通州市超低生育水平问题研究.doc

通州市超低生育水平问题研究通州市人口计生委 朱卫民通州，濒江临海，三面环水，与上海隔江相望，与苏州灯火相邀，是长江三角洲北翼最适宜创业和居住的地方。20世纪70年代起，通州市坚持不懈地推行计划生育基本国策，历经30年的艰苦努力，实现了人口再生产类型的历史性转变。90年代初,总和生育率已经低于1.5，步入了专家界定的超低生育水平行列，为稳定我国人口低生育水平作出了积极的贡献。但是，持续超低生育水平也带来诸多人口问题，如总人口规模削减、老龄化加剧、劳动力不足等一系列低生育水平人口“综合症”，对通州的发展产生了巨大影响。为此，我们必须紧紧抓住当前的战略机遇期，从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略高度出发，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，不断完善人口政策与方案，用人的全面发展统筹解决人口问题，实现人口与经济、社会资源环境之间的协调、良性、互动发展。一、通州市超低生育水平的现状和特征1.人口变动较大。1954年，通州市年末总人口为110.72万人。60年代初，通州市人口增长迅猛，绝大多数年份的人口自然增长率都超过20。1970年以后，随着计划生育工作的全面推行，人口自然增长率迅速下降，总人口的增长速度也同时变缓。1973年人口自然增长率首次降低到8.8。此后，人口出生率和自然增长率持续下降。1989年，总人口达到峰值155.41万人，之后，人口开始下降。1997年人口自然增长率首次出现零增长，1998年开始常住人口自然变动出现负增长，即在自然状态下总人口在逐年减少（其中1990和2001年的剧降原因为行政区划调整）。到2006年末，总人口为125.64万人，出生率、死亡率和自然增长率分别为5.07、8.36和-3.29（图1、2）。图1 通州市1954年以来年末总人口变化图资料来源：通州市人口计生委、通州市公安局图2 通州市1954以年来人口自然变动图资料来源：通州市人口计生委、通州市公安局2.年龄结构老化。老年型人口，就是指总人口中年龄较大的人口数量高于一定比例的人口年龄构成类型。即，老年系数(65岁以上)在7以上，少年儿童系数(0-14岁)在30以下，老少比在30以上，年龄中位数在30岁以上。通州市0-14岁的少年儿童人口占总人口的17.5%，65岁以上的老年人口占总人口的13.27%。通州市2000年总人口年龄结构曲线图（图3）表明，通州市的人口年龄构成呈典型的老年型人口。从2000年通州市人口年龄结构金字塔图（图4）也可以看出，30岁以下的人口数量在不断下降，形成了成年人口和少年人口上宽下窄的倒三角形。人口老龄化的产生意味着社会抚养比将不断提高、对社会保障体系和公共服务体系的压力加大，并影响到社会代际关系的和谐。图3 通州市2000年总人口年龄结构曲线图资料来源：通州市2000年人口普查资料图4 2000年通州市人口年龄结构金字塔图资料来源：通州市2000年人口普查资料3.生育水平超低。世界上有不少国家的生育率也很低，但总和生育率低于1.5的只有少数国家。据美国人口咨询局汇编的2002年世界人口数据表，全世界200多个国家中，2002年总和生育率低于1.5的有28个国家（表1）。通州市1990年总和生育率为1.49, 1991年为1.21,从1992年开始，总和生育率就降到1.0（目前世界上还没有一个国家总和生育率达到这个水平），远远低于更替水平2.1。表1 2002年总和生育率低于1.5的国家人口数据表国 家2002年中人口数（百万）出生率（）自然增长率（）总和生育率2000年人均GDP美元亚美尼亚3.8821.12580格鲁吉亚4.4901.22680新加坡4.21281.424910日本127.4921.327080爱沙尼亚1.49-41.39340拉脱维亚2.38-41.27070立陶宛3.59-31.36980奥地利8.1901.326330德国82.49-11.324920列支敦士登0.031251.4-瑞士7.31021.430450白俄罗斯9.99-51.37550保加利亚7.89-51.35560捷克共和国10.39-21.113780匈牙利10.110-41.311990摩尔多瓦4.39-11.32230波兰38.61001.39000罗马尼亚22.410-21.26360俄罗斯143.59-71.38010斯洛伐克5.41001.211040乌克兰48.28-81.13700安道尔0.11171.2-克罗地区4.310-21.47960希腊11.01001.316860意大利58.1901.323470圣马力诺0.03110.31.2-斯洛伐尼亚2.0901.317310西班牙41.31011.219260资源来源：美国人口咨询局4. 