村市场，电业(电信)等国有企业已经在自觉地加大对农村的投资，而不再单纯依靠农民集资了。 第三，党直接掌政。党通过直接掌政行为，真正加强党对基层政权的领导；通过党政同构，既可减少机构设置，消减冗员，又可提高决策效率，克服“管人”与“管事”相分离的矛盾，真正实现权责结合。 第四，通过国家立法界定乡镇政权的权力，包括人权，事权，产业发展自主权，地方事务自治权，等等，落实乡镇政权的自主权力，真正做到依法行政。 第五，在条件成熟时，通过修改宪法把村民自治扩大到乡镇自治，在党的领导下，由乡镇居民直接选举成立乡镇自治政府。乡镇自治政府在法治环境下自主行使自治权力，在乡镇居民的直接监督下管理乡镇事务。这种做法，是巩固基层政权建设，解决现行体制下乡镇政权建设中出现的一系列困难和问题的最终出路，也是国家政治生活进一步民主化的重要基础和 必经之路。 如今的干部道德素质恶劣，表现如下； 不诚实。为了“政绩”可以弄虚作假，欺上瞒下；为了对付检查，不惜教群众 引导群众训练群众说谎。 缺乏责任心和实干精神。对自己应当负责的工作，只做表面文章，不做扎实细致；遇到矛盾绕着走，不愿解决任何问题。 缺乏同情心。对群众上访，既厌恶，又害怕，能躲就躲，躲不掉就糊，糊不走就发脾气；对群众疾苦更是充耳不闻。他们只关心自己的前程和利益，不关心别人死活。 毫无正义感和是非观。只有势利眼，唯利是图，唯上是从，或官官相护； 极端自私自