试论《四川省城乡环境综合治理条例》的贯彻实施(二稿).doc

试论四川省城乡环境综合治理条例的贯彻实施四川省城乡环境综合治理条例（以下简称条例）于2011年7月29日四川省第11届人民代表大会常务委员会第24次会议通过，并于10月1日起施行，成为全国第一个就城乡环境综合治理工作进行地方立法的省份。条例首次以地方性法规的形式，确立了以公共参与为主题的城乡环境综合治理的原则和机制，为推进城乡环境综合治理的法治化、规范化提供了依据。一、条例的颁布及其重要意义(一) 条例的颁布随着西部战略的实施，特别是省委、省政府提出“两个加快”后，四川省的经济发展走上了快车道，真正按照又好又快的发展思路推进。但随着经济的快速发展，城市建设的扩张，人口的迅速流动。出现了一系列新的问题：如城中村治理，城郊结合部的治理，缩小城乡差异，实现城乡一体化，全面提升人们生活水平，改善人居环境等新的课题摆在面前。中央也对农村工作做了重要指示，加大民生工程的投入，开展新家村建设，着力构造和谐社会，不断减小城乡差异，实现城乡一体化。各个地方都不遗余力的想办法，添措施，但在治理的过程中都存在一个共同的问题，那就是针对具体的行为没有处罚依法，无法可依，最后造成工作被动，负面影响严重。根据法律、政治、经济辩证统一的关系，法律为经济发展提供保证，经济发展促进法律的完善，在共同的作业保持政治的稳定。四川省省委、省政府结合实际情况，认真分析，为巩固前期治理工作取得的成绩，同时为下一步的治理工作提供法律依据，为全面改善人们的生活环境，缩小城乡差异，打造优美的城市名片，更好的发展经济服务。于7月29日四川省第11届人民代表大会常务委员会第24次会议通过了四川省城乡环境综合治理条例。（二）条例颁布的意义该条例一实施就引起社会各界的广泛关注，因为条例这是第一个把城乡环境的综合治理立法的条例，与人们的生活息息相关，将涉及到千家万户的利益。通过有效实施它将改变人们一些传统的生活方式，行为方式，特别是一些陈规陋习，习以为常的，认为是理所当然的生活习惯。条例的出台为巩固前期城乡环境综合治理取得的成果提供了保证，也为后期进一步深化城乡环境综合治理工作做到了有法可依，提供了执法依据。条例可操作性较强，标志着四川省城乡环境综合治理工作步入了规范化、法制化的轨道。条例名称不再使用城市市容和环境卫生的用语，立法中彻底摈弃了过去将城市、乡村一贯分割范围立法的弊端。条例所称城乡环境综合治理，是指政府领导、部门协作、公众参与，对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范和管理的活动。对各个部门在城乡环境综合治理中的职责进行了明确。二、条例的主要亮点（一）从上到下明确了部门职能职责第5条规定，省人民政府住房和城乡建设行政主管部门主管全省城乡环境综合治理和监督管理工作。市（州）、县（市、区）人民政府应当确定城乡环境综合治理主管部门，负责本行政区域内城乡环境综合治理和监督管理工作。县级以上地方人民政府城乡建设、发展改革、公安、民政、财政、国土资源、环境保护、交通运输、水利（务）、农业、林业、商务、卫生、工商等行政主管部门及铁路、电力、电信、供销社等单位按照法定职责和任务分工，负责城乡环境综合治理相关工作。条例第6条还规定，镇（乡）人民政府、街道办事处负责辖区内城乡环境综合治理的具体工作，指导和督促居（村）民委员会、社区、相关单位开展城乡环境综合治理。县级人民政府应当明确镇（乡）人民政府、街道办事处城乡环境综合治理工作机构，建立职能化管理队伍。（二）按照区域确定职能部门及责任条例对城乡环境综合治理工作实行责任区制度，并对责任区的划分与管理作出了具体规定，按照下列原则确定：河道、水域、水工建筑由使用、作业或者管理单位负责；风景名胜区、旅游景点、公路、铁路、机场、车站、港口、码头、地铁及其设施由经营、管理单位负责；公园、商场、医院、宾馆、酒店、文化娱乐场所、体育场馆、农贸市场、商铺等场所由产权所有人或者经营、管理单位负责；机关、团体、学校、企事业单位内部及规划红线范围内的区域由所在单位负责；施工工地由施工单位负责，待建地块由业主负责；经济开发区、科技园区、保税区和独立工矿区内的公共区域由园区管理单位负责。城镇道路、桥梁、地下通道、公共广场、公共水域等公共区域的容貌和环境卫生由城市环境卫生主管部门负责。乡村的道路、桥梁、公共广场、公共水域等公共区域由镇（乡）人民政府负责。确定责任区时，范围和权属划分不清或者有争议的，由有管辖权的城市、县人民政府或者城乡环境综合治理主管部门予以确定。