先低后富彰显。从发达国家生育水平降低的经历来看，生育水平降低与其经济发展呈现出负相关关系。人口生育水平是随着社会经济的不断发展、人们的生活方式和价值观念的改变而降低的，即“先富后低”。而通州生育水平的降低与社会经济发展水平的关系却呈“先低后富”的态势。通州市在经济发展水平尚未达到世界经济发展平均水平的时候，生育水平的降低却走到世界发达国家的前列。通州市在1993年人口出生率降到10以下时，人均GDP只有349美元。1年后，世界上有日本、德国、希腊、意大利和西班牙5个国家出生率降到10，5个国家中人均GDP最低的希腊为7710美元。1998年通州市总和生育率为0.88，出生率为6.56，人口自然变动开始进入负增长时，当年人均GDP为907美元（表2）。2006年实现地区生产总值270.68亿元，人均3020美元。这表明，通州市超低生育水平远远超前于世界经济发展水平，社会经济对超低生育水平的承受能力较差，没有发达国家那样雄厚的物质基础来解决生育水平降低带来的相关经济社会问题。表2 1995-2000年世界部分国家和通州市人口与经济发展情况对比分析表年度日 本奥地利德 国希 腊总和生育率人均 GDP（美元）总和生育率人均 GDP（美元）总和生育率人均 GDP（美元）总和生育率人均 GDP（美元）19951.5396401.4268901.4275101.4821019961.5409401.4281101.3288701.31146019971.5381601.4279201.4282801.41164019981.4323501.4268801.3265701.31174019991.4251701.3246001.3235101.31580020001.3270801.3263301.3244201.316860年度意 大 利葡 萄 牙西 班 牙通 州 市总和生育率人均 GDP（美元）总和生育率人均 GDP（美元）总和生育率人均 GDP（美元）总和生育率人均 GDP（美元）19951.2190201.597401.2135801.0566419961.2198801.4101601.2143500.9774519971.2201701.4110101.2144900.9683219981.2200901.4106701.2141100.8890719991.2220001.5158601.2178500.8498420001.2234701.5169901.2192600.831040资源来源：1.人口世界1995-2002年世界人口数据表；2.通州统计年鉴（2006）。二、通州市超低生育水平的趋势和影响1. 未来生育指数的设定。一是高方案。调整双方独生子女家庭可以生育二孩的政策至较宽松环境而软着陆，将生育水平稳定在平均每对夫妇不超过2个孩子的低生育水平。故此方案中设定总和生育率从2000年的0.83，通过20年的发展变为1.8，到2050年达到2。二是中方案。继续保持低生育水平，但是随着人口老龄化趋势不断加深，人力资本不足，国家对生育政策有所放宽，普通家庭可以生育二孩。在此方案中设定通州市的总和生育率保持2000年的水平不变，到2020年变为1.5，再到2050年变为1.8。三是低方案。严格执行计划生育现行政策，在此方案中设定通州市的总和生育率保持2000年的水平不变，到2020年变为1.3，再到2050年变为1.5（表3、图5）。表3 cpps按高、中、低三种方案测算通州市未来人口数据年份总人口少儿系数（%）老年系数（%）高方案中方案低方案高方案中方案低方案高方案中方案低方案200113660571366057136605616.8416.8416.8413.2713.2713.27200613371871335563133445711.611.511.4215.2515.2715.2820111316742131013613056849.89.349.0417.0417.1317.19201613121071296046128528611.5310.449.6919.9220.1720.34202112947711268944125162813.7512.1210.9923.6924.1724.51202612537411221140119887013.6811.9210.6525.2725.9526.43203112008121161581113435011.469.858.6331.2532.333.07203611557561105675107034010.829.17.7135.0436.6337.84204111180811053389100693412.8110.538.634.4336.5538.232046107265899452393738115.1112.369.9131.9834.536.62050102783594152487740415.412.6510.0430.7633.5836.03年份出生率（）死亡率（）自增率（）高方案中方案低方案高方案中方案低方案高方案中方案低方案20014.8094.814.818.7478.758.75-3.94-3.94-3.9420065.3995.014.759.7139.729.73-4.31-4.71-4.9820119.2718.227.5110.71710.7610.79-1.45-2.54-3.28201610.4549.018.0311.46311.5911.67-1.01-2.58-3.6420218.4087.176.2912.27512.5112.67-3.87-5.34-6.3820265.6864.864.213.37513.7213.96-7.69-8.86-9.7620316.2275.114.2114.78115.2615.61-8.55-10.15-11.3920369.6457.716.1316.26916.9717.51-6.62-9.26-11.38204110.7068.526.6317.32218.3419.15-6.62-9.82-12.5220468.9977.275.5918.07419.4420.58-9.08-12.17-14.9920507.3916.044.5918.29919.9221.32-10.91-13.88-16.73图5 cpps按三种方案预测总人口发展柱状图2.未来人口发展的预测。按照高方案，通州市的总人口将小幅回落。到2010、2030与2050年时总人口规模预计分别相当于2000年总人口规模的96.53%、88.67%与75.24%。未来50年少年儿童人口比例总体上呈波浪式发展态势。在21世纪的前10年时间内，少年儿童人口比例将呈现出下降趋势，随后开始上升，在2030年至2050年间又出现一个波动。2010年，0-14岁人口所占比例仅为9.8%。2011-2050年间少年儿童人口比例基本上维持在11.53%-15.4%的范围内起伏波动。2000年65岁及以上老年人口比例已达到13.27%, 在未来的30多年时间里将呈现出持续上升的趋势,到2031年时预计将突破31.25%,并成为世界上人口老龄化程度最严重的地区之一，到2036年后老年人口占比将呈现出小幅下降趋势（图6、7）。 图6 cpps按三种方案预测少儿负担系数曲线图 图7 cpps高方案测算通州市2050年年龄金字塔按照中方案，通州市的人口总数逐渐减少。到2010、2030与2050年时总人口规模预计分别相当于2000年人口规模的96.16%、85.92%与68.92%。与按照高方案一样，从总体上看，2050年前少年儿童人口比例在一定的域值范围内起伏波动。老年人口比例也将呈现出持续上升的趋势，到2037年达到最高的35.10%，之后老年人口占总人口比例也将呈现出小幅下降趋势（见图8、9）。图8 cpps按三种方案预测老年负担系数曲线图图9 cpps中方案测算通州市2050年年龄金字塔按照低方案，通州市人口总数降幅较大。到2010、2030与2050年时总人口规模预计分别相当于2000年人口规模的95.9%、84.01%与64.23%。与按照高方案和中方案一样，从总体上看，2050年前少年儿童人口比例在一定的域值范围内起伏波动。而老年人口比例将是三种方案中上升幅度最快的，到2039年达到最高值38.37%，届时沉重的老年人口问题，将是我们必须面对的（图10）。图10 cpps低方案测算通州市2050年年龄金字塔预测结果表明：通州市出生人数在2011年将逐年增多，2021-2031年间出生人数逐年减少，2036年大幅上升，2046年又开始回落（见图8）。通州市未来死亡人数将呈现出逐年增加的趋势，预计从2050年开始，由于受到总人口年龄结构的影响，死亡人数开始转为下降的趋势（见图11、12）。 图11 cpps按三种方案预测出生率曲线图 图12 cpps按三种方案预测死亡率曲线图值得注意的是，从1998年开始通州市的人口自然变动就为负增长，虽然这种人口负增长的规模开始还比较小，但是，从2026年开始人口负增长的规模迅速扩大（见图13）。图13 cpps按三种方案预测自然增长曲线图通过比较高中低三个方案可以看出，三个方案有个共同点，即在未来几十年之中，人口规模呈下降趋势，老年负担系数不断增大，也就是整个通州市正呈现人口老龄化的趋势。但在实行不同的生育政策的条件下，人口变化趋势有所不同。高方案较早地调整了生育政策，人口老龄化的趋势较中方案和低方案相对缓和，少年儿童人口比例也相对要高。按低方案一直采取现在的政策，人口老龄化趋势最为严重。从中可以看出持续的超低生育率将带来整个社会的人口老龄化。