县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府，镇（乡）人民政府、街道办事处应当与责任区法定代表人或者产权所有人、经营者签订城乡环境综合治理责任书。责任书应当载明责任区的具体范围和责任要求，明确双方的权利义务。（三）餐厨垃圾处理入法条例首次将餐厨垃圾处理列入城乡环境卫生作业公司范畴，实行行政许可。城市、县人民政府应当建立健全城乡环境卫生作业市场机制，鼓励组建城乡环境卫生作业公司，参与城乡道路清扫、垃圾清运、公共厕所保洁、园林绿地维护、餐厨垃圾处理等作业。城乡环境卫生作业公司应当按照国家规定取得许可证，按照城乡环境卫生作业服务规范和约定要求进行作业。餐厨垃圾处理应当逐步建立产生登记、定点回收、集中处理制度。从餐厨垃圾中回收的物质应当按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品。违者将责令停止生产、没收产品及违法所得，并处2万元以上10万元以下罚款。造成人身伤害的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。有条件的城市应当推行餐厨垃圾无害化处理。（四）农村生活垃圾处理系统化第40条规定，对农村生活垃圾推行户分类、村分类收集、镇转运、县处理的方式，纳入城镇垃圾处理系统；在当地环境容量范围内，可以选择经济、适用、安全的处理、处置技术，就地消纳处理。垃圾需要填埋的，填埋点由县级相关部门统一确定和管理。（五）陈规陋习成禁止行为条例对市民日常生活中常有的影响环境卫生的行为，列为禁止性行为，即：随地吐痰、吐口香糖，乱扔烟蒂、纸屑、果皮及食品包装等废弃物，随地便溺；从车辆内建（构）筑物上向外抛掷杂物、废弃物；在非指定地点倾倒垃圾、污水、粪便等废弃物或者将废弃物扫入、排入城市排水沟、地下管道；在非指定区域、指定时间燃放烟花爆竹；在露天场所或者垃圾收集容器内焚烧秸秆、树叶、垃圾或者其他废弃物；在住宅内从事产生废气、废水、废渣的经营活动，影响居民正常生活；占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道、广场及其他公共场所设摊经营、堆放物料、拍卖或者兜售物品，影响容貌和环境卫生。发生这七类任一行为时，责任单位或责任人将被责令改正、清除；拒不改正或清除者，将实行代为清除，费用由违法者“自掏腰包”；情节严重或者造成严重后果的，并处个人50至200元罚款，对单位处500至2000元的罚款。三、条例的实施和存在的问题条例正式实施后，通过大量的宣传，提高了人们群众的知晓率，引起极大反响。执行中取得了不错的成绩，前一阶段的成绩得到了巩固，为新的治理工作开拓了新的局面。通过对执法人员的培训，文明执法程度也大幅度提高。四川省各个城市、各处农村人居环境有了较大的改善，特别是对城中村、结合部，农贸市场的治理更上成绩显著。同时各个市（州）结合自己的实际情况制定了城乡环境治理的长效机制，为进一步深入贯彻执行条例明确工作思想，提供了工作方法。但条例在执行过程中也发现不少的问题：（一）管理部门归口不统一按条例第五条规定，省上由省人民政府住房和城乡建设行政主管部门主管全省城乡环境综合治理和监督管理工作。而市(州)、县(市、区)人民政府应当确定城乡环境综合治理主管部门，负责本行政区域内城乡环境综合治理和监督管理工作。而别的单位，如公安系统，从上到下一条线，是一个完整的体系。条例中没有这样明确的规定，现是给一个指导性的意见，让下面进行自治。于是，有的市县是城管在负责，有的地方是住建在负责。这样就形成从上到下没有统一的归口管理部门，有的地主在一个市的管辖内是也有那个县是住建局负责，这个是城管局在管，这极不利于工作开展，交流等。应该有一个明确的指导性，规定自上而下有一个归口管理部门，形成一条线。（二）治理没有有效的长效机制条例实施后，各个地方相继跟进，对该条例的有效实施皆提出了各种各样的指导意见，实施方案等，并且层层下发，任务分解，一片热火朝天工作的架式。事实上各个地方在开展该工作中也取得了一些成绩，然后从各个地方的交叉检查来，长效机制没有取得长效的结果，反弹现象很严重，一有检查的时候还是坚持过去的攻坚战。（三）经济发展水平制约条例的实施条例中提出了很多硬件建设上的要求和标准，特别是基础类的设施，农村风貌治理的要求，农民生活环境的的改善等。条例上讲的是对的，要搞好这一工作，硬件建设必不可少，但要加强硬件建设，就是要钱，而我们现在很多地方经济发展不平衡，需要用钱投入的地方很多，这虽说也是改变人们生活，提升生活质量的路子。在实际的操作中体现经济发展对条例的实施造成影响，阻碍了其实施，这些都与当地经济发展水平和群众的生活水平相关。