表4 cpps按三种方案预测2050年通州市人口年龄结构表年龄高方案中方案低方案总人口男性女性总人口男性女性总人口男性女性0-44292721987209403219616490157062313911851112885-956186287812740542063215462051730977158641511310-1459123302752884844833229622187134004174111659315-1944384227212166334593177061688727294139681332620-2434472176391683328188144171377123476120091146725-2945304231772212737954194141854032682167181596430-3463119322643085553180271882599246549237962275335-3966516339593255757777294912828651957265242543340-4442411215932081838414195581885635740181921754845-4932567165171605031499159781552130780156101517050-5450421249472547450421249472547450421249472547455-5974703367473795674702367463795674702367463795660-6499527490555047299526490545047299526490545047265-6955061264462861555061264462861555061264462861570-7449791195413025049791195413025049791195413025075-7963477243213915663473243173915663473243173915680-8478707287664994178701287604994178701287604994185-8950671161703450150666161653450150666161653450190-9414227350510722142243502107221422435021072295-99180654353137121806243501371218062435013712100+4038831540388315403883153.未来通州和谐的影响。在超低生育率初期，除了收获因此带来的“人口红利”之外，人们并没有察觉到相关问题的出现，因为初期的超低生育率对社会经济发展的影响是以正面形式出现的，但随着时间的推移，超低生育率所隐含的某些问题逐渐显露出来。一是影响人口自身发展。通州老年人口在未来40多年时间里将快速增长，应用cpps按高方案预测，到2015年时，老年人口比例预计将达到19.92%，不仅大大高于同期江苏与全国的平均水平，高于同期美国的水平（14.17%），而且也高于人口老龄化程度较为严重的法国（18.14%）等国家的水平。再经过20年左右的时间，到2031年时，通州老年人口比例预计将超过30%，届时将成为世界上人口老龄化程度最严重的地区之一。到2050年通州老年人口预计将达到1733288人，是2000年的9.75倍，通州人口老龄化将更为严重。从绝对意义上讲，人口年龄结构老龄化到一定程度可以被认为是人口自身的不可持续性发展。二是影响社会协调发展。通州市实行计划生育政策以来，家庭结构逐步演变为“4:2:1”模式，一个孩子要同时赡养四位老人；随着社会生活品质的不断改善，平均寿命的延长，甚至还将出现“8:4:2:1”家庭，倒三角的主干家庭结构使处于底部的独生子女养老负担十分沉重。通州年轻农民的生活观念和生活方式发生变化，与年老父母分开居住的，自由化、小型化的核心家庭已经成为许多年轻农民夫妇的生活选择。随着社会经济结构不断调整，外出务工而造成的流动人口增多，再加上人口老龄化现象的产生，所以，目前无论是在农村还是城市，都拥有大量独守空房的老人，有社会学家称之为“空巢老人”。以往的研究表明：老年人得到各方赡养的机会和数量与家庭子女数之间呈正相关关系。通州市小家庭与核心家庭的急剧增加，一方面，这应看作是一种社会的进步；另一方面，家庭养老功能的急剧弱化、独生子女教育成长、家庭养老、家庭文化变迁等等其他社会问题将不断出现。通州市持续超低生育水平对婚姻市场的供求平衡也产生了十分显著的影响，严重的男性婚姻挤压问题由此产生。随着通州经济又好又快的发展，人口流动的变量增大，婚姻挤压所导致的跨地区婚姻迁移在通州极可能将不断增多。而与婚姻迁移相伴随的各地居民之间的婚育观念、生育意愿的整合与婚姻的稳定性，将成为值得关注的问题，从而对创建富民宜居、平安和谐的新通州产生一系列深刻的影响。三是影响经济科学发展。随着人口老龄化的发展，领取退休金和养老金的人数将不断增加，社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加。地区生产总值中用于老年人的费用份额大幅度增长，势必限制社会扩大再生产，影响生产部门的资本投资和经济效益的提高，加重国民经济的负担。老龄消费是一个纯消费阶段，老年人口消费在消费市场中所占的份额越来越大，引起消费结构的变化。从消费水平看，随着人口老龄化的发展，由于收入水平相对较低的老龄者人均消费额随着衰老而减少，对住宅建筑以及电视机、电冰箱等耐用消费品的需求量减少，这就在某种程度上抑制了经济发展。人口老龄化对增加储蓄也会产生相应的减退效果，这主要是由养老金制度的推广引起的。由于有退休金或社会保险津贴供给老年人养老的生活费用，导致个人不储蓄或减少储蓄，使老年人储蓄率下降。从长期趋势来看，由于老年人口的储蓄水平相对较低，老年人口的增加会带来总储蓄水平的降低。根据经济学理论，储蓄等于投资，储蓄减少等于投资减少，从而对经济发展产生不利影响。从目前通州市人口年龄结构仍是为经济带来增长的“人口红利”期。如果超低生育水平持续10年、20年甚至更长，随着老年人口比重上升，必然导致适龄劳动人口即人力资本数量的相应下降，尽管人力资本的质量会得到明显改善，但一旦“人口红利期”宣告结束，就很难抵消人力资本数量锐减给产业结构带来的负面影响。这些变化将迫使通州转变经济增长方式，即从依靠传统要素（劳动力、资本、土地等自然资源）的增加来推动经济增长转向更多地依靠技术进步来推动经济增长。即使老年人口参与经济活动，但老龄劳动力接受新的知识和科学技术较慢，对新兴产业的适应能力相对较弱，难以适应快节奏的生产活动，特别是在劳动密集型的生产中，不利于劳动生产率的提高。老龄问题同人口问题一样，都有一个量的积累过程，一旦量的积累不堪重负时，解决起来就非常棘手，甚至要付出沉重的代价。因此，在这个问题上，各有关部门要多一些未雨绸缪的做法，少一些亡羊补牢的办法，及早制定应对人口老化的政策措施刻不容缓。三、通州市超低生育水平的对策和建议1.调整生育政策。长期的超低生育水平对于通州市的发展将是个不小的阻碍。从高中低三个预测方案可以看出，人口总的规模一直处在下降之中。通过适时适度的调整生育政策，提高人口生育率，将有助于人口的平稳发展，防止人口急剧下降对社会经济造成破坏性影响。在人口发展过程中具体采用什么样的生育政策，可以依据人口预测中人口总和生育率的设定。按照高方案实施，从预测结果来看，人口从2000年的1371498人，减少到2050年的1027835人，减少了25.06%。按照中方案，从预测结果来看，人口从2000年的1371498人，减少到2050年的941524人，人口减少了31.35%。按照低方案，从预测结果来看，人口从2000年的1371498人下降到2050年的877404人，下降了36.03%。那么具体采用哪种方案比较合适呢？比较高中低三个方案，人口下降速度最快的是低方案，此方案对社会经济发展的冲击最大；高方案人口下降速度相对是最慢的，对社会经济发展的冲击也是最小的。通州市生育水平回升的最佳时期应该就是从现在开始，因此，各有关部门要在总体稳定的基础上研究推敲合适而有远见的生育政策，适时适度推进高方案的软着陆。只要设计得当，政策调整的结果是理想的和可控的。2.推进替代转移。县域人口容量应基于现实条件，也就是说，县域人口容量必须与特定的发展阶段、生产力水平、消费水平和模式以及本土资源环境条件相联系。为了阐述和解决生育率长期低于更替水平国家的人口问题，联合国提出了替代迁移（ReplacementMigration）的概念，其原意是指“能够抵消总人口减少、劳动力减少以及减缓老龄化进程的那部分人口迁移”（UNDP，2000）。所谓替代就是用迁移人口替补由于低生育率而减少的那部分人口。在21世纪，生育率长期处于更替水平以下的发达国家的人口将显著的缩减和老龄化，但并没有迹象表明其生育率可以回升到更替水平，替代迁移将是发达国家补充人口数量，特别是提升劳动力数量和缓解老龄化程度的有效途径（UNDP，2000）。处于超低生育水平的通州市，未来人口规模将大幅度减少，人口老龄化趋势加重，人口的净迁入将能缓解通州市因人口减少而带来的问题。人口的迁移与多种因素有关，区域经济的差异是引起人口迁移的主要因素。随着新一轮城市规划的具体实施和长三角经济一体化进程的推进，特别是大容量交通网络体系和整个长三角城市圈产业体系的日益整合，通州的城市功能边界将不断扩展，人口分布格局日趋合理，通州吸纳国内外移民的能力将得以增强。明年5月苏通大桥通车，将使得通州到上海的距离进一步拉近，到时通州的区位优势将更加明显，经济的高速发展会创造出更多的就业机会，地缘格局的变化将带来流动人口的大量增加。