当经济发展到一定时候很有些问题会很好解决，如果经济较弱，全部由政府扶助达到相对困难，在某些程度上有绑架政府的感觉。真正的由政府主导，社会参与需要一个过程，仅仅依靠宣传，力度过小，进程缓慢，还有待于经济的发展。（四）农村生活垃圾处理的推进困难按照条例要求，农村生活垃圾推行户分类、村分类收集、镇转运、县处理的方式，纳入城镇垃圾处理系统。而现在农村的实际情况是发展极不平衡，好一些的农村不用说，自己都希望自己家园美丽整治，然而偏远一些的农村人口自然减员就严重，留下的都是没有劳动能力的老人和孩子，这是农村的真实写照。同时农村生活垃圾主要是生活日常垃圾，没有多少有害物的存在，很多是可以自行处理，也可以是无害化的。我们也是建设硬件，提出治理要求，这样的操作没有多大意义，也很困难。按照条例规定，农村生活垃圾的处理也可以收一定的卫生费。然后从上到下都在大量实施惠民政策，给农村人员“松绑”的时候，让群众出卫生费不太适合，同时农村人口相对分散，分类、收集犹为困难。四、强化条例贯彻落实的对策建议（一）坚持正确的理论指导明确条例的贯彻实施的最终目标就是全面提升城乡面貌和人居环境治理水平、环境基础设施建设水平和城乡规划建设管理水平。实现城乡环境“清洁化、秩序化、优美化、制度化”，使全省城乡环境面貌有更大的改观、主要环境指标有更大的突破。特别是为政一方的党政领导，更要进一步解放思想，充分认识到城乡环境治理后改变所产生和社会意义，是一件功在当代，利在千秋的大事，让人民生产环境更上一个台阶是责任。而开展好工作，就得以四川省城乡环境综合治理条例的指南，工作举措。（二）坚持对条例的宣传前期各个地方也开展了对条例的宣传，便整个宣传从调研的情况来看，存在一定的误区，形式是车宣，阵地在城里，农村宣传就是一个条例头子。下一步要继续宣传，而且要加大宣传，通过宣传让条例的内容深入人心。宣传的形式上力求多样、丰富，以声音、图像、视频资料多种载体，改变相对单一的宣传模式。将条例细化，因地制宜的与“七进”相结合，注重一些重点的宣传阵地，如农村、社区、校园等。特别是校园阵地，充分发挥学生的作用，因学生涉及到千家万户，开展“小手牵大手”的工程，让成人通过家庭的形式参与来工作中来。常见的宣传是在大街小巷，而忽略人口是动态的，要做到全方位，多角度的宣传，最终达到人人知晓，个个参与，将条例的要求渗透到人们群众生活的点点滴滴中去，确保条例的有效执行。要进一步强化部门与部门之间、部门与地方政府之间的协调配合，加强舆论宣传引导，努力形成全民参与、共建共享的工作格局。（三）坚持执法处罚和教育引导相结合城乡环境治理的最终目标就是让人们享有更好的人居环境，提升生活质量，主要是通过广大市民的主动参与，这也是和谐社会发展的需求。条例的规定有处罚内容，刚性措施，但这不是目的。在实施执法的时候所针对的大多次是社会的弱势群体，如果过于的刚性执法，容易造成不好的社会反响，一不小心也可能形成群体事件。在实际的执法过程中所针对的有一部分是追求高利的不地人员，如占道经营，数次教育仍不改正，乱搭乱建，违规建设等应该选择性的进行依法打击。在执行的过程中虽说有法可依，也要注意轻重缓急，根据执法对象的不同情况可以灵活处理。也是更好的让条例得以深入贯彻。（四）坚持条例执行的全域贯彻做到突出重点、拓展延伸，灵活深入。抓 “五乱”治理，推动治理工作向基层、村庄和盲点死角延伸，特别要狠抓城区老旧院落、“城中村”、边远偏僻乡镇和村庄等薄弱环节治理。要把治理工作融入到新型工业化、新型城镇化、农业现代化建设和加强城乡规划建设管理全过程中。对城市老旧城区，要在强化总体规划和严格控制规划实施的基础上，坚持分类、分区、分步改造，因地制宜抓好生活垃圾、污水处理等环境设施建设。对城市新区的基础设施和市政公用设施，要同步规划，科学布局，适度超前。治理的时候要注意工作开展的全域性，每一个城市要全面行动，形成大气候，尽可能的控制那种一阵风的整治现象，搞突击，打攻坚点战。那样的结果是使得治理工作容易反弹，而且形成顽症，久而久之花更多代价也难以治愈。要注重风貌塑造，注重文化传承，提升形象和品位。（五）坚持部门联合条例中对很多部门进行了责任的明确，然而从各方面的反应的情况来看，在实际的执法中就好像是城管和规建两个部门的事，经常是这两个部门在行动，如天桥就是管理部门的事，结果有事就是找城管。各个部门应该认真解读条例，明确自己的角色和责任，他家共同行动起来，群力群策想办法，整合资源、协调配合，合力推进条例的执行。通过城乡环境综合治理这个平台，把人居环境范例奖、文明城市、卫生城市、园林城市、环保模范城市等创建活动整合起来，统筹推进。要加强对市（州）的指导、帮扶和服务，既要发现问题