各有关部门要加强对人口状况和人口动态的研究分析，建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，满足经济发展对不同层次的劳动力的需要。建立以流动人口流入地管理为主、流入地与流出地管理相结合的管理制度和服务体系。流入地政府提供劳务需求信息，并与流出地合作提供职业技能培训。积极开展便民维权活动。在引入所需流入人口的同时，给予流入人口与本土居民相同的公共服务。尤其要加强流动人口的计划生育服务与管理，解决好流动人口就业、就医、定居、社会保障及子女的受教育问题，促进劳动力有序迁移和流动。3.提高退休年龄。50多年来，通州市的生产力水平已经大大提高，2000年人口平均寿命男性为73.29，女性为79.49，往后几十年平均预期寿命还将提高。因此，适当提高退休年龄不仅可取，而且有利于优化年龄构成，把劳动年龄人口比重和老年负担系数保持在有助于经济社会持续协调发展的水平上。通州在职人员与离退休人员的比例，由1982年的10:1降到2002年的3.5:1。目前，大多数老年人口不能领取养老金，而靠自身积蓄和子女供养，养老压力非常大。因此，从减轻社会养老压力意义上说，延长退休年龄很有必要。从通州未来劳动力供给看，2015年后15-54岁年龄人口数量将显著下降，而55-59岁和60-64岁人口将成为劳动力重要组成部分，延长退休年龄也会使通州能在一定程度上维持劳动力数量上的优势，避免出现劳动力不足。通州人口老龄化可谓来势汹汹，到2020年、2050年左右，65岁以上人口将分别达到总人口的五分之一、二分之一。如此庞大的老年人群，如果作为纯消费人口，尤其是在人口预期寿命不断提高的条件下，将成为经济发展的巨大负担。事实上，随着健康、教育水平提高，这些老年人口中仍蕴含着巨大人力资本，若能善加利用，不仅不会成为负担，反而会为社会创造财富。通州产业结构正在转变，服务业比重日益提高，这也为老年人口参与经济活动提供了条件。4.投资人力资本。当前，优先投资于人的全面发展，已经具备了广泛的社会基础、较为雄厚的经济基础和十分有利的人口发展条件。应充分发挥政府公共政策的导向作用，鼓励和支持企业、社会组织和家庭对人的投入，形成政府主导、企业和社会组织以及家庭广泛参与的新格局。根据人口预测，通州市人口逐年减少，劳动力数量也将随之减少，但通过提高人力资本投入，提高劳动力质量与劳动力效率，同样会提高经济增长的速度与质量。那么，从政府角度来看，如何提高人力资本的投入呢？一是确立人才意识。各级政府、各级领导和广大群众都要进一步树立知识经济的观念，认识到人才是社会经济技术进步的第一推动力和火车头。不论个人、企业、还是政府都应该重视提升人力资本存量，为实现通州经济持续高速成长准备充分的人力条件。二是加大公共投入。转变财政职能，使通州现行财政职能彻底转向公共财政，才有可能真正减少直接生产性财政支出，增加非生产性特别是文教、卫生、科学研究等人力资本投资支出。应当看到，要提高个人进行人力资本投资的边际收益，就是要在财政加大对人力资本投资力度的同时，通过市场机制，大幅度提高人力资本的收入及其价值，形成合理的人力资本回报机制。三是调整分配关系。坚持“效率优先，兼顾公平”即按劳分配为主的原则，大幅度提高高技能劳动者的收入水平，合理调整收入分配关系，有计划、有步骤地逐步解决脑体收入倒挂问题。四是完善导向机制。政府各有关部门通过加强信息网络建设和职业中介服务，促进外来人口的合理流动。政府职能部门应进一步加强再就业工程，更新、转变择业观念，通过劳动力的职业培训，形成以市场为导向的就业机制，引导外来人口流向劳动力稀缺岗位。5.发展老龄事业。应用cpps测算,到2050年，通州总人口少儿系数将降至4.6%，老年人口系数将上升到42.13%。未来40多年老龄人口具有速度快、增量大、来势猛、负担重、集中于农村等明显特征。因此，加大老年保障事业发展的力度，已成为通州市经济社会可持续发展中不可或缺的重要一环。一是完善养老保险制度。进一步扩大养老保险征缴覆盖面。建立覆盖城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员的统一的城镇企业职工基本养老保险制度。通州市各企业可以根据自身情况发展补充保险。建议按属地管理原则，在县域层面出台统一的优惠和鼓励政策，提高企业参与补充养老保险的积极性。建立职工跨地域流动，基本养老保险和补充养老保险关系和帐户流动、转移的制度。参照目前农村养老和合作医疗保险模式，把城镇不在业人口纳入社会保障体系。二是建立多元保障体系。政府通过政策和舆论引导等多种形式，积极营造发展老龄事业的社会环境，引导全社会关心、支持和参与老龄事业的发展。将经济保障与服务保障结合起来，充分利用市场机制，引导和扶持企事业单位为老年人提供多样化